中山市南朗镇简政强事权改革研究.doc

中山市南朗镇简政强事权改革研究

论文答辩委员会

主席：
委员：

中山市南朗镇简政强镇事权改革研究

中文摘要
简政强镇事权改革，是广东省2009年试点推行的一种新的乡镇政府治理模式，目前在全国各地的体制改革中处于领先地位。但在强镇经济的发展背景下，广东省镇级政府社会管理权限仍然是乡科级标准，明显存在“脚大鞋小”、权力和责任不相匹配的问题，已经成为了制约广东省乡镇经济、社会配套大步发展的主要因素。因此，简政强镇事权改革应运而生。但是，由于受到传统行政体制障碍、财政体制障碍、绩效考核体制障碍等因素影响，简政强镇事权改革在推进实施的过程中还存在着认识不够深刻、实践不够深入以及成效不够显著等问题。于是，如何界定简政强镇事权改革的内涵、如何正确梳理简政强镇的内容和措施，剖析简政强镇改革存在的问题以及出现问题的深层次原因，更好地为简政强镇进一步推进实施以实现政府职能转变，成为了本文关注的焦点。
本文通过是实证研究法、演绎推理法和文献研究法等社会调查研究方法，以中山市南朗镇简政强镇事权改革为例，比较详细分析了南朗镇在实施简政强镇事权改革的过程中采取的措施、收到的成效以及存在的问题和原因，并提出创新推进南朗镇简政强镇事权改革、转变政府职能的措施。首先，本文从新公共服务理论和整体性治理理论的梳理构建起朗镇简政强镇事权改革的理论支持；其次，从时代背景和内在动因分析了推动中山市南朗镇简政强镇事权改革的内外力量，从改革的历程、内容、方案、成效等全方位、立体式解读改革；文章从传统行政体制改革压力、财政管理体制障碍、绩效考核机制滞后等方面分析了南朗镇简政强镇事权改革出现问题的原因，提出了更好推进南朗镇简政强镇事权改革的对策。
文章通过追溯南朗镇简政强镇的历程及现实状况分析，对简政强镇事权改革做了清晰界定，既符合国家要求政府转变职能的要求，也符合地方政府提高行政效率、优化区域经济发展环境，建立服务型政府的内在需求，具有一定的理论价值和政治、经济价值。

关键词：中山市南朗镇；简政强镇；事权改革

A Research on Streamline Administration
of Strong in Nanlang Town of Zhongshan

Abstract
Streamline administration of strong town reform , is a new form of government reform which GuangDong Province attempts in the township level of government .At present, it is in a leading position over the country in the system reform. But under the background of economic development in the town, the social manangement authority of the township government in GuangDong is still Township section level standard. It is obvious that some problems appear among “big shoes and small foot”, power and responsibility that does not match, which has become the restriction of Guangdong Province rural economy and social supporting big development the main factorsin GuangDong province. Therefore,the strong town governancereform arises. However,affected by the obstacles of traditional administrative, financial system,performance appraisa; system and so on, streamlining town reform still exit some problems in the promoting process, like understanding is not deep enough, the practice is not enough in-depth and effect is not significant. So how to define the connotation of the streamiline town reform, how to comb streamiline strong town content and measures properly、analysis and problems exiting in the reform of town and the deep reason of problems for the purpose of realizing the transformation of government functions, has become the focus of this paper.
In this passage, through literature analysis method, theoretical analysismethod, case analysismethod and comparative study method of social research methods,taking Nanlang town of Zhongshan city governance reform for example, systematically analyzes the measures taken in the implementation process of Nanlang streamlining town reform, received the effectiveness , existing problems and reasons, and puts forward measures that the innovation to promote Nanlang streamlining town reform and transform the functions of government .Firstly, this article from the new public service theory and holistic governance theory to build support Nanlang town reform the strong town governance reform theory; secondly, from the analysis of the background and motivation to promote Nanlang reform to the strong town governance reform in Zhongshan city internal and external forces, from the process of reform, content, methods and results of all-round, three-dimensional interpretation of reform, this passage analyses Nanlang streamlining the strong town governance reform problems reasons in the traditional administrative system reform pressure ,disorder of financial management system and performance appraisal lag .What's more, in reference to the successful experience of rural reform in other areas of the country are put forward to better promote Nanlang streamlining the strong town governance reform measures.
The paper which traces back to the Nanlang streamlining town history and analyses present situation , to make a clearly definedin the strong town governance reform , not only meets the requirements of the country calling for the government to transform function, but also accords with the local government to improve administrative efficiency, optimizes the environment of the regional economic development and builds a service-oriented government internal demand, having certain theory value and the political and economic value.
Key words: Nanlang of Zhongshan; Streamline administration of strong town; The governance reform

