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我国燃气消防安全管理保证体系存在问题

　1、概述
　　我国目前使用的燃气主要有煤气、天然气和液化石油气三个大类。燃气产业的发展领域大致分燃气汽车、城市燃料、燃气发电、基础化工四方面。
　　随着燃气事业日新月异的蓬勃发展，生产与消费规模越来越大，使用场所越来越多，状况也越来越复杂，现有的安全管理机制已跟不上燃气事业飞速发展的步伐。在政策、法规、标准及规范等方面的不同步、不配套等落后弊端也凸显了出来。近年来，在生产、运输、储存、使用过程中所产生的火灾、泄漏与爆炸等重、特大事故层出不穷，其等级与数量也不断上升，如98年3月西安液化气球罐泄漏、爆炸事故等，给国家和人民群众的生命与财产造成了极大的损失，也给社会的公共安全与稳定带来了极大的负面影响，从一定程度上也影响了燃气事业的推动与发展。
　　因此，理清当前我国燃气消防安全管理方面存在的问题，关于有关部门在建立一套科学、合理的燃气消防安全管理保证新体系时提供参照依据，就显得尤为重要。
　　本文正是从消防的角度，系统地对当前我国在燃气消防安全管理保证体系方面存在的问题进行了深入地研究、分析和论述。
　　2、我国燃气消防安全管理机制现状
　　依据1991年3月30日由建设部、劳作部、公安部联合公布的第10号令《城市燃气安全管理规定》的规定，建设部门是城市燃气安全管理的行政主管部门，消防部门作为燃气安全管理的监督部门，劳作部门作为燃气安全管理的监察部门和压力容器的主管部门。
　　作为消防部门，在燃气安全管理方面的业务，主要涉及：参加制定与燃气消防安全管理有关的法律、法规和标准规范并执行;负责相关消防产品的检测认证;对燃气生产、运输、储存、使用等环节上的相关场所、管线、设备、用户进行防火监督管理;参加燃气灾害事故的处置;日常的消防培训和宣扬教育工作。
　　我国目前与燃气消防安全管理有关的法律有三个，即《消防法》、《刑法》和《治安管理处罚条例》;相关的消防法规和规章非常多，如《化学危险品管理条例》、《城镇燃气安全管理规定》、各省市的《燃气管理条例》等;以及众多的产品技术标准和工程制定规范，如《城市燃气制定规范》、《汽车用液化石油气加气站制定规范》等。
　　3、我国燃气安全管理方面存在的问题
　　燃气消防安全管理涉及规划、制定、建审、施工、监理、验收、运行、日常维护及应急处理等环节，通过对有关资料的收集分析、组织专家研讨，以及对北京，上海、广东、四川和黑龙江等地的调研，就目前我国在燃气安全方面存在的问题归纳如下：
　　1)安全管理机制不适应燃气产业市场经济发展
　　燃气产业涉及建设、能源、交通、劳作安全监察、农业等各管理领域，燃气行业的安全管理也涉及公安消防以及上述各主管部门，目前由中央和各地方的上述部门公布有关政令，对燃气实施安全管理。但地方与中央以及地方各部门之间的政令协调难度较大;同时我国南方和北方，沿海经济发达地区和中西部地区用气差异也较大，要求同一种安全管理机制或法规有时势必造成诸多不适应。
　　第10号令第四条明确了建设部负责管理全国城市燃气安全工作，劳作部和公安部分别负责安全监察和消防监督，因此，各省市的燃气安全工作应当由建设主管部门负责。但是，各地建设部门作为行政主管部门，在燃气安全管理中的作用没有充分发挥出来，各职能部门之间缺乏常常性协调，使得各地区的燃气安全隐患整改力度不够。从调查状况来看，全国大多数大、中型城市都在建设主管系统设立了燃气管理办公室或者燃气管理处，但由于受人员编制及其他因素的影响，这些部门履行着行业管理的职能要大大多于履行安全工作职能，有的办公室只有几个人，忙于应付日常工作，根本没有精力通盘合计安全管理，而把安全管理的职能依托于公安消防、安全生产监察等监督部门，或者让燃气供应单位自行强化安全管理。
　　此外，随着科技进步和市场经济的发展需求，我国的燃气事业将得以迅猛发展。而国际上通行的由行业协会、中介组织、保险业、企业主等共同参加进来的燃气消防安全管理的社会化模式尚未形成;另一方面，政府机构改革，人员精简，公安消防部门被动地大包大揽式的消防监督检查，难度将越来越大。
　　2)法治建设滞后
　　我国目前燃气安全管理的法治建设力度显然不够，现有的法规严重滞后，与发达国家相比存在很大的差距，主要表现在：
　　(1)法规制定滞后。我国目前执行的较权威的燃气规定只有1991年公布的第10号令，该规定对燃气的安全管理只提出了原则看法，相关的法律责任也不够明确，在实际操作中弹性太大，有一定难度。而且该规定公布至今已有10年，其间的经济体制、市场发展和行政部门的变化很大，迄今尚未进行修订。
