第四章-环境法的主体.ppt

,单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,第四章 环境法的主体,第一节 环境利用行为与环境法律关系,一、环境利用行为概述,环境利用行为是指人类为满足生存需要有意识的获取环境要素或者从环境要素中谋取利益的活动,第一，环境利用行为的主体是人,第二，行为在主观上是为了满足人的生存需要,第三，行为的结果是获取环境要素或者从环境要素中谋取利益,1,、本能利用行为,是指人类为了生存繁衍，或为了谋求高质量的物质、精神文化生活而能动的利用环境的行为,9,月,21,空气质量报,福州可吸入颗粒物,良,厦门,可吸入颗粒物,良,南昌二氧化硫,良,济南可吸入颗粒物,良,青岛,可吸入颗粒物,良,烟台,优,郑州可吸入颗粒物,良,武汉,优,长沙,优,广州可吸入颗粒物,良,深圳,优,珠海可吸入颗粒物,良,汕头可吸入颗粒物,良,湛江,优,南宁,优,桂林,优,北海,优,海口,优,2,、开发利用行为,是指行为人以牟取自然的经济利益为目的，利用环境排放或者处理废弃物质与能量、开发自然资源等利用环境的行为。分为排放行为和索取行为,A,环境容量利用行为,环境容量：一般是指某一环境单元所能容纳污染物质的最大量,环境容量利用行为是指经行政机关许可的特定主体为牟取经济利益而利用环境容量、向环境排放污染物或抛弃废物的行为,地面水环境质量标准,.doc,B,自然资源利用行为,是指经行政机关许可的特定主体（企业）为牟取经济利益从环境要素中获取利益的行为，如取水、伐木、狩猎、养殖以及修建水坝等,二、环境法律关系对环境法主体研究的意义,（一）环境法律关系的概念,环境法律关系是环境利用行为主体间发生的具有权利义务内容的社会关系,环境法律关系的主体是依法享有环境利用权利并承担环境保护义务的环境利用行为人以及代表国家行使环境监督管理权的行政机关,第一，环境法律关系是以一定的环境与资源保护法律规范的存在为条件,第二，环境法律关系中有相应的主体，自然人或法律上拟制的人第三，环境法律关系以设定相应的权利义务为内容，并由国家强制力保证实现,第四，环境法律关系以一定的客体即有形无形的物质和精神财富以及行为为存在基础,当前环境法的调整对象，学术界的几种观点,1.,环境法只能调整人与人的关系。这是较传统的说法。,2.,环境法调整人与人的关系，但又通过人与人的关系体现了人与自然的关系。没有明确用“直接”和“间接”这两个词。这是当前较流行的说法。,3.,明确认为环境法只能直接调整人与人的关系，但又可通过调整人与人的关系间接调整人与自然的关系。,4,、认为环境法能够直接调整人与人的关系及人与自然的关系，并力图在实定法中确立“自然”的主体地位，也就是说猫、狗等也可作原（被）告，彻底打破了传统的社会关系、法律关系概念。,自然物的权利（,p57,）,道格拉斯大法官的观点,“在诉讼中，无生命的物质有时也可以是当事人”,三个原告不是人,F:,各科课件,2011,下 课件,三个原告不是人,.doc,第二节 公众及其环境权益,一、公众的概念,公民是环境和自然资源的享受者或者是环境质量和生态效益的受益者,与公民相关的概念还有公众，公众是指与开发利用环境行为有直接利害关系的各种主体的统称,环境保护组织也称为非政府环境组织，一般指由公民依法自发成立的以环境保护为目的的社会团体,塞拉俱乐部；自然资源委员会,日本捕鲸船与美国环保组织抗议船相撞并开,.ppt,二、我国公众的环境权益与公民的环境保护义务,（一）环境权益理论的沿革与发展,1,、环境权理论及其展开,讨论：环境权到底是一种什么权利，人权？公权？私权？,环境权是,20,世纪,70,年代以来因环境污染导致人体健康损害的被害范围和被害人群不断扩大而依据宪法基本人权保障规定引申出来的一种新的权利形态。,目前，对环境权的一般表述是人类享有在健康、舒适的环境中生存的权利。环境权虽然已为一些国家的宪法所确立，但由于环境权的性质、内容和范围的不确定性及其与传统法的权利的交叉和冲突，因而在法学界还存在着极大的争议。