目录
中文摘要 I
Abstract II
一、绪论 1
（一）研究背景 1
（二）研究意义 2
1．现实意义 2
2．理论意义 2
（三）研究方法 3
1. 实证研究法 3
2. 文献分析法 3
3. 演绎归纳法 3
（四）国内外研究现状 3
1.国外研究现状 3
2.国内研究现状 4
（五）论文的可能创新之处 6
二、相关概念界定与研究的理论基础 7
（一）相关概念界定 7
1.简政强镇 7
2.事权改革 7
（二）简政强镇事权改革的理论基础 8
1.服务型政府理论 8
2.整体型治理理论 9
三、中山市南朗镇简政强镇事权改革的现状分析 12
（一）改革实施的背景 12
（二）改革推行的现实状况 13
1.改革推行的进程 13
2．南朗镇采取的改革措施 13
3.改革取得的阶段性成效 21
四、中山市南朗镇简政强镇事权改革存在的问题 26
（一）没有充分行使已承接的事务权限 26
（二）改革后设置的新部门没有实现新发展 26
（三）改革事权大于财权，经济支出负担较大 27
（四）部门职能只转不变，部分职能悬空 27
（五）忽视建设和培育社会组织、市场力量 28
（六）市驻镇的派出机构与镇的关系有待理顺 28
五、南朗镇简政强镇事权改革存在问题的原因分析 29
（一）执行主体存在认识偏差 29
1.对简政强镇事权改革工作的性质和内容认识不够 29
2.对于简政强镇事权改革的重要性认识不够 29
（二）制度不完善与传统行政管理体制的双重约束 30
1.法律法规制度不健全 30
2.传统行政管理体制导致结构性约束 30
（三）党政、市场及社会关系的不均衡分配 30
六、深入持续推进中山市南朗镇简政强镇改革的路径选择 32
（一）转变人员思想观念，提升公共服务意识与能力 32
1．树立正确认识，提高服务意识 32
2.加大培训力度，提高业务能力 32
（二）继续优化政府部门机构设置，完善工作人员聘用制度 33
（三）巩固党政部门职能转变，同时推行公共事务社会化市场化 33
（四）创新村民（居民）自治组织管理体制，促进政府职能转变 34
（五）加强制度与机制的监督制约，建立切实可行的考核制度 34
七、结 论 36
注释 37
参考文献 38
致谢

V

一、绪论
（一）研究背景
乡镇政府在我国地方政府的概念里是最低一级的政权机构，但同时也是从地方到中央政府的体系里最重要的基层政权。地方政府机构改革是我国自20世纪八十年代以来十分关注的问题，乡镇政府、区县政府作为相对低层的政权组织，与公众的联系和接触是最为紧密、贴近的，他们的是否应该进行改革、改革是否能获得成功不但影响当地政府在人民群众中的口碑和印象，也关系着地方政府是否能为人民群众真正地提供公共服务、转变政府职能以做好政府应该做的事，从这个层面来看，乡镇政府的改革是否成功也间接影响着整个国家行政管理的效率和成果，具有承上启下的深远意义。自1987年来，中国国务院已经进行了七轮政府机构改革，引导和要求各级政府的治理模式适应计划经济向市场经济体制的转变，为经济发展和社会发展提供更好的公共服务，提升行政效率。纵观历次改革，之所以行政体制需要不停进行改革的原因就在于政府职能内容和边界尚未得到真正明确的界定，政府既要充当“掌舵者”，又要充当“划桨者”，“政府的部分管理能力不足、管理范围过宽，导致需要增加机构来弥补管理能力的不足，此种行政设置既造成部门之间职责交叉、推诿扯皮，又导致职能分散、政出多门，权责不一致、难于集中管理。”［[1]赵菁.服务型政府职能与我国大部制改革研究[D].重庆：西南政法大学，2010.
］不仅如此，政府部门的低效运转和传统刻板，大大地影响了政府的形象和公信力，也导致人民群众利益受损，严重不符合服务型政府的构建要求。
2009年7月，佛山和东莞被批示为广东省简政强镇事权改革工作的首批试点城市，广东省的基层政府机构体制改革从繁荣的珠三角拉开帷幕。2010年6月，广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅发文《关于简政强镇事权改革的指导意见》，要求各地级市、各县区党委和人民政府按照要求落实简政强镇事权改革的推进工作。
中山市的行政区划由地级市、镇（街道）两级构成，镇级政府被赋予县级政府管理权限。中山市辖区内合计24个镇（街道），中山市南朗镇按照广东省乡镇分类指标核算后被确认为特大镇，行政级别为县处级单位，被市政府赋予县级经济社会管理权，配备15个综合性办事机构。中山市南朗镇简政强镇事权改革不但能反映广东省市辖镇的改革情况，而且对于南朗镇镇区的经济发展、社会进步乃至对其周边镇区的经济社会发展辐射作用都是有着巨大意义的。但是，由于主客观因素限制，中山市简政强镇事权管理还存在诸如镇级管理的权限与当前经济社会的发展不相适应，镇级政府现有的职权在社会公共管理、社会公共服务、市场监管等具体社会事务方面的管理权限不足；“镇级经济社会管理责任大、权力小，权责不匹配，现行的几乎所有审批权和执法权在握在市级部门手中，而属地管理的原则明确要求镇级政府是社会经济发展、社会管理的第一责任人，镇政府（街道办）经常出现有责无权的现象；社会公共服务功能薄弱，等等问题。”[[]黄怡.中山“简政强镇”改革启动首批172项事权项目下放[EB/OL]，http://
]
6

