国有土地房屋征收管理条例解析.doc

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《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称条例）已经2011年1月19日国务院第141次常务会议通过，于2011年1月21日公布，自公布之日起施行。为了准确把握该条例的主要内容和精神，中国人民大学民商事法学会于4月3日—4日在重庆举办了《条例》专题研讨班，有关专家学者分别就《条例》从不同的角度进行了讲授。
　　一、立法背景、过程及意义
　　（一）我国房屋征收与拆迁制度主要经历四个阶段：
　　1、第一阶段：房屋拆迁制度完全依附于土地征用（收）制度的阶段（新中国成立至20世纪50年代末）。
　　第一阶段的特点：
　　（1）确立拆迁制度的宪法依据，明确拆迁行为的征用性质；
　　（2）立法上确立拆迁安置补偿的公平原则，特别注意被拆迁人的居住需要；
　　（3）特别强调节约用地，规定土地征用的必要性；
　　（4）强调被征用人的自觉履行，没有规定强制性，而且规定可以用替代形式执行；
　　（5）没有设置行政复议、诉讼等救济渠道。
　　2、第二阶段：房屋拆迁制度相对独立于土地征用（收）制度的阶段 （20世纪60年代至80年代末）
　　主要特点：
　　（1）房屋拆迁均为地方立法，且宪法、法律依据从有到无，于1982年后走向缺位；
　　（2）房屋拆迁性质不明、目的混乱；
　　（3）先安置后搬迁的原则逐渐弱化；
　　（4）没有统一的拆迁补偿标准及原则；
　　（5）普通规定了行政与司法途径的强制拆迁；
　　（6）拆迁人与被拆迁人之间可就其拆迁争议提起民事诉讼，行政诉讼救济途径初现端倪。
　　3、第三阶段：房屋拆迁制度完全独立于土地征用（收）制度的阶段（20世纪90年代拆迁条例颁布至本世纪初期）
　　主要特点：
　　（1）缺乏宪法依据；
　　（2）拆迁行为的性质、目的依旧不明确；
　　（3）先安置后搬迁的原则在制度上被废弃；
　　（4）搬迁补偿遗漏重要的土地使用权部分；
　　（5）行政强制搬迁已渐成司法监督空白地带；
　　（6）既有的民事与行政诉讼救济机制因制度缺陷不能真正发挥作用，大量的拆迁纠纷的解决依赖法外解决；
　　（7）新兴的土地储备制度，极大地影响了拆迁；
　　（8）商业资本的介入，拆迁的正当性受到普遍质疑；
　　（9）拆迁方式在实践中不断突破。如拆迁改搬迁，圈地保护等。
　　4、第四阶段：全新而又独特的房屋征收阶段（《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布与实施）。主要特点在后面作重点介绍。
　　（二）条例制定的现实背景

　　1、土地需求与土地供应之间矛盾加剧。
　　我国正处于改革发展的关键时期，也处于工业化、城镇化的重要时期，土地供求矛盾更加突出。据专家介绍，2010年，房地产占中国GDP的28%。根据我国现有土地法律制度，解决用地途径主要有两种：一种是增量供应（征收农村集体土地）；二种是调量供应（毛地变净地）。
2、拆迁人与被拆迁人之间的矛盾加剧
　　目前的现状可以归纳为“三个并存”：
　　★暴力拆迁与报复拆迁并存；
　　★暴力执法与暴力抗法并存；
　　★侵害被征收人利益与个别被征收人漫天要价并存。

　　3、新出台的法律与原有的房屋拆迁条例发生冲突，制定新的房屋征收与补偿条件已成必然。2004年《宪法》第20条、2007年3月16日《物权法》第42条、第148条，对房屋征收均作出了新的规定。

