公共财政与政策：9-财政预算绩效评估.pptx

Title,Second level,Third level,-Fourth level,#,Title,Second level,Third level,-Fourth level,#,Title,Second level,Third level,-Fourth level,#,Budget performance measurement,:Tools and Framework,4,.3 财政预算绩效评估,1,Module map,课程结构及前后关系,2,What is the performance of a PFM system,（财政管理的绩效：概念）,PEFA Operating Design Principles,（世界银行财政绩效评估框架的设计原则）,Examination of some PEFAs Indicators,（简述几个财政绩效评估的指标）,Comprehensiveness of PEFAs,（财政绩效评估框架的全面性）,PEFA scoring,（财政绩效评估框架的评分标准和方法）,Module outline,本节学习内容,3,What is the performance of a PFM system?,什么是财,政管理绩效？,Its capacity of achieving the PFM objective in the most cost-effective manner taking into account the country context,考虑到一个国家实际情况和环境，政府用最小的代价有效实现其财政管理目标的能力。,The objectives of PFM,财政管理的三个目标,(,参看第一节1.1,):,Aggregate fiscal discipline,规范财政纪律（控制原则）；,Allocation of resources in conformity with policy objectives,根据政策目标合理分配有限的财政资源（资源配置效率）；,Operational efficiency,提高财政系统的运营效率,PFM“traditional”values:Regularity,(规范性）,probity,（真实性）,due processes,（因果关系），Democracy(民主性),transparency（透明度），accountability(权责对应制度）,4,Measuring PFM performance(1),评估财政管理的绩效,5,Key Objectives and Principles,主要目标与原则,Provide an integrated,comprehensive,consistent,reliable and timely evidence based assessment on PFM performance,财政绩效评估需提供一个完整、全面、一致、可信、及时的、基于证据的评价结果。,Measure the results achieved in PFM performance rather than the degree to which specific PFM processes are applied,评估最终的财政管理绩效,结果,，而非侧重,某个管理过程、环节,。,Provide a basis for determining if PFM reforms yield improvements over time,对于一定时期内财政改革的成果进行评价，为未来的改革提供政策依据,Widely applicable:Relevant to countries at all levels of development,在实践中，易于在不同国家应用：发达国家以及发展中国家；,Assessment must be evidence based,；,评估必须基于财政管理实践，须有坚实的证据（数据）支撑评估结论；,Capable of calibration to capture progress over time,绩效评估必须能够准确及时反映财政管理改革的变化。,Measuring PFM performance(2),PEFA Strengthened approach,世界银行财政绩效评估框架是由多个组织及国家政府创立的一套财政绩效评估体系,Encouraging a country-led reform program defined within a Government Reform Strategy and Action Plan,该体系鼓励由发展中国家政府推进财政改革，并纳入该国政府公共改革战略和行动计划,Ensuring a harmonised and donor aligned program of support for the country reform program,确保（国际组织）为一个国家财政改革计划提供相应地支持,Adopting a common assessment framework applied to a common pool of PFM information for measuring and monitoring PFM reform progress overtime,确保各国在统一的评估框架下，基于类似的财政管理信息来评估和监督财政管理改革的进程（易于未来比较、评估和改进）,7,Focus on high level performance indicators applied to the central government level,注重中央一级政府的财政绩效评估*,Widely applicable:Relevant to countries at all levels of developmen,t 世界,银行财政绩效评估系统（PEFA)须具有广泛的适用性，须兼顾不同发展水平和背景迥异的国家的实际情况，避免脱离实际；,Assessment must be evidence based,世界,银行财政绩效评估系统（PEFA)的评估应基于有力、坚实的证据和数据之上。,Capable of calibration to capture progress over time,能够及时反映一定时期之内，一个国家的财政改革的进程,*,省级政府的财政绩效评估框架已于2013年1月公布，正在试运行。