,（,1,）,J.,萨克斯教授与他的环境公共信托理论,1969,报卫环境,公民行动战略,，率先从：公共信托角度对环境权的法理作了解释,环境公共信托理论,J,萨克斯教授结合环境问题所讨论的环境公共信托论的目的，是为公民环境诉讼奠定一个权利的基础。也即政府行使公共财产的管理权力为公民所信托赋予，理所当然环境的所有者全体公民自然就有权对政府的行为实行监督，公民环境诉讼就是一个很好的监督形式。此外，政府还有义务将有关企业信息、环境状况信息予以公开。这样就可以将上述权利概括为公民的环境权。,（,2,）其他美国学者倡导的环境权,在美国，除了环境公共信托论的解释外，关于宪法与环境权关系的理论也是美国环境法理论的另一个基础。,多数学者是采折中说来解释环境权与宪法关系的，他们认为环境权是“通过适用特定条款而予以保护的权利”，因为宪法有关基本权保障的若干规范如正当程序、平等条款以及州的执行等规定，已将环境权作为保护的对象，只不过这种保护是间接的。,美国,联邦,宪法,和法院也不承认公民的基本,环境权,，有的州,宪法,也仅仅是对公民基本,环境权,作了政策性宣示,综上，萨克斯教授倡导的环境权是基于公共信托理论解释的公民权利，而基于宪政理论解释的其他美国学者主张的环境权则是专门制约国家活动的公民基本权利然而，尽管学者们积极的主张环境权，但法院尚没有确认环境权的实际存在。,2,、日本学者倡导的环境权,日本大阪律师会专门成立了环境权研究会，以探讨环境权理论的发展与深化问题，,并将环境权定义为“支配环境和享受良好环境的权利”。,按照,日本律师的观点，大气、水、日照、景观等是人类生活不可缺少的资源，依照“环境共有的法理”属于万人共有的财产。因此，可将环境权理解为私权的一部分，即以环境为直接支配对象的“支配权”。,环境权以其在法律上没有具体规定、性质和内容不定、主体不一等原因而在判例上遭到否定，但是环境权论却极大地丰富了日本环境法的理论。,伊达火力发电厂案,（札幌地方法院,1980,年,10,月,14,日做出判决，是由地域居民等联合以北海道电力公司为被告提起的禁止发电站建设的诉讼。,在该案中，作为停止请求的法律根据主要是环境权，后来又追加了人格权、渔业权和土地所有权。,法院对该判决的判旨是部分驳回，部分确定。部分的理由之一就是环境权的主张“只在宪法中有纲领性规定”，而环境是一定社会的自然状态，在对环境的认识和评价上居民普遍存在着差异，不可能共同享有,排他的支配权，在立法没有规定的情况下不能将环境权理解为私权的对象。,1970,年大阪国际机场公害案,1969,年,12,月起，兵库县川西市与大阪府半中市的,264,名居民联合控告大阪国际机场，要求：,从晚上,9,时到次日早,7,时禁止飞机起落；,赔偿过去的损失；,赔偿将来的损失。大阪地方裁判所,1974,年,2,月,27,日作出一审判决，禁止飞机在夜晚,10,时至次日早,7,时期间起落。当事人不服，上诉到大阪高等裁判所。,大阪高等裁判所,1975,年,11,月,27,日作出二审判决，基本上同意了原告的要求。被告仍不服，上诉至最高裁判所。最高裁判所于,1981,年,12,月,16,日作出判决：,对夜间禁止飞机起落的请求予以驳回；,对赔偿过去损失的请求原则上予以承认；,对赔偿将来的损失的请求予以驳回。判决书指出，原告的请求是以人身权和环境权为基础提出的，为排除障碍提出的请求，实际上等于禁止夜间使用机场，这将影响运输大臣行使起行政权，在民事诉讼中提出这种请求是不符合法律程序的。,9,名法官中，有,4,人认为本案的请求从民法角度来说是符合法律要求的，有,3,人提出可按行政程序进行诉讼。最高裁判所的判决，在确定行政权和司法权的范围方面具有重要意义。关于禁止晚,9,点以后飞机起落的要求，将通过行政指导的办法解决。在该案以后的诉讼中，原告于,1984,年,2,月,5,日接受了大阪地方裁判所提出的和解方案，同年,3,月,9,日被告也接受了和解方案，此案以和解告终,现在，日本学者和律师不再单一的强调环境权，在有关的诉讼中往往以容易引起人们关注的多样性的环境利益而提起诉讼，日照权，厌烟权等,3,、国际上,立法,a,、越来越多的国家将环境保护的内容写进了宪法，明确地将环境权作为公民的一项基本权利。