所以，在大力推进简政强镇的过程中，南朗镇政府目前已经做了哪些工作、取得了哪些成效，还存在什么样的问题、南朗镇政府简政强镇事权改革工作推进存在问题的原因以及优化路径等问题就成为了本文关注的焦点。
（二）研究意义
传统的政府结构低效，部门重叠，职能交叉，公共服务意识薄弱，公共服务效果不佳。那么，如何通过政策设计和环境创造，来推动简政强镇事权改革落到实处，这无疑是地方政府的重要研究内容。中山市是广东两大直筒子市之一，地处经济相对发达的珠三角地区，而南朗镇又是中山市特大镇区，研究中山市南朗镇简政强镇事权改革有如下重要的现实意义和理论价值：
1．现实意义
一方面，根据《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》的文件精神，各珠三角地市级政府和区县、乡镇政府都有责任和必要进行乡镇政权的管理模式改革和创新。另一方面，简政强镇事权改革直指政府部门的权限科学界定、优化机构编制、理顺条块关系、基层公共服务创新、优化行政审批流程，转变政府职能等方面，这对于激发镇级政府活力、提高行政服务效能都是有极大推动意义的。本文立足于中山市南朗镇简政强镇事权改革，旨在理清中山市南朗镇事权改革的进行、做法以及成效，针对改革目前还存在的问题和原因进行剖析，并针对其存在问题的原因，提出中山市南朗镇简政强镇事权改革的深入推进路径，这不仅对于南朗镇政府贯彻落实珠三角发展规划纲要要求具有十分重要的实践指导意义，还将对切实促进南朗镇政府亟需解决的职能转变、机构编制、公共服务优化等现实问题提供科学可行的建议和对策。
2．理论意义
简政强镇事权改革是随着地方经济政治的发展对行政体制提出的改革和创新要求而产生的。因此，在简政强镇事权改革本身是新事物，学术界虽然已开始有了对于简政强镇事权改革的关注和研究，但是还未形成特别系统完整的研究框架。由此可见，通过实证研究法、文献分析法、演绎归纳法等方法，以中山市南朗镇为实证研究对象，从南朗镇简政强镇事权改革的现实状况入手，分析南朗镇改革的历程、主要做法、已经取得了成效、目前存在的问题、原因以及应对策略，对于理论上构建完整的研究框架，探索简政强镇事权改革在地方政府的实际改革过程和成效机制，都将起到关键性的作用，对于推进我国地方政府行政体制改革、创新乡镇改革模式、服务型政府构建路径等研究都有一定的理论价值。
（三）研究方法
1. 实证研究法
本文通过对中山市南朗镇简政强镇事权改革情况进行调研，运用实时数据材料对案例进行研究、分析、和总结；以中山市南朗镇简政强镇事权改革的现状、问题及原因分析作为基础，以小见大，最后对整个广东乃至全国的地方政府行政体制改革和服务型政府构建提出科学可行的建议。
2. 文献分析法
收集并整理国内外有关政府行政体制改革、服务型政府构建、简政强镇事权改革等方面的最新著作及论文等形式学术理论成果，对已有成果予以吸收借鉴，对简政强镇事权改革相关的重要观点、建议等进行提炼与总结，在此基础上对中山市南朗镇简政强镇事权进行成效和问题分析，最终提出本文的可行性建议。
3. 演绎归纳法
本文在借鉴西方有关行政体制改革的新公共服务、整体性治理等理论基础上，结合实际情况，通过理论抽象来对中山市南朗镇简政强镇事权改革的现状进行阐述，并找出问题存在的深层次原因，努力探索深化落实简政强镇事权改革以及服务型政府构建的优化路径。
（四）国内外研究现状
1.国外研究现状
