对非政府组织的研究.doc

《公共事业管理》期末考察论文

学院 社会学院
班级 104班
姓名 颜廷婷
学号 10163324

浅论对非政府组织的研究
104班 颜廷婷 10163324号
【摘要】：非政府组织，就是依靠社会权力，以增进社会公共利益为组织目标的非官方的非营利的社会组织，显然，社会自多管理层中的从事社会公共事务管理和服务的非营利的社会中介组织从公共事业管理的角度看，公民社会自我管理的诸多事务，与公共事业密切相关，属于公共事业管理的范畴。以社会权力管理社会事务和公共事业的本质要求，以及非盈利的中介组织的基本特征，决定了非盈利的社会中介服务组织是公共事业管理的主体。这些非盈利的社会中介服务组织也就是非政府组织，它是公共事业管理的主体系统的必要的组成部分，不可或缺。
【关键词】：非政府组织 特征 基本取向 公共事业
一、非政府组织的兴起
当代中国的非政府组织主要是在建立社会主义市场经济改革展开后逐步形成和发展起来的。建立社会主义市场经济的改革从两个方面催生着非政府组织的出现，即一方面，公民社会所要求的私有产权、平等自治的契约性关系、法治原则、尊重和保护社会成员的基本权利、自治性质、个人的选择自由等基本特性，也正是市场经济的基本特性，因而公民社会与市场经济是相生相伴的，甚至在一定程度上市场经济也就是公民社会本身。而且，随着社会主义市场经济体制的建立，中国公民的个人权利，如迁徙与就业的权利，消费与福利的权利，思想、交往、隐私等权利、个人财产权利等，也得到了前所未有的发展。这一切，表明市场经济在中国的出现和发展，为非政府组织的成长打下了必须的基础。
另一方面，社会主义市场经济的体制的逐步建立和完善，也对非政府组织的建立提出了需求，开拓了发展空间。建立社会主义市场经济改革的深入，伴随着“单位人”向“经济人”和“社会人”的转变，以往属于单位管理但实际上应由社会管理的事务从单位中逐步剥离，同时，在经济快速发展的基础上，公民的生活需求也日益提高并多样化，这就大大增加了社会管理的任务。实践表明，传统的政府以行政方式对社会的全面管理方式已不适合新型公共事业的发展，而政府让出的空间也难以全部转交给营利性企业，因为有些事实际上是政府和企业“不愿做、做不好，或不常做”的，市场缺陷不能全部通过政府来弥补，而政府缺陷同样也不能全部通过市场来解决，在这一个政府和企业之外的属于社会自己的领域中的事务，需要社会自己的自组组织来承担。正因为如此，伴随着建立社会主义市场经济改革的展开和深入，回应着新型公共事业发展，我国的非政府组织应运而生，承担起了特定的公共事业领域中的公共服务和管理任务。这些非政府组织主要表现为社会团体和非营利性民办单位，如非营利的学校、医疗机构、福利机构、研究机构，以及基金会、志愿者组织、环保组织等等，而且，随着政府管理改革的深入进行，原来政府承担的部分职能逐步向社会转移，以及政府社会管理方式的逐步改变，非政府组织的职能得到了落实和加强，得到了前所未有的发展机遇。据1998年统计，全国共有社会团体165600个，民办非企业单位70多万个。
二、非政府组织的基本特征
一是组织性，也称正规性。指必须具有正式注册的合法身份，有法人资格，即民事责任能力，而在组织内部，则有成文章程、制度，有固定的组织形式和人员等；显然，那些临时聚集在一起的人群或经常活动的非正式团体虽然也有重要的社会功能，但应被排除在外。
二是民间性，又称非政府性。即它既不是政府的一部分，又不隶属于政府或受其支配，在体制上是独立于政府的，而且，其决策层也不是由政府官员控制的董事会领导。当然，独立于政府并不是不能接受政府的资助，或完全没有政府官员参加活动，但关键是接受政府资助但会改变组织目标，而政府官员并代表政府而是以个人身份参加。
三是非营利性。指组织不以营利为目的，不进行利润分配。当然在现代社会，非政府组织从事管理或服务活动是可以收费的，在一定时期内也会有盈余，但收费是补足实现组织目标的需要，或说进行组织活动必须的成本，而盈余除补偿成本外，只能用于组织服务于社会。如有的国家就明确规定，注册一个非盈利机构，其活动享受非盈利机构的有关政策和规定，但不得进行利润分配，一旦机构破产，则资产不能归个人收回，只能纳入社会公益基金等。
四是自治性。指有独立的决策与行使能力，既不受制于政府，也不受制于企业及其他非政府组织。同时，能够进行组织的自我管理。
五是自愿性。指成员参与组织，以及组织的资源集中不是强制性的，而是自愿和志愿性的。特别是具有明确自愿性的非政府组织，往往具有由志愿者组成的董事会和广泛的志愿工作人员。
六是非政治性。指组织的目标和手段在服务社会上高度统一，不参加竞选等政治活动，即不是政党组织，社会领域是其活动范围。