,b,、越来越多的国家制定了综合性的环境法律。大多规定了环境权的内容,c,、国际上，,人类环境宣言,最早宣告环境权。还有国际性和区域性文件也将各种环境权的主张概括出来，,非洲人类和人民权利宪章,、等,1972,年,人类环境宣言,：“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任”,4,、我国学者的环境权研究及其立法实践,中国：,20,世纪,80,年代开始研究环境权，,蔡守秋：环境权包括国家环境权、法人环境权和公民环境权,吕忠梅：应当将环境权的内容主要限定在公民污染损害赔偿请求权的私保护和公民参与环境管理权的公权保护之上,2002,年,环境影响评价法,第,11,条“公众环境权益”,但是因未作立法解释而使这一概念从内涵到外延都十分模糊。,从立法意图解释，公众环境权益是一个广义的概念。它是指公众合法权益中与生活环境和生态环境相关的权利及其通过合法环境利用行为可以获得的利益。具体而言，它们主要包括清洁空气权、厌烟权、清洁水权、安宁权、采光权,(,或称日照权,),、通风权、眺望权、观赏权,(,或称环境美学权,),及其利益等。,2,、公众环境权益的内容,（,1,）优美、舒适环境的享受权,既是一种心理享受，也是一种生理享受,（,2,）开发利用环境决策与行为知悉权,即对可能造成不良环境影响的政府开发与环境决策行为、企事业单位开发利用环境行为等，公众有了解和知悉的权利,（,3,）开发利用环境决策建言权,即对可能造成不良环境影响的政府开发与环境决策行为、企事业单位开发利用环境行为等，公众有提出主张或意见、建议的权利,（,4,）监督开发利用环境行为及其检举和控告权,公众以举报、揭发等方式向有环境与资源监督管理权的部门报告环境与资源违法案情的行为,（,5,）环境权益侵害救济请求权,当公民认为自身环境权益受到或可能受到不当或不法的政府决策或企事业单位开发利用环境行为影响或者侵害的，有权依法申请行政复议、提起行政诉讼或者民事诉讼请求法律救济,（三）公民的环境保护义务,1,、关心和保护环境的一般义务,2,、忍受一定限度环境污染或自然破坏的特别义务,一方面通过行政许可限制开发利用行为人对环境和资源的利用，另一方面则要求贡米对开发利用行为予以容忍,德国学者认为：公民在政府监督之下的容忍义务可以分为两类：一类是公民有容忍第三人为环境保护的作为的义务；另一类则是公民有容忍第三人为法律所允许环境污染的义务,（一般来说容忍的判断标准是排放行为是否具有合法性）,第三节 企业与开发利用环境的权利和义务,企业开发利用自然资源，首先要取得由政府特许的自然资源开发利用权或者向环境排放污染物的权利，同时企业还必须接受国家对它们开展的宏观调控和管理监督,一、企业开发利用环境的一般权利与义务,（一）开发利用自然资源的权利与义务,（二）利用环境容量排污的权利与义务,二、企业的环境社会责任,企业的社会责任,1,、对雇员的责任,2,、对消费者的责任,3,、对债权人的责任,4,、对环境、资源保护和合理的利用,5,、对所在社区经济社会发展的责任,6,、对社会福利和社会公益事业的责任,（一）概念,企业环境社会责任，是指从事开发利用环境行为的企业作为一类社会群体对社会以及其他公众除强制性法律规范外的环境保护义务,第一层次是企业对环境立法有关强制性规范的遵守，这是企业最基本的义务和社会对企业最基本要求,第二层次是企业自主的承担环境社会责任，包括履行环境与资源保护法律法规中的指导性和任意性规范,从国外的实践看，企业主动承担自主性责任的目的，一是宣示环境友好型和社会公益性，以提升企业的国际影响而有利于国际贸易；二是迎合消费者高涨的绿色贸易，提高社会对企业的认同感；三是节省能源和资源，削减能源资源采购方面的成本；四是事前回避环境风险，预防因环境污染而引起的巨额赔偿,环境风险：,企业因其对环境不友好的行为，引起环境投诉、媒体曝光、违反环境法规等，继而受到罚款、关停等处罚，以及导致产品销量下滑或者股东权益受损等风险。