“简政强镇”改革是中国地方政府改革过程中出现的特殊现象, 国外理论研究尚无直接成果，因此主要对国外有关于政府改革方面代表性的研究成果进行探讨。主要涉及国外行政改革的背景理论（包括新自由主义、公共选择理论、新制度经济学、新公共管理、新公共服务、第三条道路、治理理论等）、分权理论、国外政府改革具体路径和问题解决方案研究。国外政府改革相关理论研究较为全面，既有宏观管理、分权方面的理论研究，又有具体改革路径方面的探讨，总体研究水平较高。在研究结论上形成了一些共识：政府的职能向服务型、高效化方向转变；政府的管理向多元治理模式转变；政治和行政的分离；法律是保证和推进改革的重要手段；中央政府赋予地方政府自治权，充分调动地方政府的积极性，地方政府应拥有独立法人地位；中央政府通过财政手段加强调控；为了避免地方过度自治化带来的影响，鼓励地方政府之间的合作，发挥中央政府的协调功能；将扩大经济自主与发展政治民主有机结合等等。目前研究的热点主要集中于改革过程中出现的具体操作问题，随着改革的进一步深入发展，遇到的微观问题将不断涌现，并促进和补充政府改革的相关理论研究。鉴于某些西方发达国家已具有相对成熟的行政发展环境和改革理论支撑，同时又比较注重现实改革当中问题的解决，我们能够在吸收和借鉴其重要理论的基础上为我国政府改革研究和实践提供重要参考。
2.国内研究现状
简政强镇事权改革是广东省主要推行的治理模式改革与创新，我国有部分省份如浙江、山东等地相似的做法分别被称为“强镇/县扩权”、“扩权强镇/县”等。虽然这些改革推行的时间都不算久，在借鉴西方政府治理理论的基础上，目前我国学术界对我国的简政强镇或强镇扩权改革、以及其与服务型政府构建的关系等有了一些的理论研究成果。
（1）关于简政强镇或强县（镇）扩权改革的研究
由于“简政强镇”是近年来最新产生的镇级政府行政改革创新模式，理论界对其的系统研究并不多见。最常见的多是媒体记者对于浙江、广东、山东等地的乡镇扩权改革或地方政府改革做较多的改革实践报道。部分理论研究学者分别在简政强镇事权改革目的、内容、关键突破口以及过程中的问题与障碍分析、深化简政强镇事权改革的对策分析等方面做出了值得借鉴的理论成果。
第一，关于为什么要进行简政强镇事权改革的研究。董娟（2014）指出我国基层政权需要切实转变职能的根源在于确实基层政权角色和功能定位不明确，不准确或者定位缺失。李媛媛、王泽、陈国申（2013）指出乡镇体制改革的根本动力在于迎合乡镇经济和社会的不断发展，以解决原有的乡镇政权权力小、事权范围大的问题。杨丹，徐继敏(2015) 分别从我国事权改革的根本目的、重点领域、改革的突破口、乡镇改革的规范形态、“简政强镇”事权改革的路径蓝图等五个方面做了关于“简政强镇”事权改革的相关研究梳理和总结。
第二，关于我国乡镇行政体制改革的重点领域和内容的研究。叶贵仁、钱蕾（2013）以顺德简政强镇事权改革为实证，指出简政强镇事权改革是上下级政府之间责权利的内部优化与调整过程。邵任薇（2012）指出简政强镇事权改革应该横纵结合，放宽市场准入门槛，加大对于市场和社会的放权力度和强度。刘玉荣（2011）认为简政放权应该首先明确政府、市场、社会三者的关系，让政府把能交给市场能交给社会的事权都交还出去。徐继敏（2012）指出我国的地方行政体制改革应该扩大公众参与，以最大限度满足公众合理诉求。姜晓萍（2014）指出简政强镇事权改革是社会治理创新视角下的一种尝试和产物，有利于促进乡镇经济社会的良好发展。