　　（三）制定过程
　　2007年8月30日 十届全国人大常委会29次会议通过《关于修改〈中华人民共和国城市房地产管理法〉的决定》，授权国务院就征收国有土地上房屋与拆迁补偿制定行政法规；
　　2007年8月31日 起草与制定《草案》；
　　2007年12月14日 国务院第200次常务会议审议该《草案》；
　　2010年1月29日、12月25日两次向社会公开征求意见，分别收到意见和建议65601条和37898条；
　　2011年1月19日 国务院第141次常委会议审议并原则通过《草案》。1月21日，温家宝总理签署国务院第590号令，公布该条例。
　　该条例制定历时三年半，召开45次座谈会，三次国务院常委会议，二次公开向社会征求意见，创下了我国行政法规立法之先例。
　　二、新、旧条例的区别

　　1991年3月22日 国务院颁布《城市房屋拆迁管理条例》，六章四十四条，自1991年6月1日起实施。2001年6月13日进行修改，颁布《城市房屋拆迁管理条例》，共五章四十四条，自2001年11月1日实施。（旧条例）
　　2011年1月19日 国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》，共五章三十五条。（新条例）
　　（一）适用范围不同
　　旧条例不分“公共利益”，只要是国有土地上房屋拆迁均适用拆迁条例（第2条）；而新条例必须以“公共利益”为前提；
　　（二）征收主体不同
　　旧条例：取得拆迁许可的单位。
　　新条例：（1）市、县人民政府（决定）；2）市、县政府确定的房屋征收部门（实施主体）；（3）房屋征收部门委托的房屋征收实施单位。
　　（三）法律关系不同
　　旧条例：拆迁人与房屋所有人、承租人的法律关系（第15、16、27条）。
　　新条例：征收人与被征收人即市、县政府与房屋所有人之间的法律关系、不调整与承租人之间的法律关系。
　　（四）程序不同
　　旧条例：拆迁主要有五个程序：建设项目批准文件、建设用地规划许可、国有土地使用权批准、拆迁计划与拆迁方案、办理存款业务的金融机构出具拆迁补偿安置资金证明。（第7条）
　　新条例：（20个步骤）（在后面详细介绍）
　　（五）强制执行的适用范围、申请法院强制执行的主体、前提条件不同
　　旧条例：市、县人民政府责成有关部门强制拆迁或由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。前提条件是被拆迁人或者房屋承租人在裁决的搬迁期限内未搬迁的。（第17条）
　　新条例：被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。取消了行政机关自行强制拆迁的规定。（第28条）
　　三、《条例》的主要亮点
　　《条例》统筹兼顾工业化、城镇化建设与土地房屋被征收群众的利益，努力把公共利益同被征收个人利益统一起来，通过明确补偿标准、补助和奖励措施，保护被征收群众的利益，使房屋被征收群众的居住条件有改善，原有的生活水平不降低，同时通过完善征收程序，扩大公众参与，禁止建设单位参与搬迁，取消行政机关自行强制拆迁的规定，加强和改进群众工作，把强制减到最少。
　　《条例》五大亮点：
　　（一）公共利益明晰化
　　1、公共利益的内涵及特征
　　（1）宽泛性；
　　（2）开放性；
　　（3）受益人群的不确定性；
　　（4）价值判断的主观性；
　　（5）内在的冲突性。
　　2、界定公共利益应把握的原则
　　（1）受益主体不特定原则；
　　（2）受益内容公共性原则；
　　（3）价值优先性原则；
　　（4）程序正当性原则。
　　3、公共利益争议解决机制的构建

　　四种模式：
　　（1）不管是否存在重大争议，由政府直接决定（强势政府）；
　　（2）存在争议的，不作出征收决定（弱势政府）；
　　（3）存在重大争议的，由政府、专家、被征收人代表投票决定；
　　（4）存在重大争议的，由第三方裁定或决定。（上级政府、本级人大、本级法院、专设行政裁决机构）
　　新条例采取法定主义标准。 （条例第九条）
　　4、《条例》第8条采取描述、列举加兜底的模式，对公共利益进行了界定:
　　（1）国防和外交的需要；
　　（2）基础设施的需要；
　　（3）公共事业的需要；
　　（4）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；
　　（5）旧城区改建的需要；
　　（6）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