,8,The PEFA PMF:Operating Design Principles(1),世界银行财政绩效评估系统：设计原则,Use data that can be collected cost effectively,使用易于收集的数据，以减少评估的实施成本和交易成本；,Comprehensive:cover all aspects of the PFM cycle,评估框架应具有一定的全面性，基本涉及财政管理的各个环节；,Define the achievement of sound PFM to be based upon the objectives of:,一个有效地财政管理系统应该,Fiscal discipline,具有严格明确的财政纪律；,Strategic allocation of resources,长远合理地分配财政资源；,Efficient delivery of services,能够有效地提供公共服务,The,PEFA PMF:Operating Design Principles(2),世界银行财政绩效评估系统的设计原则,Specify six critical dimensions of a sound PFM system as:,世界银行财政绩效评估系统尤为注重财政管理系统6大方面指标的评估分析,Credibility of the budget,预算的可信度,Comprehensiveness and transparency of the budget,预算的全面性和透明度；,Policy based budgeting,预算编制、审核、批准、实施和决算的制度,Predictability and control in budget execution,预算执行过程中可测性和可控性；,Accounting,recording and reporting,财政管理系统中会计、记录和相关报表的制度安排和作用，,External scrutiny and audit,财政管理系统外部监督与审计制度安排和运作,10,PEFA Analytical Framework,（财政绩效评估框架的理论核心原则之间的逻辑关系）,11,12,PEFA Model,（世界银行绩效评估框架的工作原理）,*个人观点：该模型并未完全脱离管理学的五项基本职能，即计划、组织、指挥、协调和控制,Scope of the PFM PMF,（PEFA框架实施的对象和范围）,13,The Central Government Budget,（中央政府财政管理的绩效）,PEFA Indicators,（PEFA绩效评估的28个指标）,14,APFM结果：预算的可信性,PI1 总预算结果与最初批准的预算相比,PI2 预算结果的具体构成部分与最初批准的预算相比,PI3 总体,财政,收入结果与最初批准的预算相比,PI4,财政支出、拨款,滞后的存量与监督,B,预算的：,全面性和透明性,15,PI-5 预算分类,PI-6 预算文件中包括的信息的全面性,PI-7 未报告的政府具体运作的规模,（预算外资金的规模）,PI-8 政府间财政关系的透明性,（政府间转移支付的关系与机制是否清晰有效）,PI-9 其它公共部门机构总体财政风险的监管,PI-10 关键财政信息的公众可获得性,C预算循环,(i),预算,制定过程的合法性、程序性和前瞻性,PI-11 年度预算过程的有序性和参与性,PI-12 财政规划、支出政策和预算的多年预测,16,预算循环,(ii),预算执行,情况,PI-13,纳税人权力和义务的透明性,PI-14,纳税人注册和税收评估方法的有效性,PI-15,税收征收的有效性,PI-16,对支出所承诺的资金获得程度的可预测性,PI-17,现金余额、债务和担保的记录和管理,PI-18,工资控制的有效性,PI-19,采购的竞争性、效益和控制手段,PI-20,非薪水支出的内部控制的有效性,PI-21,内部审计的有效性,17,预算循环,(iii),：公共部门,会计核算、记录和报告,18,PI-22,账目核对的及时性和常规性,PI-23,有关服务提供机构所获得的资源的信息的可获得性,PI-24,年度预算报告的质量和及时性,PI-25,年度财务报告的质量和及时性,C,预算循环,(iv)外部监督和审计,PI-26,外部审计的范围、性质质及后续检查,PI-27,立法机关对年度预算法的监督,PI-28,立法机关对外部审计报告的监督,一个简单的例子*.,PI-7,政府预算外收支活动水平，也就是说政府预算外支出或是收入是否体现在政府的相关财政报表中。如果没有，将检验预算外收入或是支出占相关预算内支出和收入的比率有多高。预算外收入,或,支出的比率越大，评分越低，证明政府财政活动有很大一部分是游离于预算控制之外的，并且并没有体现在政府报表中，会带来相应的监管、腐败和财政风险；,*请不要引用以下例子：由于数据来源不清楚,中国预算外资金管理的绩效评估：预算外资金收入占财政决算收入的比例（19522007）,PI-7,按照PEFA的打分原则，按预算外资金占决算资金的比例大小进行打分,（1%以下：A;1%-5%:B;5%-10%:C;10%以上:D),中国只有在1950-1952年期间评分为A，其他大部分时间评分都在D，说明中国的预算外资金管理存在重大问题。虽然，从2002年到2007年预算外资金（收入）的比率逐年下降，但仍高于PEFA评估的最低标准。2011年中国政府试图将所有预算外资金纳入财政预算之内，但是最终结果有待评估。如果预算外资金全部纳入财政预算管理，中国的PI-7指标评分将迅速上升到A。,中国预算外资金管理的绩效评估得分,Comprehensiveness of the PEFA PMF,（财政绩效评估的完整性？与其他财政评估模型相比较）,23,PFM,The PEFA Iceberg how comprehensive?,（世界银行财政绩效评估框架完整度：冰山上的一角？）