第三，关于我国乡镇行政体制改革方式的研究。杨丽芳（2014）指出“点面式”改革仅限于解决乡镇政府在处理突发事件上的治理能力问题。叶贵仁、连晓晓（2015）提出简政强镇改革的核心是通过下放权力来扩大镇级经济社会管理权限。但由于受到多种因素影响，县级政府在改革过程中会出现 “选择式强镇”现象，主要表现为上下级政府改革目标不一致、改革过程重形式轻实效和县级政府不合理的权力下放，这需要完善的制度设计、机构优化以及考核机制来解决。王彦智（2014）对县级政权体制改革的作用予以肯定和赞同，认为这能促进乡镇政权部门和层级的优化与整合。贾晋（2009）提出“省直管县”改革有利于缓解县级政府的财政压力、扩大县级政府事权。姚莉（2009）指出可通过县级政府下放财权事权到乡镇，明确省、县、乡三级政府的责权边际，促进基层政权的行政体制改革。
第四，关于简政强镇事权改革的法治性相关问题研究。张新光（2007）指出乡镇作为宪法规定的一种基层行政政权，其管理层级、职能定位、机构设置以及人员编制、程序运作都应当保持其符合法律规定的规范性和合法性。邵任薇（2013）指出事权改革的合法性亟需保障，可从简政强镇事权下放法律化、执法人员身份合法化等方面解决简政强镇事权改革存在配套法律体系不健全、执法权威不足等问题。徐继敏（2014）指出当前我国的简政强镇事权改革主要依靠政策形式铺开和推动，但是简政强镇事权改革涉及到的决策主体、改革内容以及事权下放方式都还没有得到我国现行法律的明确认定，存在合法性争议。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》更是要求地方改革要与国家、地方的立法保持一致，在全面推进依法治国的大前提下，目前学术界完整明确地涉及解决简政强镇事权改革合法性问题的研究还不多。
第五，关于简政强镇事权改革过程中问题与对策的研究。姜国兵（2012）指出当前简政存在体制性钳制、强镇定位存在认识分歧、扩权过程存在合法性危机以及改革过程没有形成监管的有效网络。在新公共管理运动的背景下，乡镇改革可以进行简政的法治化、强镇的效率化、放权的多中心化以及改革方式的市场化和民主化选择。黄华（2010）指出广东简政强镇改革存在着四大矛盾，但从根本上说，是镇政府的管理权限跟不上地方经济的快速发展，导致社会和人民群众的诸多需求得不到及时满足，从而对地方经济和社会发展产生不良影响，阻碍了社会的良好发展。田国强（2011）提出“政府机构改革从全能政府向有限政府的转变和从发展型政府向公共服务型政府的转变”[[3]田国强.中国下一步的改革与政府职能转变[EB/OL].:,2011-06-09.
]曹新（2009）认为“加快政企分开的步伐，建立党与政府、企业、社会中介组织之间的新型关系，不断深化行政管理体制改革，同时要规范中央与地方、上级与下级的职能和权限；推进政府机构改革，优化人员结构；改革事业单位管理体制；大力提高依法行政水平；建立信息化政府，提高行政效率；改革和完善决策机制；深化干部人事制度改革。”[[4] 曹新,晓海.核心是加快推进政府职能转变[J].中国改革论坛,2009,(06):8-9.
]
（2）关于我国乡镇行政体制改革的研究
李水金（2010）归纳总结了我国乡镇改革的五种模式，指出每一轮改革的阶段性成效与和遗留问题，表明乡镇改革是一个细水长流、综合复杂的过程，不是一蹴而就的。孙兆召鹏（2014）通过对比日本、美国基层组织改革的经验和启示，提出现阶段我国的乡镇行政体制在创新优势、治理方法与手段、模式改革等方面都还有很大空间，同时随着地方经济政治文化的发展，对基层政府的行政体制改革要求也会越来越高。吴瑞坚(2011)从“整体型政府”的视角解读大部制改革存在的问题，并对于大部制改革提出了相应对策和建议。他认为““整体政府”强调在公共政策与公共服务过程中，采用交互的、协作的和一体化的管理方式与技术，促使各种公共管理主体(政府、社会组织、私人组织以及政府内部各层级与各部门)在共同的管理活动中协调一致，达到功能整合，消除排斥的政策情境，有效地利用稀缺资源，为公民提供无缝隙服务的思想和行动的总和。”[[5] 吴瑞坚.地方政府大部制改革研究——“整体政府”理论的视角[J].探求，2011,(06):7.