,环境责任：,企业主动承担责任，做出对环境友好的行为。这些行为可以跟企业的自身生产有关，例如节能减排、治理污染、管理供应链、回收废弃产品；也可以是与企业的生产无必然关系的绿色公益活动。,联系,一个是企业处于被动位置，一个是企业处于主动位置。巧妙利用两个概念的关系，变被动为主动，实为规避企业自身的环境风险，表为树立负责任的绿色企业形象。,（二）企业环境社会责任的内容,1,、通过环境保护质量体系认证或获得绿色标签认定,2,、推行清洁生产,一是改进生产工艺，提高资源利用率和回收率，从而用更少的资源生产出更多的产品,二是要改进排污设施，降低污染物的排放量,3,、主动对外宣示企业环境保护守则,第四节 政府及其主管部门的监管职能,一、政府实施环境与资源保护管理的职能,（一）概述,国家及其政府机关在环境利用关系中经常担负着双重主体的身份。首先，作为国家行政职能的执行者，政府机关依法赋予企事业单位、社会租住和公民开发利用国家所有的自然资源、向环境排放一定限度污染物的权利；国家又必须制定法律和政策并对环境和自然资源实施保护管理，并制裁危害环境和非法利用环境与自然资源的行为，维护环境质量和功能以及公民的环境权益。其次，当环境侵害给国家造成直接或间接损失时，政府机关又要代表国家依法向当事人提出损害赔偿诉讼,（二）环境保护行政是政府的基本职能,1,、政府环境保护行政职能的沿革与发展,在国家尚未认识到环境问题的严重性以前，与环境相关的行政事务只有对自然资源的开发管理事务和政府的公共行政管理,20,世纪,60,年代环境污染加重，各国通过立法在政府设立专门的环境行政机关,为使环境保护得以有效进行，,20,世纪,70,年代以后西方国家除大量制定防治环境污染和生态破坏的法律外，还通过立法设立了高级别的专门环境行政机关。与其他关联行政机关的职能所不同的是，专门环境行政机关的宗旨和职能只针对环境问题采取各种对策。,目前，西方国家环境行政机构体系的基本格局，是一种以环境部或环境行政机关的专门环境行政为中心、以关联行政机关个别环境行政为辅佐的协同模式。,（二）主要国家的环境行政机构,1,、美国,美国：,1970,年联邦环境保护局（,EPA,）（,US Environmental protection Agency,）。有自己的独立的执行机构,GREEEN POLICE,，还有自己的法庭。在全国各地设有,10,个巡回机构，分管,50,个州,10,个大区的环境事务,内政部（负责国家自然资源和国家公园等事务）,联邦所有的土地主要集中在西部，大约占美国国土,1,、,3,左右，都是美国内政部管理,农业部（负责私人农业环境保护事务）（,protection,conservation,preservation),第一类活动是评估土地使用现状和问题,第二类活动是防止私人土地的不当利用对自然环境产生不利影响,美国司法部,2000,名律师中有,400,个是环境律师,根据,国家环境政策法,，美国还设有国家环境质量委员会，帮助总统协调联邦环境保护局与其他部门之间的环境事务和冲突；,1994,年，白宫还设立了直接对总统负责的联邦环境执行宫办公室,2,、德国,德国：中央环境行政机关是环境部，另外设立了专门从事环境行政的具体机构联邦环境局，还有一个环境咨询理事会，主要负责向环境部长提供咨询和建议，并定期的发布关于主要环境问题的报告,日本：环境省（专管事项，共管事项），是日本内阁的最高环境行政机关,共管的国家行政机关主要有厚生省、通商产业省、农林水产省、经济产业省一级负责开发决策的国土交通省,2,、中国各级人民政府的环境与资源保护职能,（,1,）对环境与资源保护和管理既是对国家财产的保护、也是对公众环境权益的保护,（,2,）环境保护是中国的一项基本国策,（,3,）建设资源节约型和环境友好型社会是政府的重要目标,（三）中国环境保护行政管理体制,1,、环境保护行政体制的发展,1971,年 中国国家计划委员会设立了三废利用领导小组,1972,年，成立了第一个跨省市的官厅水库水资源保护领导小组,1974,年 