,24,PEFA Assessment,Fixed asset register,Supply chain management,Financial administrative network,Capacity,Procurement,Political context,Market,Quality of expenditure management,Engaged civil society,Calibration and Scoring,（标准量化考察指标和相应的评分）,Specific calibration of scores using a four point ordinal scale(A,B,C and D),（A,B,C,D分别代表某个绩效水平的高低）,Intermediate scores(B+,C+,D+)possible only for multi-dimensional indicators,where dimensions score differently,Arrow can indicate an improvement not reflected in change of indicator score,Two scoring methods:,（两种评分方法）,Method M1 weakest link among dimensions,（最差评分决定整体，木桶理论）,Method M2 average of dimensions,（简单平均评分）,PEFA Scorings,世界银行财政绩效评估框架的评分方法和原则,25,Interdependencies,26,PFM linkages are analogous to foundation footing linkages the strength of a foundation is determined by it weakest footing.That is the reason why the Tower of Pisa leans.The performance of a PFM system is determined by the strength of its weakest PFM activity.,（木桶理论）,As a general rule PFM scores,like the strengths of foundation footings,cannot be averaged,序号,财务绩效评估工具名称,创建组织,评估重点与考察方向,1,Public Expenditure and Financial Accountability(PEFA),World Bank,总览财务管理（预算及审计）绩效评估,2,Country Financial Accountability Assessments(CFAA),World Bank,公共部门资金的风险评估、政府财务管理的优势和缺点,3,Public Expenditure Review(PER),World Bank,公共支出绩效评估,4,Country Procurement Assessment(CPAR),World Bank,公共采购绩效评估,5,the Observance of Standards and CodesTransparency,IMF,公共财务与财政管理信息的透明度,6,EC Audits,EC,财政审计,7,Fiduciary Risk Assessments(FRA),DFID,UK,国家信用与信托风险,8,OECD/DAC NPA,OECD,国际援助资金风险,Measuring PFM system performance:a comparison of tools,公共财政预算管理绩效评估几大工具的比较,28,Movements in scorings may vary only slowly over time,（因为评分只有4个等级，因此最终评估结果很难反映一个国家实际的财政改革成果和变化，某些国家的一些评估指标多年不变）,The proper rating being based upon the lowest sub-indicator scoring(M1 method)will contributes further to slow changes in indicator scorings,（特别是当运用第一种评分方法时，评估结果的变化更为迟缓）,A number of factors may contribute to a sub-indicator so that even though there may be significant improvements these may not be reflected in a changes score.(see for example PI-17(i),（因此很多国家财政改革的努力和失误并不能体现出来）,Consequences of applying High Level Indicators for managing support,（PEFA在早期实践中的一些发现）,29,Budget Support and PEFA,30,PFM Progress over time,Measurements in progress over time using PEFA,Requirements for demonstrated progress to facilitate BS disbursements,Agreed reviewable milestones,编号,政府及事业单位财务管理与财政绩效管理：政策或文件,颁布机构,绩效评价重点,1,财政支出绩效评价管理暂行办法,2009,财政部,财政支出，各级政府及试点县,2,财政部关于推进预算绩效管理的指导意见,2011,财政部,财政绩效管理（总览）,3,关于进一步完善制度规定切实加强财政资金管理的通知,2011,财政部,预算资金及预算管理制度,5,预算绩效管理工作规划（,2012-2015,年）,2012,财政部,支出管理绩效评估,相关文件：,预算绩效管理工作规划（,2012-2015,年）；县级财政支出管理绩效综合评价方案；,部门支出管理绩效综合评价方案,6,预算绩效评价共性指标体系框架,，,2013,财政部,项目支出，部门支出，财政预算绩效共性指标,相关文件包括：,1.,项目支出绩效评价共性指标体系框架，,2.,部门整体支出绩效评价共性指标体系框架，,3.,财政预算绩效评价共性指标体系框架,Key messages,（一些结语.),The PEFA Framework measures the performance of PFM systems in achieving their objectives,(PEFA框架用来考察一个财政系统是否取得了应该达到的目标）,It generally focuses on the“basics”of PFM systems,（该框架只是侧重于财政管理中最为基本的几个方面）,It is used to monitor progress in strengthening systems,（该框架用来监督财政改革中的阶段性结果）,It does not deal with policy issues,（并不涉及具体的公共政策问题）,32,