]
由上述研究成果可以看出，我国学术界的学者目前研究内容和角度集中在应该如何调整政府职责和权限的内容、边界以及乡镇政府权限扩大的必要性和必然性，从而提出增强乡镇政府服务和管理职能的对策和建议，上述学者及其研究成果对我国地方政府推动简政强镇事权改革提供了许多理论上的支撑和政策实践上的指导。学术界对简政强镇事权改革研究的必要性和重要性逐步凸显。不过，专门针对地方政府简政强镇事权改革的实证研究还不多见，尤其是系统、全面、完整地研究简政强镇做法、成效、问题及原因、优化路径等的论述还比较欠缺。可以肯定的是，现阶段尤其是在中央大力推进行各级政府政体制改革的大背景下，地方政府需要系统完善地推进简政强镇事权改革工作，但简政强镇究竟是什么、取得了什么样的成效、出现了什么样的偏差、为什么会出现偏差、如何优化重构简政强镇事权改革等，都是应该着力探讨和深入研究的问题。
（五）论文的可能创新之处
本文从新的角度切入、新的理论结论两个方面对中山市南朗镇简政强镇事权改革研究做出尝试研究。
第一，研究对象的新选取。地方经济社会的发展催生简政强镇事权改革，目前学术界也有越来越多学者已经在关注和研究简政强镇事权改革。但是，虽然已有学者强势呼吁深化推进简政强镇事权改革，但是对于简政强镇事权改革完整的系统研究以及专门针对某个市直管镇的简政强镇事权改革研究是极少的，所以，本文尝试以中山市南朗镇为实证研究对象，围绕其简政强镇事权改革做出因地制宜进行简政强镇事权改革的研究尝试。
第二，理论观点的新探索。本文从理论层面上首先分析了简政强镇事权改革的构成维度，进行了简政强镇事权改革必要性阐述，再通过实证分析镇级政府简政强镇事权改革中取得的成效和存在的问题，提出并论证了深化推进市直管镇简政强镇事权改革的对策。
二、相关概念界定与研究的理论基础
（一）相关概念界定
1.简政强镇
简政强镇事权改革是2011年开始在我国广东省东莞市和佛山顺德试点开展的地方政府治理改革方式，是镇一级政府的行政体制改革创新，其主要内容主要是市一级政府将事权下放至市直管镇、街道级政府，提升镇级政府权限，提升镇区发展的活力，有利于强化基层镇级政府的社会公共管理、公共服务职能，促使政府从“管控型”向“服务型”转变，促进地方经济和社会快速健康可持续发展。
2.事权改革
中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅于2010年6月17日印发了《关于简政强镇事权改革的指导意见》，对推进广东省简政强镇(含乡和街道，下同)事权改革提出了指导意见。这份指导意见指出简政强镇事权改革的基本内容主要包括以下几个方面：
（1）科学定位政府职能，扩大镇级管理权限。
  （2）推进行政体制创新，拓展经济发达镇试点。
（3）理顺纵向权责关系，加强镇级财力保障。
（4）完善公共管理和服务体系，创新运行机制和方式。
（5）规范机构设置，优化鳊制配备。
（6）改革事业站所，创新管理服务体制机制。
（7）创新用人制度，完善激励机制。
（8）完善决策和监督机制，实现民主决策和有效监督。
中山市委市政府结合中山实际情况，于2011年4月8日印发了《中共中山市委、中山市人民政府关于简政强镇事权改革的实施意见》（中委〔2011〕2号）（以下简称《意见》）。《意见》明确了中山市简政强镇事权改革的指导思想、基本原则，并对其主要任务和内容做了详细规定，详见表1。