　　5、两起典型公共利益之争的案例
　　（1）美国辉瑞医药公司新伦敦市征收案
　　（2）日本成田机场跑道征收案

　　（二）强制征收司法化。
　　（三）补偿标准市场化（第19、21条）
　　不低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。
　　（四）征收过程程序化（20个步骤）
　　1、依建设单位申请，启动房屋征收程序。
　　2、发改、国土、城乡规划、行业主管部门分别就四个规划（国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划）进行预审查。保障性安居工程建设、旧城区改建，应纳入市、县国民经济和社会发展年度计划。
　　3、房屋征收部门入户调查登记，并公布调查结果。
　　4、房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县人民政府。
　　5、市、县政府组织有关部门就方案进行论证并公布，征求公众意见，不少于30日。
　　6、市、县级政府将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。其中，因旧城区改建多数人（50%以上为多数，2/3以上为大多数，3/4以上为绝大多数）不同意的，市、县政府应组织听证会，并修改方案。
　　7、市、县级政府按规定进行社会风险评估；房屋征收涉及人数数量较多的，应经政府常委会议讨论决定。
　　8、征收补偿费用足额到位，专户存储、专款专用。

　　9、市、县政府作出征收决定前，组织有关部门依法对征收范围内的未经登记的建筑进行调查、认定和处理。
　　10、市、县政府作出征收决定，并及时公告。同时收回土地使用权，进行宣传、解释。
　　11、被征收人对征收决定不服的，可议可诉。
　　12、征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；房屋征收部门书面通知有关部门暂行办理相关手续；暂停期限不超过1年。
　　13、被征收人协商选定房地产价格评估机构，协商不成的，通过多数决定，随机选定等方式确定。
　　14、房产评估有异议的，可申请复核评估。仍有异议的，可向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。
　　15、选择补偿方式（货币补偿或产权调换）。
　　16、签订补偿协议。支付搬迁费、安置费或提供临时周转房，造成停产停业损失的，支付补偿费用。同时对被征收人给予补助或奖励。
　　17、补偿协议签字后，一方当事人不履行的另一方可起诉。完成搬迁。
　　18、在签约期限内达不成协议，或所有权人不明确的，市、县政府按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。
　　19、被征收人在法定期限内既不复议也不诉讼，又不搬迁的，市、县政府申请人民法院强制执行。
　　20、建立房屋征收补偿档案，将分户补偿情况在房屋征收范围内公布，审计机关加强监督，并公布审计结果。
　　（五）利益搏弈衡平化
　　以慢一点换取稳一点
　　政府要有GDP下降两个点的勇气与房地产开发商进行搏弈
　　上海世博会征收经验
　　（1）政府通过修改规划与被征收群众搏弈；
　　（2）加大奖励力度和补助力度；
　　（3）相信群众，依靠群众，靠制度推进；
　　（4）保障性住房建在先，早签协议早挑房；
　　（5）阳光、公开、透明；
　　（6）提高被征收人的素质。
　　四、实践中重点把握的几个环节
　　（一）房屋征收的六大要素
　　1、只有“为了公共利益的需要”，才能征收；
　　2、房屋征收必须依照法律规定的权限和程序进行；
　　3、房屋征收的主体只能是政府（市、县）；