七是非宗教性。指不开展传教等宗教活动，在组织目标和活动中都不具有宗教色彩，是非宗教组织，从而区别于也具有志愿性、自治性和一定的非政治性的宗教组织。
不难看出，非政府组织的基本特征，反映了这一类中介组织以增进社会公共利益为目标的本质属性。其鲜明的组织特征从目标确立、活动方式及组织内部管理等方面，适应了公民社会自我管理中社会公共事务的需求，是社会自我管理中社会权力的主要实施者之一。可见，作为公共事业基本内涵的特定的社会公共事务，产生于社会并最终也必然落实到社会，构成了公共事业管理的一个重要的领域或层面。在这一特定领域中的诸多涉及到公众基本生活利益的事务，是政府不能干或不常干，企业不愿干，而只能交由社会并最终交由非政府组织干的事务。从人类历史发展看，非政府组织正是为适应这一类事务管理的需要而产生的，它凭借社会权力，通过自身以市场为基础的活动，自行解决代表或反映社会公众的普遍要求。因此，从根本上说，公共事业的本质要求和公共事业管理不同层次或领域的存在，以及非政府组织所具有的特性，决定了非政府组织是公共事业管理主体系统必要的组成部分。这是非政府组织成为公共事业管理主体的合理性所在。
三、当前我国非政府组织的不足
建立社会主义市场经济体制改革以来，相当程度上，我国的非政府组织从无到有，并在社会生活领域即公共事业管理中发挥出了越来越重要的作用，如中国青少年基金的的“希望工程”，以及诸多社区公益组织在一定范围内的活动，等等。但是，由于种种因素的制约，与公共事业发展的需求相较，当前我国的非政府组织总体上水平很是还低的，也显得较为弱小，且存在着不容忽视的亟待解决的问题，难以承担起应承担的公共事业管理的职责，更不能与政府一道促进整个公共事业的进一步发展。这些不足和问题可以大致分为非政府组织自身和相关政策、法律和管理构成的外在环境两个方面：
第一、非政府组织自身存在的问题方面
一是身份不清。这集中的表现在不少非政府组织具有亦官亦民或以非营利的身份从事营利活动。就前者而言，民间性和自治性是非政府组织的两个基本特点，但由于历史原因，我国缺乏民间自组组织的传统，以及资金的因素的制约，因而面对传统“事业”向公共事业的转型以及适应政府精简机构的需要，现阶段我国的非政府组织尤其是那些有一定规模和影响非政府组织大多从政府部门脱胎而来。这样，这些组织或与政府部门有着亲近的血缘关系，或有直接的隶属关系，从而具有明显的官方色彩，有的甚至成为政府的附属机构，自治化的水平很低，难以真正发挥其作为非政府组织的作用。
就后者而言，非营利性是非政府组织的另一个基本特征，但是，由于我国现有的对非营利单位管理的有关法律还有待完善，如对注册为一个非营利单位，让其在享受非营利单位的有关待遇而致力于社会公共事业活动时，对其活动过程的相关法律规范还不够明确具体，这样，一些以非政府组织登记并享受非政府组织待遇的团体在不知不觉中从事着营利活动，更有一些社团以非营利为名，欺世盗名，言行不符，采取各种手段谋取个人或小集团的不正当利益，亵渎了人们的公益心和志愿精神。
二是非政府组织缺乏资金、内部组织不健全、行为缺乏代表性。现阶段我国的非政府组织普遍经费短缺，开展公益活动所需的经费开支同组织的资金能力之间有很大缺口。在组织内部，在相当多的非政府组织的组织结构、管理体制、决策程序、财务制度、监督机制、自律机制等都不健全，人员老化、财务混乱是比较普遍的现象。因此，这些组织较难集中、综合、表达、捍卫所代表的群体的利益，得不到成员和一定社区内公众的支持和拥护，组织行为缺乏代表性，相应的，在参与公共决策的能力上比较薄弱，也不能很好地提供公共服务和进行必须的公共事业管理。此外，还有一些组织传播封建迷信，滋生不稳定因素。
第二、与非政府组织相关的政策实施和法律等构成的外在环境方面
在对非政府组织的基本政策的实施一定程度上存在培育和监督管理脱节、重登记管理而疏过程监督的现象。“培育发展和监督管理并举”是当前我国制定的对包括非政府组织在内的整个民间组织的基本政策，这是十分适合我国现阶段基本国情和社会经济改革的正确的政策。但是，在实施中，则存在着一些不足。首先是一些地方政府十分必要的在登记上严格管理，但对如何积极地对非政府组织进行培育还着力不多；其次是在非政府组织注册登记后，由于相关的以法律不明确不具体，往往只能凭行政手段进行管理，而这种管理又常常只是在年终进行审查，而对非政府组织的整个活动过程缺乏必要的监督管理手段。是与包括非政府组织在内的整个民间组织相关的法律过于简略、薄弱。应该说，建立社会主义市场经济改革展开以来，以宪法为核心的多层次、多领域的市场经济法律体系框架已初步形成，相应的，有关非政府组织的法律规章也从无到有，一个比较完整的体系正在形成，从而使非政府组织有了基本的赖以生存和发展的法律环境。
