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试论发展环境与法治环境之关系

◎张钦
“国无常强无常弱，奉法者强则国强，奉法者弱则国弱”。古人之言，对一个国家如此，对一个地方也如此。当前，全国各地都在聚精会神抓建设，一心一意谋发展。发展需要良好的外部环境，而法治环境尤为重要，否则一切都是空谈。
一、法治环境是十分重要的发展环境，也是其他环境的基础
要实现经济社会科学发展、跨越发展，除了要有优质高效的服务环境、宽松优惠的政策环境、诚实守信的信用环境、和谐健康的人文环境之外，还必须有公正透明的法治环境。从一定意义上讲，法治环境本身就是发展环境。
法治环境通常是指一个国家或地区依法管理的情况和条件，即在一定时空范围内是奉行法律至上还是权力至上，它是法律制度和人们的法律意识、执法活动、守法行为等因素的总和。法治环境是一个评价性概念，它是对一个国家和地区是否实行法治进行衡量的标尺。市场经济是成熟的商品经济，市场经济要求市场在资源配置中起基础性作用。它天然地反对权力至上和人治，主张靠主体平等、意思自治的法律规范进行调整其生产经营活动，因而它内在地、本能地要求法治。市场经济和法治是一对孪生兄弟，是你中有我、我中有你、互为共存、缺一不可的关系。
法治环境按照形式可分为两个层面，即物质层面的法治硬环境和精神层面的法治软环境。在中国，优良的法治硬环境主要是指由国家制定的完备的良法及其相关制度。优良的法治软环境则是社会各界、公民包括执政者、执法者的法律素质、法制心态、法律精神即主观上对法律的依恋、尊重、忠诚或类似于宗教信仰般虔诚的情怀，以及国家权力机关、行政机关、司法机关的执法活动、执法监督工作的公正与透明、严格与规范。
法治硬环境的建设相对容易一些。截至2010年底，由全国人大及其常委会颁布的法律有236部、国务院颁布的行政法规有690多部、各地人大及常委会通过的地方性法规有8600多部。作为法治硬环境表象的成文法毕竟是纸上的东西，它要变为所有机关、团体、企事业单位和公民的自觉行为，是一个艰难而漫长的过程。法治软环境的建设要困难得多。我们这里讲的法治环境，主要是从法治软环境这个层面上来阐述的。
法治环境按照范围可分为三类：一类是执法环境，主要是指行政执法[来自wwW.lw5u.coM]和司法的难易、公正的程度，市场经济秩序是否建立等；二类是信用环境，主要是指能否做到诚实、无欺、守信；三类是治安环境，主要是指公民的人身权利、民主权利、财产权利及国家、集体、个人的财产权利等能否得到有效保障。
二、法治环境不够优化导致发展环境出现的诸多问题
这些方面大到党风廉政建设不落实，不能做到党委依法执政、人大依法监督、政府依法行政、公正廉洁执法，这里重点讲讲投资环境中的问题，归纳起来主要是“重承诺轻兑现”、“重收费轻服务”、“重利益轻管理”、“重小局轻协作”这“四重四轻”。其实，上述问题不能说与法治环境的不够优化无关。怎么这么说？因为这些表现显示了我们一些领导同志、执法人员、管理干部与法律面前人人平等的法治精神相违背的“官本位、权本位、利本位”思想尚未得到彻底根治，其直接反映是三个错位。第一个是角色错位，把企业包括其他经济组织当成自己的附属物，把自己当成天然管人的对象。第二个是权责错位，把人民赋予国家机关、公职人员的权力当成了自己谋求部门利益、小团体利益的手段。第三个是情感错位，把纳税人依法经营、正当致富看成是自己利益的受损。