　　4、房屋征收应当依法给被征收人补偿；
　　5、被征收人的居住条件依法受保障；
　　6、征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。
　　（二）公平补偿
　　补偿是《条例》的核心。老百姓最关心的是补偿，而并不在是否公共利益。只要补偿足额及时、公平公正，公共利益与被征收人的利益就不会对立。即使暂时对立，最终也会趋于统一。
　　1、征收补偿费用包括：
　　（1）房屋补偿费用，即被征收房屋的价值。搬迁、临时安置费、停产停业损失；
　　（2）补助和奖励。补助主要针对特殊困难群体（穷人），奖励主要针对配合政府搬迁的被征收人（听话的人）；
　　（3）政府用于建设产权调换房的建设成本；
　　（4）委托实施单位的工作经费。
　　需特别注意的是：
　　（1）临时安置费只限于被征收人选择房屋产权调换，产权调换房屋交付前，未安排周转用房的情形；
　　（2）停产停业损失只限于非住宅因被征收不能用于生产、经营所造成的损失，主要是直接经济损失。且被征收人选择产权调换的情形；
　　（3）停产停业期限，是指从“用于经营的非住宅因征收被拆除后”到“用于产权调换的非住宅交付前”的期限；
　　（4）专户存储中的“专户”，指建设单位的专户。达成补偿协议后，商业银行经房屋征收部门、建设单位和被征收人三方签字后，将房屋补偿费用划转到被征收人名下。
　　2、对公平补偿的理解。
　　（1）房屋价值公平，不低于在二手房市场上自由交易的价值；
　　（2）同样的项目，所有的被征收人，不论时间先后，补偿标准应当一致。只是允许在补助、奖励上区别对待，但补助、奖励政策在一个行政区划范围内只能制定一个，也不能以项目为单位分别制定补助、奖励政策。
　　（三）房屋征收和补偿主体
　　1、房屋征收与补偿的主体是市、县级人民政府。这里的市包括地级市和县级市，但不包括直辖市。经济开发区管委会、高新技术开发区管委会、街道办事处不能作为主体；
　　国务院、省、自治区、直辖市政府以及乡镇人民政府不能作为房屋征收与补偿的主体。
　　2、房屋征收与补偿的组织实施主体是房屋征收部门，房屋征收部门由政府指定可以是行政部门，也可以是具有行政管理职能的事业单位，但不能是企业或中介组织，且一定是常设机构。
　　3、房屋征收部门可以委托实施单位。（1）这里的委托不是必须的，委托属行政委托，可以书面形式作出委托书或签订委托协议。（2）被委托的实施单位既可以是政府部门及其下属二级单位，也可以是乡镇人民政府及管委会，还可以是非营利的中介组织，但不能委托给建设单位和与房屋拆迁有利害关系的部门以及以营利为目的的拆迁公司、企业等。（3）房屋征收实施单位不需要有专门的房屋征收资质；（4）不得以营利为目的；（5）征收部门对实施单位在委托范围内的行为负责监督，并对其行为后果承担责任。
　　4、禁止建设单位参与搬迁活动，并不意味着将建设单位排除在整个征收补偿活动之外。建设单位在房屋征收与补偿的角色定位：补偿协议谈判的参与者。
　　（四）司法强制执行
　　1、申请条件：
　　（1）以被征收人在法定期限内既不复议也不起诉又不搬迁为前提；
　　（2）申请的主体为市、县人民政府；
　　（3）申请书应当附具补偿金额和专户存储的帐号、产权调换房屋和周转房的地点和面积等材料；
　　（4）执行的依据是补偿决定，而非征收决定；
　　（5）司法强制搬迁是行为案件而非金钱给付案件，其执行的对象是违法占有，即居留在已被依法征收房屋内的人，而不是被征收的房屋本身。房屋拆迁行为，是一种施工行为，应由具有资质的施工单位来进行；
　　（6）申请执行期限，应在被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。《行政诉讼法》司法解释第88条。需指出《条例》第28条中搬迁期限应不少于90日，即不能与复议期间和诉讼期间相冲突。
　　（五）对条例第16条“房屋征收范围确定后”的界定
　　1、以规划预审查纳入国民经济和社会发展年度计划和征收补偿方案征求公众意见为时点开始计算；
　　2、地域上的“房屋征收范围”以公告所载明的内容为准。
　　（六）条例的适用范围
　　1、集体土地征收不适用本条例，适用《土地管理法》；
　　2、条例不调整租赁房屋中对承租人的补偿；
　　3、政府直管公有住房的征收不适用本条例。单位自管公有住房的征收适用本条例；
　　4、特殊房屋的征收，有关法律另有规定的，从其规定（文物保护、军队建设）；
　　5、非因公共利益的，不适用本条例，仍然适用《民法通则》和《合同法》；
　　6、因收地而征房与因征房而收地适用同样的法律规则。
　　（七）新旧条例的衔接
　　《条例》自2011年1月21日起实施。旧条例同时废旧。按照“法不溯及既往”的原则，本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。这里的“已依法取得拆迁许可的项目”不包括已受理申请，但尚未核发许可证的项目，也不包括分期建设项目中尚未采取房屋拆迁许可证的部分项目。
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