农村教师队伍建设的政策梳理、反思与分析.doc

农村教师队伍建设的政策：梳理、反思与分析
（肖欣欣 2013200212）
摘要 农村教师队伍建设的过程，实际上就是农村教师个人水平不断提升的过程。为此，国家从提升农村教师专业水平出发，相继颁布了“农村特岗教师计划”、“免费师范生政策”、“城镇教师支援农村教育”等政策。通过对这些政策的梳理与分析可知，当前既有政策还存在诸多不完善的地方，需要对其不断改进，另外也要创新培训方式，以提升培训的效率，加快农村教师队伍的建设。
关键词 农村教师队伍；政策；实践困境；出路
我国农村教育，是整个基础教育的“短板”，而农村教师队伍则是“短板”中的“短板”，为解决农村教师队伍问题，我国没有少花工夫，包括推出免费师范生政策、实行农村特岗教师计划等等。[1]国家颁布的这些向农村教育倾向的政策，对于农村教师队伍的建设起到了很大的促进作用。但这些政策的具体内容是什么，政策的特点及联系情况怎样，政策的实践困境有哪些以及出路在哪，只有对这些问题进行深入思考，才能更好地发挥政策在促进农村教师队伍建设中的作用。以下笔者将对农村教师队伍建设的政策进行全面梳理与分析，以期从理性上把握现有政策。
农村教师队伍建设的过程，实际上就是农村教师个人水平不断提升的过程。而要建设的农村教师队伍，其人员构成主要来自两方面：一是通过外部引进的方式招募而来的本身水平较高的优秀人才，他们的到来，本身就提升了农村教师队伍的整体水平；二是从内在方面出发，通过在职培训的方式提升现有农村教师的水平。在城乡教育环境差别较大的情况下，要想吸引优秀人才到农村工作，则须通过颁布一系列向农村倾斜的政策，增强农村教师岗位的吸引力，唯有在外部激励措施的刺激下，才会有更多的人“愿意去”农村发展。如果说单纯通过提高待遇的方式这一物质保障就可以把人才吸引到农村，那么要使这些人“愿意留”并且长期留在农村，则还要通过改善农村教师岗位的聘任机制使农村教师更容易晋升与发展才行。另外要想推动农村教师队伍的不断发展，还需继续完善培训政策，加大对农村教师的培训力度，提升培训的质量。
为了使优秀人才“愿意去”农村任教，国家推出“完善农村教师工资经费保障机制”、“农村特岗教师计划”、“免费师范生政策”、“城镇教师支援农村教育”、“农村学校教育硕士师资培养计划”、“高校毕业生到农村服务项目”等政策。为了使人才“愿意留”在农村，使人才“留守”而不是“流失”，国家出台了“义务教育学校岗位设置改革”、“农村学校编制改革”等以改善现有教育条件为主的教师政策。此外，为了提升现有农村教师的水平，国家实施了“农村中小学教师系列培训计划”。
一、农村教师队伍建设政策的列举
1． 完善农村教师工资经费保障机制
2005年12月，国务院发布《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》。《通知》规定：“巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。中央继续按照现行体制，对中西部及东部部分地区农村中小学教师工资经费给予支持。省级人民政府要加大对本行政区域内财力薄弱地区的转移支付力度，确保农村中小学教师工资按照国家标准按时足额发放。”[2]
2006年6月29日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议对《义务教育法》进行修订。第31条规定：“各级人民政府保障教师工资福利和社会保险待遇，改善教师工作和生活条件；完善农村教师工资经费保障机制。教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平。在民族地区和边远贫困地区工作的教师享有艰苦贫困地区补助津贴。”[3]
2008年,国务院办公厅发布《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》，强调,“依法保障和改善义务教育教师特别是中西部地区农村义务教育教师的工资待遇，提高教师地位，吸引和鼓励各类优秀人才长期从教、终身从教。”[4]