实际上，目前我国非政府组织的发展正直接得益于政府的基本政策和这一法律体系。但是，这一法律体系也存在着亟需完善之处。
首先是有关民间组织的法律规章过于简略，而各种相关的行政规定内容又较庞杂，且透明度较低。依法管理社会是现代法治国家的一个基本准则，但目前我国有关非政府组织的法律规章过于简略，实际中是以民政部及其他相关部委的行政规定作为管理的依据，相当程度上是以这些行政规定代替更为基本而透明的法律和行政法规的发挥着作用。而且，大多数行政机关的内部文件是上级对下级机关工作的指示。这些规定目前进行制度化的公布渠道还不完善，从而使得行政机关在执法中有太多的随意性。
其次是有关非政府组织的民事关系调整的法律薄弱。非政府组织内部组织、财产关系等是关系其发展的关键性因素，由于非政府组织是民间组织，这些至为关键的关系是民间的契约无法调整的，因而必须有政府必要的干预，即通过完善的民事实体法加以规定和制约。正因为如此，非政府组织的民事关系历来是各国相关法律中一个极为重要的部分。但目前，我国在这方面是行政管理的规定占据了相关法律的大部分，而少有直接针对非政府组织内部组织、财产关系等的规定。这显然不利于非政府组织形成一个稳定的组织框架并尽量减少内部纠纷，从而达到组织目标。
总体上看，现阶段我国非政府组织发展中存在的问题，从整个社会来看，主要有社会监督机制不完善、社会仍然不够富裕因而捐赠财产数量太少、人民的公益捐赠意识不强、人民的结社意识不强等原因，而从上述两个方面来看，则可以说非政府组织自身活动中存在的上述问题，相当程度上又与政府基本政策实施和法律所构成的外部环境有关。
四、我国非政府组织改革发展的基本取向
非政府组织是公共事业管理主体系统的必要组成部分，而从我国公共事业发展的基本需求，以及正在展开的政府社会管理改革中已出现的大量社会性、群众性、公益性和服务性职能从政府职能中分离出来，以及政府社会管理方式上的市场化和社会化来看，通过加强对非政府组织的培育和监督管理来促进非政府组织的发展和完善，是一项极为重要的改革任务。发展和完善非政府组织的目标，是在继续扩大数量的同时，重点是加快非政府组织的自治化进程，使之成为比较规范的非政府组织。从我国的国情来看，这一过程中无疑有待于市场经济改革的继续深入，以及社会财富的增加、民众公共意识的提高，但从操作的角度看，政府无疑居于关键的地位。培育和监督管理好非政府组织应是政府社会管理改革的题中应有之义，因为，只有通过政府社会管理方式改革及相关法律法规的确立，才能为非政府组织的发展造就必须的外部条件，而只有在非政府组织的发展的基础上，政府社会管理改革才有达到目标必须的社会条件。
第一，从培育非政府组织来看，现阶段政府有两项主要的工作。一是在社会领域推进“政社分开”改革，在全社会逐步树立起“只要是社会能做的事，政府就不要插手”的观念，并在社会生活的各个方面确立起相应的法律制度，政府逐步有序地从社会微观领域中退出，使非政府组织有必须的活动空间，扩大非政府组织的数量，加快非政府组织的自治化进程。二是重点在资金方面进行必要的资助。资金不足是当前非政府组织发展中存在的一个根本性的问题，而从中国国情看，短期内社会自身难以解决，因而政府给予必要的资金资助是培育非政府组织的一项重要工作。政府提供一定的资金，提高和壮大了非政府组织的服务能力，非政府组织承担服务性的工作，同时也就实现了政府所期望的公共目标。政府向非政府组织提供必要的资金，从下面将阐述的我国公共事业管理中的事业单位的改革来看，并不会增加政府的财政负担。实际上，西方国家非政府组织的资金30%以上就是来自政府，缺乏政府资助，许多非政府组织都难以生存。因此，结合我国的具体情况制定具体的方法为非政府组织提供必要的资助，是培育发展我国非政府组织的必然和一项重要工作。
第二，从加强对非政府组织的监督管理看，现阶段政府要重点抓好两方面的工作。一方面，是逐步完善有关非政府组织的尤其是其活动的民事法律法规。另一方面，是在逐步完善有关法律法规的过程中，通过依法行政和强化法律追惩的制度建设，将监督管理的重点放在过程管理上，对非政府组织运行的规范化及质量进行监督。所谓法律追惩，就是通过法律法规对非政府组织的活动给出一个法律禁止的底线，凡是法律禁止的，一定要严格行政执法，如果违反法律和有关规定，政府进行追查惩处；凡是法律不禁止的，非政府组织的任何活动都在允许之列，行政部门不予以干涉。
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