国务院筹备组建了由二十多个部、委负责人参加的国务院环保领导小组国务院环保领导小组,1982,年 中国进行机构改革撤消了国务院环保领导小组，其常设办公室并入城乡建设环境保护部，更名为环境保护局，作为部内设的司局级机构（适得其反）,1984,年 升格为部委归口管理的国家局，将环境保护局更名为国家环境保护局,1988,将国家环保局从原城乡建设环境保护部独立出来，成为国务院直属局,1998,年，将原副部级的国家环境保护局升格为部级的国家环境保护总局,2008,年，在国家环境保护总局的基础上新组建成立了环境保护部,中国国家环境保护部机构设置,国家环境保护部,内部审计办公室,科技顾问委员会,行政体制与人事司,环境监察局,自然生态保护司,污染控制司,科技标准司,办公厅（宣传教育司）,规划与财务司,环境影响评价管理司,国际合作司,政策法规司,核安全管理司,国务院部委有关环境保护监督管理权限,一,类是国家环境保护部对环境保护实施统一的监督管理；另一类是国务院其他相关行政主管部门，在各自的职权范围内对环境保护实施分工负责的监督管理县级以上地方人民政府环保部门对本辖区内的环境保护工作实施统一的监督管理中央，省，市，县，乡,国家环境保护部,交通运输部,农业部,公安部,国土资源部,国家林业局,水利部,国家发改委,住房与城乡建设部,商务部,卫生部,文化部,防治环境污染和其他公害；自然生态环境保护,防治港口、码头水污染,草原保护；渔业保护；农牧业环境保护；固体废物管理,机动车船噪声污染防治、固体废物管理,土地保护；矿产资源管理；海洋环境保护,森林保护；国家公园管理,水利用；水利建设,环境与发展综合平衡与计划；清洁生产；行业标准,城市规划；市容环境；生活垃圾；园林；风景名胜,产业调整,传染病防治；公共卫生管理；职业病防治,文化遗产与自然遗产保护,产品质量与认证；进出口动植物；标准制定与审批,国家质量监督检验检疫总局,分工负责管理权,与环境管理权相关的行政管理权,工商、建设、技术监督、城建等行政管理部门，应根据各自的职责，协同环境保护部门对生产经营、建筑施工噪声污染防治实施监督管理。,公安机关对机动车辆噪声和社会生活噪声检验监督管理。,进出口商品检验部门对进口设备实施噪声检验监督管理。,民航、铁路、交通管理部门按照各自职责，对航空器、火车、船舶产生的噪声污染实施监督管理。,义务：国家富有自己不污染和破坏本国和管辖范围以外环境的义务和监控义务以及对有利于环境保护行为的给付义务,二、政府实施环境与资源保护管理的手段,（一）行使环境与资源保护行政管理权,1,、开发利用环境与资源决策权,是指由国家环境与资源保护法律法规授权的政府及其主管部门，就开发利用与保护环境与资源制定策略、编制规划以及发布命令并组织实施的行政权力,第一，科技关联性,是指多数决策行为在决策过程和决策的社会影响等方面都涉及浓厚的科学技术问题和科学不确定性因素。,第二，利益冲突性,（,1,）代内利益冲突,是指一定国度范围内的当代人之间因环境决策的解雇所导致社会关系改变而发生的利益冲突,要求环境行政决策不仅考虑科技因素，而且还要考虑决策结果所产生的社会影响和利益冲突；不仅要考虑环境利用行为的经济利益，而且还要考虑公众的环境权益和衡平其他各方的既得利益,（,2,）代际利益平衡、,是指被决策的大规模环境利用行为可能影响未来世代人类的长远利益，需要在决策时平衡当代人与未来时代人之间的利益关系,（,3,）国际利益影响,是指一国政府有关大规模环境利用行为决策的不良后果，会影响到邻国乃至整个国际社会的共同利益,（一）环境行政决策的特点及其利弊分析,特点,原因,困难,优点,缺点,应对措施,科技关联性,不同论点都有科学支持；决策需要确定的科学依据；决策的时空压力,风险提高、不敢决策；决策于未知之中和无法举证,促进科学技术运用；加强风险防范,导致政治因素、高权因素渗入,建立决策的正当法律程序,利益冲突性,关联利益主体,关联原因,裁量的利益空间扩大；环境决策受发展决策的牵制,调整环境利益与经济利益的冲突,环境利益无法与可见的经济利益比较；立法和行政可能制造社