国家出台的这一系列政策法规有效地保障了教师尤其是农村教师的待遇得以落实，这就解决了优秀人才进入农村的后顾之忧。而对民族地区和边远贫困地区工作的教师在原有工资基础上进行的额外补贴政策，则大大调动了人们去农村任教的积极性，从而为吸引更多的优秀人才从事农村教育工作提供了可能。
2． 农村特岗教师计划
2006年教育部、财政部、人事部、中央编办下发了《关于实施农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划的通知》，计划用 5 年的时间实施农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划，标志“特岗计划”政策正式启动。“特岗计划”政策是在中央、地方事权不变的情况下，通过公开招聘高校毕业生到西部地区“两基”攻坚县以下农村学校任教，引导和鼓励高校毕业生从事农村义务教育工作，创新农村学校教师的补充机制，逐步解决农村学校师资总量不足和质量不高等问题，提高农村教师队伍的整体素质。[5]2009年、2010年、2011年继续实施“特岗计划”，并将实施范围扩大到中西部地区国家扶贫开发工作重点县。
“农村特岗教师计划”旨在通过政策保障吸引一定数量高质量的毕业生赴农村任教，以此来提高农村教师的整体水平，促进农村教育的发展。事实证明，这一计划实施以来，先后为农村地区补充了大批高素质农村教师，改善了农村地区中小学教师的学科结构及学历结构，提升了农村教育质量。
3． 免费师范生政策
2007年3月5日, 温家宝总理向全国人大作《政府工作报告》庄严宣布: “今年将在教育部直属师范大学实行师范生免费教育”, 要“让教育成为全社会最受尊重的事业”, 要“鼓励更多优秀青年终身做教育工作者”。随之, “师范生免费教育”成为全国上下热议的话题。
2007年5月9日国务院办公厅转发教育部等部门《关于教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法（试行） 的通知》从2007年秋季入学的新生起，在北京师范大学、华东师范大学、东北师范大学、华中师范大学、陕西师范大学和西南大学六所部属师范大学实行师范生免费教育。要通过部属师范大学的试点，积累经验，建立制度，为培养造就大批优秀农村教师和教育家奠定基础。
2007年9月,12000多名免费师范生走入教育部6所直属师范大学的校门,标志着部属师范大学实行师范生免费教育正式启动。
“免费师范生政策”实施以后，可以通过与优秀师范生签定协议、规定服务年限、提高工作待遇等措施，稳定、优化农村师资队伍，使农村孩子接受与城里孩子一样的优质教育, 使各地区教育实现均衡发展。[6]
4． 城镇教师支援农村教育
2006年2月,《教育部关于大力推进城镇教师支援农村教育工作的意见》强调,“城镇中小学教师晋升高级教师职务以及参评优秀教师和特级教师应有到农村任一年以上的经历”,要求“积极做好大中城市中小学教师到农村支教工作；认真组织县域内城镇中小学教师定期到农村任教。”[7]
城镇教师支援农村教育,是当前加强农村教师队伍建设的一项重要措施。通过“结对子”“手拉手”等支援形式可以促进优质教育资源共享，从而在一定程度上解决农村师资力量薄弱的问题。
5． 农村学校教育硕士师资培养计划
自2004年起，国家实施“农村学校教育硕士师资培养计划”,主要通过实行推荐免试攻读教育硕士研究生等优惠政策,鼓励吸引优秀的大学应届本科毕业生到国家和省级贫困县的农村学校任教。
2010年，教育部决定进一步扩大“农村学校教育硕士师资培养计划”的规模，并与“农村特岗教师计划”结合实施。对于符合一定条件的优秀特岗教师，可以推荐免试在职攻读教育硕士。此项政策的出台，对于特岗教师来说是一次良好的发展契机，它使更多的特岗教师看到了进取与升任的希望。