　　(2)各地管理法规不一。全国各地为了强化本地区的燃气管理和安全工作，又在第10号令的基础上制定了各种各样的燃气管理条例、办法。但由于各地方使用的燃气的种类、数量、地理环境等状况不同，所制定的法规也存在较大的差异，造成全国燃气管理没有较为统一的管理模式，管理多头，职能堆叠，监督与管理的界限不明确，使得许多安全隐患无法得到及时整解。
　　(3)政出多门、缺乏协调。不同部委的法规不一致或互相矛盾，给具体执行部门带来诸多管理上的不便。例如：1998年由建设部独家公布的第62号令--《城市燃气管理办法》中"城市燃气安全"一章的多项规定与10号令有较大出入;关于轻烃燃料(碳5)，农业部等七家单位联合发文要求大力推广使用这种新型燃料，而公安部等三家单位从安全管理的角度出发，也曾联合发文禁止在城市使用这种燃料。这些法规的前后不符或自相矛盾，使得基层管理监督部门无所适从、难以把握，最终造成各部门推卸责任，管理上陷入混乱。
　　(4)政府部门执法力度不够。燃气行业的安全管理关系重大，国外燃气行业的经营者不敢以身试法，严格的法治管理将使违法经营者损失重大以至破产。我国目前对燃气行业违章经营的主要手段之一是下达整改通知或罚款，其罚款力度远不够以震慑违法经营者，此外罚款往往上下幅度甚大，且无配套实施细则，使执法操作难以把握或效果不理想。
　　3)规范、标准不健全
　　燃气行业制定规范和相关产品标准是制定、施工的技术依据，是燃气安全管理的技术法规。而现行的技术标准存在多方面问题：
　　其一，制定的年代比较晚，同时为了照顾到方方面面的利益，规范的内容也就是当时实际操作的翻版，先进的技术内容少，无法体现通过提升燃气设备设施本身的高技术含量来实现的本质安全的指导思想;
　　其二，技术规范修订的周期较长，与迅速发展的经济形势和城市环境不相适应，新技术、新工艺、新设备所带来的新措施无法在实际应用中找到法律依据。
　　其三，主要技术指标缺乏科学依据。如在关键的燃气设施的防火间距确定问题上，俄罗斯地广人稀，至今仍沿用加大燃气设施的防火间距这种消极防护观念，在规范标准中较少强调科技含量和质量等技术措施，来保证燃气设施自身的运行安全。我国现有标准规范的制定中较多沿用这种理念。然而该理念并不适应我国，特别是大城市和沿海经济发达、人口稠密地区的燃气建设的发展。一是上述地区宝贵的地皮很难实现这种远距离的安全隔离制定;二是一旦高压燃气设施发生爆炸，一、二百米的安全距离也无法保证安全。而欧美、澳洲和日本等国则采纳高技术含量以保证安全，标准规范制定部门的科研和实验基础较强，他们以实验数据为依据确定保证安全所必须采用的技术措施，并依据不同地区级别和技术措施来确定不同的安全距离。
　　其四，一些重要的燃气设施标准与工程规范尚缺，如《城市超高压天然气管道工程技术规范》、各类燃气工程施工验收规范等。此外，燃气用胶管的质量和老化问题、家用燃气报警器等技术，至今尚无定性和定量的使用概念。

　4)制定、建审和验收的可操作性不强
　　由于规范标准不健全，弹性大，给制定、建审和验收带来操作性不强的弊端。
　　作为制定部门，在业主控制投资的要求下往往难以采纳高技术含量的产品及措施来保证燃气设施本身的安全，一旦难以达到安全距离的规范要求，只能采用有关部门协调的办法，而这种协调往往缺乏实验技术依据。
　　目前燃气项目的建审主体为公安的消防部门，鉴于燃气设施的工艺流程和专业设备的复杂性，消防部门的专业水平远低于燃气行业的技术管理部门，其建审难度较大。如北京等一些省市的消防部门认为消防部门不应承当不能胜任的技术环节方面的建审工作。
　　此外，现阶段燃气设施中的一些重要配件材料的质量水平与工业发达国家尚存在较大的距离，如各种阀门、管道等。燃气规范标准对产品要求的不严格，将可能使一些低技术含量的配件用于燃气设施的关键重要部位，造成安全隐患。
　　5)日常运行管理中存在的问题
　　对由于历史原因造成的安全隐患，以及新形势下出现的新的安全问题，缺乏有效解决办法，造成日常运行管理存在较多问题。主要表现在以下几方面：
　　(1)城市燃气管网老化现象比较严重。部分管道已连续使用几十年从未进行检测修理，其安全可靠性无法确定，随时有发生事故的可能性。