会成本,强化信息公开和鼓励公众参与决策,代内,个人；公众；企事业单位；利益团体；社会组织；政府部门利益,环境的公共性；资源的再分配；权力交叉与重叠；标准的变动,代际,当代人类与未来世代人类之间,决策难以考量并注重未来世代人类的利益,促进短期经济增长,侵害未来的发展能力,在决策主体中确立未来世代代言人的地位,2,、开发利用环境与资源及其相关行为许可权,是指由国家环境与资源保护法律法规授权的政府及其主管部门，赋予申请人实施开发利用环境的权利或者资格的行政权力,（,1,）对使用（占用）环境容量和开发利用自然资源的特许与专营,行政许可法,：“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等”需要赋予特定权利的事项,我国对国家所有自然资源的开发利用实行特许制，在石油、核能等需要与外商合作的重要资源能源领域的开发利用则实行专营制,（,2,）对与环境与资源保护有关行为的登记、认可和核准,是指开发利用环境行为人依照环境与资源保护法律法规规定向环境与资源保护部门就法定登记事项提交书面申请材料的行为,认可是指对环境与资源保护法律规定要求具备某种信誉、条件或资格、资质而通过确认并作出相应表示的行政行为,核准是指依环境标准或技术规范审核、认定以及补充第三人的行为，使法律效力得以完成的行政行为,（,3,）利用自然环境及其功能行为的许可,主要针对为了保存自然的原生状况、维护生态系统平衡而为法律原则上禁止，只有在法律规定的例外情形下才能由主管部门特许解除的环境利用行为,3,、开发利用环境与资源监督管理权,是指由国家环境与资源保护法律法规授权政府及其主管部门以及经授权的行政执法机构，通过现场检查与实地调查、实行环境监测等方式，对开发利用环境行为实行监督管理的行政权力,（,1,）环境监察机构与其他对环境与资源实施保护的监管机构,环境监察，是指环保部门中形式环境监督管理权的机关及其工作人员，依法对造成或可能造成环境污染或生态破坏的行为进行现场监督、监察、处理以及执行其他公务的活动,环境保护部从,2006,年开始在全国范围内成立了华东、华南、西北、西南、东北、和华北六个环保督查中心，形成了我国区域环境监督管理体制,其他对环境与资源实施保护的监管机构还包括：,第一，中国海监,第二，森林资源监督,第三，渔政监督,（,2,）环境监察与资源监测,是指依法接受委托的政府监测机构或社会监测机构及其工作人员，按照环境标准和技术规范的要求，运用物理、化学、生物或遥感等技术手段对影响环境质量因素的代表值进行测定，并评价环境质量状况、分析环境影响趋势的互动,4,、规章制定权、行政强制权与行政处罚权,（,1,）行政规章制定权,是由法律授权的环保部门和其他行使环境监督管理权的机关，在本部门的权限范围内指定的执行环境与资源保护法律或行政法规等内容的事项,（,2,）行政强制权,行政强制措施和行政强制执行,（,3,）行政处罚权,行政处罚法,环境保护行政处罚办法,警告、罚款、没收违法所得,责令重新安装使用,责令停止生产或者使用,责令停业关闭,其他特殊形式,各国的法律规定大致分为两种模式：一种是英美法系国家对持续环境违法行为规定直接按日连续处罚。另一种是大陆法系国家不论环境违法行为是否持续，先认定为“一次”违法进行处罚，并通知限期改正，届期仍未改正的再按日累计连续处罚,三、不服环境与资源保护行政的救济,（一）环境行政的正当程序,1,、一般程序要求,行政许可法,、,行政强制法,、,行政处罚法,2,、对环境与资源保护行政的特殊程序要求,（,1,）公开决策,（,2,）给各方表达意见的机会或实行听证,（,3,）说明决策的理由,（,4,）公布周知,是指涉及环境决策的行政机关在对拟议的环境利用行为进行决策前，将该决策所涉及的各种事项在公众可以获取的新闻媒介或官方网站、公报中以文字的形式予以公开,（二）不服环境行政的救济措施,行政复议 环境行政诉讼,2006,年,2,月,环境保护违法违纪行为处分暂行规定,公司系一水产养殖企业，经市区人民政府批准，在其养殖区内进行水产养殖。