农村低保与扶贫开发“两项规章制度”如何有效衔接 .docx

农村低保与扶贫开发“两项制度”如何有效衔接
关于农村低保与扶贫开发相衔接
改革开放以来，经过多年的扶贫开发，极大地缓解了农村贫困状况，为实施农村最低生活保障奠定了坚实基础，同时，农村低保制度的全面建立，又为扶贫开发工作起到了“兜底”的作用。农村低保制度全面建立，标志着我国的农村扶贫工作进入了救助扶贫和开发扶贫“两轮驱动”的新阶段。扶贫开发和农村低保成为国家扶贫战略的两个重要支点，农村低保是生活救助，扶贫开发是提高能力；农村低保是维持生存，扶贫开发是促进发展，二者相辅相成，相互促进。实现两项制度有效衔接，是全面贯彻落实科学发展观的必然要求，是高度关注民生、消除绝对贫困现象的现实需要，也是国内、外反贫困经验的历史总结。搞好两项制度有效衔接，对搞好扶贫开发工作，提高农村低收入、人口素质和自我发展能力，激发农村低收入人口自力更生、艰苦奋斗的创业精神，逐步缩小发展差距，维护社会公平公正，确保全体人民共享改革发展成果，具有重大现实意义。
综合相关文件和其他地区的经验，我对这项工作有如下认识：
一、工作目标和主要任务
1.工作目标
通过探索农村最低生活保障制度与扶贫开发政策（以下简称“两项制度”）的有效衔接，充分发挥农村低保制度和扶贫开发政策的作用，保障农村贫困人口基本生活，提高收入水平和自我发展能力，稳定解决温饱并实现脱贫致富，为全面实施两项制度有效衔接、实现到2020年基本消除绝对贫困现象的目标奠定基础。
2.主要任务
（1）合理确定农村低保和扶贫对象规模。建立和完善农村贫困人口识别机制，坚持公开、公平、公正的原则，摸清全镇农村现有贫困人口规模、分布、构成和特点等基本情况。
（2）坚持分类指导，全面落实帮扶措施。根据识别出来的农村贫困人口（包括扶贫户、低保户、扶贫低保户、五保户），实行分类指导，通过政府支持、社会各界帮扶和农民自力更生相结合，全面落实各种帮扶措施，实现对农村贫困人口的有效扶持。
二、两项制度有效衔接试点的总体要求
1.总体目标。建立和完善贫困人口的识别机制，摸清贫困人口规模、分布、构成、特点，充分发挥农村低保和扶贫开发的作用，对农村低收入人口全面实施扶贫政策。对低收入以下符合低保标准的对象，纳入农村最低生活保障，做到应保尽保、按标施保；对低收入以下符合扶贫标准具有发展能力的贫困人口，通过扶贫开发项目的带动，实现增收脱贫，做到应扶尽扶。通过建立扶贫统计监测和动态管理机制，做到动态进退，从根本上稳定解决温饱，逐步脱贫致富，为实现到2020年基本消除绝对贫困现象的目标奠定基础。
2.主要内容。在大规模开展农村低保摸底调查的基础上，全面深入调查统计农村低收入人口的数量、分布、构成以及家庭、个人情况，摸清农村贫困人口底数，准确掌握农村贫困人口信息，全面了解各村的贫困现状，建立和完善扶贫开发和农村低保的识别机制、瞄准机制和动态监管进退机制，探索建立有关部门协作配合的联动机制和有效衔接办法，全面落实扶持政策，提高帮扶工作的针对性和有效性。
3.基本要求。在建立和完善农村低保制度的同时，继续坚持开发式扶贫和劳动力培训转移力度，充分发挥两项制度的整体效益。坚持公开、公平、公正的原则，合理确定农村低保和扶贫开发对象。针对农村低收入人口的地域分布和群体构成特点，结合农村扶贫开发、农村低保制度的政策差别，实行分类指导。结合农村低收入人口、低保对象和残疾人口的情况，建立和完善贫困人口信息系统、识别机制和动态监测进退机制，为有针对性地实施分类扶持政策提供依据。
三、存在问题
1、群众对低保政策认识有偏差。部分群众片面强调客观原因，缺乏对基本权利和保障资格的正确认识，对低保抱着一种“低保是国家的钱，你要他要我也要”的思想，甚至出现曲解低保政策，混淆国家保障与家庭保障的概念，如少数子女不认真履行赡养义务，而是将老人另立门户，要求享受低保。
2、现有低保标准低，覆盖面窄。目前农村低保仅仅是起步阶段，本应以低收入标准为起保对象，但实际工作中，只能以绝对贫困标准为低保标准，以绝对贫困人口为低保对象，也符合国家财力、现有工作基础等实际情况。尽管如此，由于贫困面大，地方财力有限，拿不出更多的配套资金落实农村低保，从而，各地也只能下达指令性计划，尽量把标准降低，增大覆盖面。但需要注意的是，在农村绝对贫困人口之外，还有大量刚刚越过温饱线基础很不稳固的低收入人口，他们还无法被纳入农村低保范围，也就根本谈不上“应保尽保”。
3、家庭收入难以核实。低保实行的是差额救助，因而如何核算低保对象的家庭收入成为关键的环节。目前采用的是“农民人均纯收入”的办法来计算。但在工作中，由于程序复杂、项目繁多、计算繁琐而难以具体实施，工作人员在如何认真计算核算，也很难规范。例如，农村居民收入核算，第一，收入难以贷币化。由于农村居民收入中粮食等食物收入占相当比重，在价值转化过程中，存在较大的随意性。第二，收入的不稳定性。除农作物收成的季节性及受自然灾害的影响较大等因素外，外出务工人员的增加，也增大了收入的不稳定性。第三，老人的赡养费收入无明确性。农村老人跟子女分家后，单独生活，子女有无赡养能力不好确定，尤其是纯女户，女儿出嫁后对父母的赡养费更是不好计算。
4、“关系保”、“人情保”仍然存在。由于工作上的原因，加上村干部并不是个个都能坚持原则，个别照顾亲朋好友等关系户，致使该保的没有保，不该保的却保了的情况还是存在，尽管不具普遍性，但是，对低保和扶贫工作特别是统计数据却带来了影响。
5、低保到人意见小，到户意见大。大部分群众对长期患重病、残疾、年老体弱的人享受低保可以理解，但对这部分人全家都吃低保有意见，认为家庭其他人身体健康、有劳动能力，赚的钱不比别人少，不应该吃低保。
6、扶贫资金特惠制作用不明显。一是整村推进扶贫到村，成了贫困村的普惠制，尚未突出低收入人口的利益恩惠。二是整村推进项目设计单一，一般只考虑公益事业，尚未完全考虑单个贫困家庭增收。
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