　　(2)道路改造带来问题。许多城市的燃气管网随着城市建设的需要，局部管道的位置发生了变化，道路拓宽及新出入口的开设致使燃气管道置于车道下方，而原有管道的基础却没有加固，防火间距不够是一个方面，更为严重的是极易造成管道受压损坏，发生燃气泄漏。此外，在燃气管道的上方搭建违章建筑也是一个比较特别的问题，一旦受建筑影响管道发生破裂，会造成群死群伤的恶性事故。
　　(3)违章施工也是影响燃气管道安全的一个重要因素。一是燃气管道的施工质量保证体系还不够完善，工程层层转包，质量监理不到位，埋地管道达不到国家技术规范的规定，而且又是隐蔽工程，有些问题较难发现。二是外来施工损坏燃气管道的现象还比较普遍，在燃气管道旁边施工时，建设单位或施工单位不征求城市规划或燃气管道管理单位的看法，盲目施工，损坏管道，造成燃气泄漏，危及安全。
　　(4)燃气管道产权归属不明。城市燃气供应系统中，从企业至用户之间的输送管线的产权归属至今未明，随之引出安全管理的责任主体不清。
　　(5)居民室内装潢隐患较多。目前对家庭内燃气管道的敷设缺乏有效的控制手段。
　　(6)液化气钢瓶管理失控，事故率高。作为取代煤炭的优质燃料，自80年代开始2Kg、5Kg、15Kg的液化石油气钢瓶大量进入居民家庭和餐饮行业，90年代开始在液化气经营、销售、运输等领域，恶性竞争、惟利是图状况特别，因此产生了较多安全隐患。
　　6)应急处置能力不强。
　　燃气事故的应急处置能力包括燃气企业自身应急处置能力和公安消防应急处置能力。燃气事故的应急处置重点为切断气源、扑灭初期火灾、防止蔓延以及保护四周重要设施。
　　全国在这方面的状况差别较大，如哈尔滨等地目前以人工制气为主(天然气、液化石油气用户20-30%)，由于几十年的经营以及有关部门的重视，已经形成了较为成熟的安全管理机制和应急处置机制，各级消防部队的灭火技术装备也较先进，一旦发生事故，企业专职消防队、公安消防队以及医疗救护三方在事故现场有效地配合，事故处置成功率较高。
　　北京、上海等大城市随着近年来城市煤气向石油液化气、天然气转变的势头不断加强，事故发生频率较高，其应急处置能力显然不够。其中包括企业抢险和公安消防的现场检测、堵漏、个人防护等技术装备的配备、以及消防站的规范设置等等，许多地区消防部门到事故现场受掌握资料和装备的制约，不能及时查明状况，处于盲目状况下，难以决定正确的战术，1998年西安"3.5"爆炸事故就是显然一例。
　　此外，我国公安消防执行兵役制，消防战斗员服役2年，其技术水平的积存难以适应复杂的燃气事故现场。鉴于现场泄漏气体品种、浓度、设备流程、容器压力难以清楚，消防部门在事故现场仅能起到抢救人员和冷却保护的有限作用。
　　7)培训不规范、从业人员专业素养不高
　　首先，从业人员的规范操作是杜绝人为燃气事故的关键。随着燃气行业多种经营体制的发展，出现了两头重的现象：一是规范经营的大型企业作为消防安全重点单位，在内外的严格监督管理下，对操作人员的培训较为严格，二是部分经营不规范的中小型企业，单纯追求企业效益，严重忽视操作人员的业务培训。
　　其次，从事燃气经营的作业人员的专业素养还不够高，有些人员没有经过培训就上岗，或没有定期复训，对安全知识尤其是消防安全知识知之甚少，没有能力发现安全隐患，更不用说向用户宣扬安全知识。
　　此外，全国有很多地方都没有专门的专业培训机构，各地区操作人员培训状况差异很大，有的搞形式主义，开两天会就发证书，或者以盈利为目的搞各级重复培训。不同部门基于各自安全责任或经济利益，多头培训、一岗多证现象严重，一些培训单位的资质无权威部门认可授权，而燃气经营单位受条件和水平限制，对自身的安全培训只是走过场。8)保险行业尚未介入消防安全管理
　　国外保险业作为与风险直接发生经济效益关系的市场经济实体，在介入燃气行业各运行环节的安全风险评估的基础上实施保险。保险公司与业主、政府防火部门三者互相需求，互相保证，互相制约，成为燃气安全运行中不可缺少的环节。
　　我国目前保险行业尚未真正以市场经济模式操作，参加燃气行业风险评估和安全运行管理监督的意识淡薄，只是关注"彩票?quot;受保规模的业务扩展，同时希望通过政府有关部门对产业的消防安全监督，侥幸地降低或避免所应承当的理赔责任。
　　随着我国加入WTO，国外保险业不可避免地要介入到我国的各行各业，我国的保险业也必将改变运行模式，顺应国际形式。
　　4、结束语
　　在撰写本文之前的调研过程中，得到了公安部消防局科技处、上海、四川、广东、黑龙江、北京、深圳等地的消防总队、支队、建设主管部门、燃气经营企业和本所有关领导的大力支持和帮助，在此谨向所有提供帮助的各方人士深表谢意!