此后市港务局准许公司在养殖区所在的港区附近航道水域进行疏浚及陆域吹填作业，导致公司养殖区内的扇贝苗大量死亡，造成严重损失。因此公司向法院提起诉讼，要求公司赔偿其经济损失。经调查公司的扇贝养殖区位于港区范围内，在此期间，市海事局从未批准任何单位和部门在该市港区水域进行养殖、捕捞作业,问：应当由谁承担扇贝苗大量死亡的赔偿责任,事人对环保部门依法对环境民事纠纷作出的调解或者其他处理不服的，不得申请行政复议,最高人民法院还认为，根据国务院或省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省级人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决,、环境行政诉讼,是指公民、法人或者其他组织认为环保部门和其他行使环境监督管理权的机关的具体行政行为侵犯其合法权益，向人民法院提起诉讼并由人民法院对该具体行政行为的合法性进行审查并作出裁判的活动,案例一、深圳深港西部通道环评审批案,案情介绍,国务院,1997,年,12,月批准了深港西部通道立项建设，,2000,年国务院港澳办批准深港双方共同建设深港西部通道工程，工程包括四大部门：深圳湾公路大桥、一线口岸区、深圳侧和香港侧接线工程。,深圳侧接线建设方案设计中，深圳侧全长,5,。,5,公里，全线采取高架路方式建设。,2001,年方案改为半敞开半下沉式道路组合方案。,2002,年深圳环保局通过该方案的环评报告。,2002,年该工程又优化提出了全封闭半下沉式道路组合方案，工程投资额估算为,21.8,亿元。,2003,年交通部召开深圳湾公路大桥初步设计文件审查会，正式批准大桥的初步设计。,8,月，深港西部通道奠基典礼举行，深圳市人民政府向公众公布了深圳侧接线工程的建设方案。此后，引发了该工程沿途具名对该工程环境影响的争议，争议焦点主要围绕工程建成运营后，全封闭下沉式道路隧道积蓄的高浓度汽车尾气在东西两个开口附近外排，造成附近居民长期受尾气和噪音污染危害等问题。,2003,年深圳市建筑工务局委托深圳市环境科学研究所编制环评报告书工作。该报告书共分八部分：总论、工程概况及工程分析、拟建地区概况、环境质量现状调查与评价、环境影响预测评价、环境保护对策和可行性分析、公众意见调查分析、结论。,分析结论：,1,、下沉式全暗道方案在大气方面的影响小于半敞开式方案；,2,、噪声影响方面，进入口岸方向的全暗埋道路出口两侧,20,米内噪声将超过四类区域标准，但超标区域是没有建设的填海区；,3,、地下通道内发生事故时和最不利的气象条件下，洞口局部区域污染物浓度将严重超标；,4,、公众意见方面，周围大多数居民对项目持反对态度且难以接受。为此，报告书推荐方案是：将建设方案,1,中的全敞开段结构改为暗埋段隧道并将东出口西移，以减少,55,米暗埋段；同时将后海滨路交叉路口往东路段的下沉道路改为半敞开式道路。,2003,年,11,月，深圳市人民政府召开了有西出口居民代表参加的环境影响报告书公示会，由于修改后公示的方案对东出口居民影响增加，故东出口居民亦对该设计方案提出意见。,2003,年,12,月在没有举行任何公众听证会的背景下，该环评报告书由深圳市环保局以批复形式审批通过。,2004,年,12,月，居民向广东省环保局提起了行政复议申请。申请人与被申请人争议焦点：,1,、关于深圳市环境科学研究所编制的环境影响报告书是否存在程序和实体错误问题；,2,、深圳市环保局的审批行为是否符合法律规定；,3,、深圳市环保局的审批行为是否侵害了公众的环境权益。,我国环境行政执法存在的问题及对策,一、环境立法层面存在的问题,1,、法律法规制定有空白,至今仍缺乏有关转基因生物安全、生物遗传资源保护、放射性物质运输等相关的法律法规,2,、法律法规之间存在之间存在冲突,第三十七条,未经环境保护行政主管部门同意，擅自拆除或者闲置防治污染的设施，污染物排放超过规定的排放标准的，由环境保护行政主管部门责令重新安装使用，并处罚款。