表格 1:中山市简政强镇事权改革内容
主要内容
内容分解
（1）实施扩权强镇，激发镇区发展活力
合理扩大镇级权限
依法实施事权改革
优化机构编制设置
理顺条块管理关系
（2）创新体制机制，提升行政服务效能
创新基层公共服务
优化行政审批流程
切实转变政府职能
（3）完善配套措施，稳妥推进事权改革
理顺财政管理体制
提高领导管理能力
完善实绩考核体系
（4）加强组织领导，确保改革落实到位
市镇上下形成合力
强化改革监督检查
明确具体工作要求

资料来源：笔者根据《《中共中山市委、中山市人民政府关于简政强镇事权改革的实施意见》（中委〔2011〕2号）整理。
（二）简政强镇事权改革的理论基础
1.服务型政府理论
“服务型政府”是在借鉴西方国家政府“服务行政”的概念基础上，结合我国实际情况所提出来并被广泛传播和采纳的一个词语和一种政府概念。中共中央第一位正式提出服务型政府概念的是温家宝总理，他在2004年2月第一次明确提出要“努力建设服务型政府”。同年3月8日，温家宝总理在十届全国人大二次会议期间再次提出服务型政府的概念，指出应该把政府建设成为一个为市场、为社会，最终为人民服务的政府。2005年3月5日召开的全国人大十届三次会议上，政府工作报告中出现“服务型政府”的提法，成为我国各级政府行政体制该和和政府职能转变的目标和方向。
服务型政府理论与新公共服务理论的观点有其一致的地方，新公共服务理论认为，“政府职能是服务，而不是‘掌舵’；公共利益是目标而非副产品；在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性；为公民服务，而不是为顾客服务；重视人，而不只是重视生产率；公民权和公民服务比企业家精神更重要。” [[6] Janet Vinzant Denhardt，Robert B Denhardt. The New Public Service: Serving, Not Steering [M]. M.E. Sharpe,2002.
]此外，服务型政府在本质上是以“服务”为宗旨，以服务公民、社会为目标，其中为公民服务为中心。它具有以下几个特征：
第一，服务型政府是以公民的诉求为基础的，政府作出任何行为选择都应该以公民的意愿为前提和基础，只有知道公民想要什么样的服务才能够提供公民满意的公共服务，体现其以人为本的行政理念。
第二，服务型政府追求的是公共利益最大化，不是追求政府自己的利益，也不是追求某一个或者多个阶层、利益集团的私有利益。
第三，服务型政府是一个重视公民参与、合作共治的政府，通过建立多中心治理模式、分权体制等方式，实现真正的民主管理。
第四，服务型政府还应该是一个有限且高效的政府，首先服务型政府的权力是有限的，服务型政府不能伸手干预公共事务的方方面面，而应该是着重解决公民自治和市场竞争无法解决的社会公共问题。其次，服务型政府必须凸显出不同于传统政府的优势，通过引入竞争机制等方法提供高效优质的公共服务，改变传统政府提供公共服务效率低下的现象。
第五，服务型政府的权力应该受到法律约束，这应该是一个法治的政府。政府的权力是由公民赋予的，应该主要作用于保护公民权利和自由，这种职责必须是依法履行，依法服务。
第六，服务型政府应该是一个责任政府。政府的服务中心是公民，要想更好地为公民提供服务， 首先必须要具备良好的责任意识，同时培育较高的履行责任的能力，政府应该对自己的行为负责，对公民的合理诉求负责，切实做一个负责任的政府，避免出现公共服务异化等现象。
我国现行的传统压力型体制导致了国家政权的强大，社会公民与组织的弱化，上下级政府之间的强弱关系对比明显。所谓压力型体制指的是“一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。”［[10]荣敬本等：《从压力型体制向民主合作体制的转变――县乡两级政治体制改革》，第 1 页，中央编译出版社，1998 年版。
］在这种体制执行，服务型政府的建设受到诸多阻碍，进行缓慢。而简政强镇事权改革的对于政府管理权限、政府人员编制、政府财政权限等方面的改革和下放，正是一种改变传统压力型管理方式，实现政府职能转变、政府形象重塑的重要方式，将对镇区发展与改革产生全新的影响，形成新的政府管理模式，在提高政府对于社会管理效率的同时，把政府建设成为一个服务型的政府，实现政府职能从“管制”到“服务”的 重大转变。
2.整体型治理理论
官僚制的专业分工、非人格化、技术化、功能分割等理念，确实提升了政府的行政管理能力。但是，随着社会经济的发展，