具体到法治环境的不优方面有这么几种表现：首先，是在法律价值上，存在虚无主义的问题。有的执法者认为依法行政就无法行政、依法办事就无法办事；过去无法我有法，现在有法我无法：有的认为中国法律超前，甚至认为法律是枷锁，锁不住“刁民”，却捆住了自己。其二，是在实施法律上，存在功利主义的问题。不少领导干部、执法人员总是强调涉及本部门的法律、政策、规定，对根本法、基本法和其他方面的法律法规知之甚少，执行得更少：很多时候总是强调自身权利，而很少履行相关义务。其三，是在执法行为上，存在随意用权的问题。执法不公不严不廉不透明，重实体轻程序，只收钱不服务，多收钱少服务，或低质服务、被动服务，危害群众和外商利益的行为等屡见不鲜。
此外，受地方和部门保护主义影响，执法难、执行难，保护落后，实行不正当竞争以及社会治安形势严峻，群体性事件、重大安全生产事故频发等，都是优化法治环境的不和谐之音。
三、力科学发展营造公正透明的法治环境
在社会主义市场经济体制形成和建设的过程中，营造公正透明的法治环境，推动投资环境的改善是一项刻不容缓的任务。
（一）加强法治建设，牢固树立法治权威。依法治国的基础是增强全社会的公民意识和法治理念，各级领导干部和行政执法、司法人员要树立高度的法律信仰，牢固树立权利与义务统一、职能与责任对等，不作为、乱作为就要受到追究的法治理念。在此基础上坚持有法必依、执法必严、违法必究。要在广大干部和群众中形成四个共识：一是形成“经济发展我发展、经济繁荣我繁荣”的共识；二是形成“使公共权力回归社会，让公共权力成为社会公仆”的共识：三是形成“尊重纳税人、服务纳税人”的共识；四是形成“人人都是投资环境，谁破坏投资环境谁就是历史罪人”的共识。
（二）严格依法行政，提高执法工作水平。首先，要依法管理社会。社会管理及其创新是党和政府的一项重要工作，这也是法治环境建设的重要基础性工程。在探索社会管理及其创新的过程中，要着力满足人民群众的基本公共需求，要积极构建社会矛盾化解的工作体系，要不断创新对各类社会群体的服务管理，要大力加强公共安全体系建设，要扎实做好新兴媒体的综合管理，要正确引导社会组织和非公组织的健康有序发展，要努力完成基层社会服务体系，要不断完善社会管理的新手段，要强化社会管理创新的组织保障。
其二，要防止公共权力的随意扩张。法律是底线，对公民、企业和投资商来说，法不禁止则可行；而对政府及其部门和司法机关和执法者来讲，法不授权则严禁！要让来自于社会的公共权力为大众提供更便捷、更周到的服务，强化行政权力的公共服务性质。
其三，应限制行政规范的行为。对于优化法治环境来说，并不是红头文件越多越好，而是越少越好。此外，要强化依法行政和主动服务意识，规范行政行为，全面实行政务公开制、审批首席代表制、首问负责制、限时办结制、过错追究制等各项制度。
（三）加强法制宣传，突出法制教育重点。法制宣传教育要把握针对性、讲究趣味性、注重实效性。要寓教于乐，让干部群众受到教育。各级领导干部和行政执法、司法人员要重点学习《公务员法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》，以及规范本行业、本单位执法人员的法律法规。
（四）坚持从严管理，切实维护社会稳定。管理是手段而非目的，不该管的滥管是越权，该管的不管是失职。我们的管理应实行三个转变：即由管理者向服务者的角色转变、由关注蝇头小利向关注发展大局的观念转变、由谋求局部利益向谋求全局利益的行为转变。要切实解决执法不讲程序、不管证据，先斩后奏，非执法主体执法，乱处滥罚、乱扣滥查、乱关滥押等问题。要爱民敬民护民，保护企业家、尊重纳税人，做到“三禁三通三联”。“三禁”就是对企业及其法定代表人禁扰、禁卡、禁要；“三通”就是对企业及其法定代表人做到人通、车通、事通，开辟绿色通道，做到特事特办、急事急办、一般事也要马上办；“三联”就是对企业及法定代表人做到联网、联防、联心，提高保护企业的快速反应能力、应急处理能力，让企业家们放心、安心发展生产。
（作者系荆州市司法局局长）

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