,水污染防治法,第七十三条,违反本法规定，不正常使用水污染物处理设施，或者未经环境保护主管部门批准拆除、闲置水污染物处理设施的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令限期改正，处应缴纳排污费数额一倍以上三倍以下的罚款。,第七十四条,违反本法规定，排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理，处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款。,3,、明确性和可操作性不强。,我国环保立法长期以来贯彻“宜粗不宜细”的原则，有些规定过于原则和粗略，可操作性不强,环境保护法,29,条“对造成环境严重污染的企事业单位，限期治理”,二、环境管理体制上存在的问题,1,、环境管理体制立法上的缺陷,没有统一的法典，各种法规“各自为政”,2,、环境管理机构设置上的缺陷,（,1,）政府中立有限,（,2,）环境管理体制不顺,我国在环境管理体制上将其人为分割为土地、农牧、林业、海洋、矿业、水里等诸多产业部门和行政区划，必然增加相关产业部门和地方的权力冲突，造成体制上的混乱,三、环境行政执法力量上存在的问题,1,、环保行政主管部门执法权限不足,缺乏必要的强制执行权以及限期治理的决定权,没有任何向工商税务等部门的查封、冻结、扣押、没收、等权利，使得出现环境违法情况时，只能通过申请人民法院强制执行的方式迫使不履行环保法律义务的相对人履行义务。,水污染防治法,第八十三条,企业事业单位违反本法规定，造成水污染事故的，由县级以上人民政府环境保护主管部门依照本条第二款的规定处以罚款，责令限期采取治理措施，消除污染；不按要求采取治理措施或者不具备治理能力的，由环境保护主管部门指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担；对造成重大或者特大水污染事故的，可以报经有批准权的人民政府批准，责令关闭；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处上一年度从本单位取得的收入百分之五十以下的罚款。,、,2,、环境行政执法手段和装备不足，执法人员素质不高,3,、环境行政执法机构稳定性不够,四、对策,1,、完善法律法规,2,、完善环保行政管理体制和监督机制，明确权责,（,1,）明确地方政府的权责，建立正确政绩观,（,2,）理顺我国的环境管理体制，实行环保执法垂直管理,（,3,）健全环境行政执法监督机制,3,、加强环境执法机构能力建设,国家环保总局局长周生贤谈基层环保执法 环保部门不能“等靠要”,一是机构不完善。部分地市级环保机构不健全，不少县没有独立的环保机构，有些虽有机构，但属事业性质。总体上人员编制基数小，人员素质低。,（现在有所改善）,二是工作条件差。不少基层环保部门缺乏必要的执法车辆和设备，有的县级环境监测站连最基本的设备都没有，有的同志讲，“废水靠看、废气靠闻、噪声靠听”，“最好的设备都是父母给的”。,三是经费不落实。虽然环境保护已经列入当地财政预算科目，但经济欠发达地区市、县环保部门经费仍难以保障。据了解，一些县级环保部门每人每月工作经费平均不足元。,排污费征收使用管理条例,实施后，业务经费紧张的状况更是“雪上加霜,四是工作力度不够。一些地方环保部门“等、靠、要”的思想严重，等专项行动，等媒体曝光，等领导批示，等群众举报，等上级推动，对新的污染束手无策，对老的污染无可奈何；有的环保部门甚至把收排污费作为环境管理的全部内容，“以收代管”、“以罚代管”的问题突出；有的环保部门缺乏主动争取同级党委政府支持的勇气，缺乏与有关部门协调的主动性和能力，寄希望于“天上掉馅饼”来改善工作条件；有的环保部门制度建设薄弱，缺少计划和基本的办事程序，工作随意性大。,五是执法环境差。有的同志说，环保部门难，基层环保部门更难。地方保护主义严重，一些领导干扰环境执法，存在环保局长“顶得住的站不住，站得住的顶不住”的现象。,实现“十一五”环保目标重点在基层，难点也在基层，加大基层能力建设至关重要,