“农村学校教育硕士师资培养计划”的出台，主要目的是为县镇及以下农村学校培养具有教育硕士专业学位的骨干教师，以提高农村教师学历水平和整体素质。计划实施至今，已为农村培养了成千上万的骨干教师，这大大提高了农村教师队伍水平。
6． 高校毕业生到农村服务项目
主要包括2003年人力资源和社会保障部组织的“高校毕业生到农村基层从事支教、支农、支医和扶贫工作(简称“三支一扶”计划)”, 2006年共青团中央组织的“大学生志愿服务西部计划”等项目。
高校毕业生到农村服务，一方面缓解了社会的就业压力，同时高校毕业生的到来可以为农村的教育带来一定活力，在与当地教师的交流与合作中不断提高自己的教学能力与水平。而参加支教的毕业生中将来会有一部分人选择长期待在农村工作，这对提升农村教师队伍的整体水平有很大帮助。
7． 义务教育学校岗位设置改革
2007年5月,原人事部和教育部联合印发《关于义务教育学校岗位设置的指导意见文件》。《文件》规定,“优秀教师在薄弱学校或农村学校聘任到高一级岗位的机会相对更多一些，以及对农村教师适当放宽评审条件”[8]。
这一政策的出台，很好地解决了此前农村学校中存在的升迁较难的问题，从而使得更多的优秀人才愿意长期待在农村从事教育工作，这就实现了优秀人才的较多“留守”与较少“流失”，农村教师队伍水平在稳步提升。
8． 农村学校编制改革
2009年3月,中央编办等部门下发《关于进一步落实<国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准意见的通知>有关问题的通知》，2009年4月，教育部下发《关于进一步做好中小学教师补充工作的通知》。《通知》明确，参照县镇标准核定农村中小学教职工编制，对农村寄宿制学校及山区、湖区、海岛、牧区、教学点较多地区的中小学，适当增加编制。
编制问题是个大问题，编制内与编制外对于教师来说差别很大，固有的体制使人们取向于寻求“庇护”，在编制的“庇护”下，教师才能安心地去工作。对农村地区编制名额的适当增加，便增加了留下优秀人才的概率。
9． 农村中小学教师系列培训计划
国家通过“对口支援、送培到省、远程教育”等方式，大规模培训农村教师。如2006年，教育部组织实施的“万名农村中小学教师国家级远程培训计划”。2007年教育部组织实施“援藏”和“援疆”培训、“西部农村中小学教师国家级远程培训计划”等项目。2008年,国家相继实施“中小学教师国家级培训计划”、“中西部农村义务教育学校教师远程培训计划”、“中小学班主任专项培训计划”等。
通过各种形式的培训，教师的能力不断提升。如果说，优秀人才的引进对农村教师队伍水平的提高有着巨大的促进作用，那么通过对当地教师的在职培训，促进其专业能力提升，则对农村教师队伍整体水平的提高起着主导作用。所以，国家才会加大对教师培训的力度。
二、 农村教师队伍建设政策的特点
1. 全面性
为了提升农村教育质量，实现城乡教育的均衡发展。国家相继出台了一系列有利于农村教育发展的政策，这些政策以提高农村教师队伍整体水平为出发点，分别从对人才的培养、对人才的引进以及对现有教师的培训等方面进行政策支持，从多个层次，多种形式来全面建设农村教师队伍。
2.连续性
政策出台后并不是一成不变的，而是随着现实情况的变化不断改进与完善。并且这种变化不是激进式的剧变，它的每次改进都是在原有基础上的延伸，这就体现出政策制定的连续性与阶段性特点。比如，“农村特岗教师计划”，起先只是在西部进行，在实施效果显著的情况下才逐渐推向中部地区。
3. 交叉性
围绕着提高农村教育水平而实施了诸多政策，这些政策涉及面不同、目标不同，因而在内容上具有差异性，与此同时这些政策也存在交叉的地方。一个明显的例子就是农村特岗教师可以推荐免试在职攻读教育硕士政策的颁布：“农村学校教育硕士师资培养计划”始于2004年，主要是通过优惠政策，鼓励吸引优秀的大学应届本科毕业生到国家和省级贫困县的农村学校任教。“农村特岗教师计划”开始于2006年，主要是通过招募一批人才去农村任教，以解决农村学校师资总量不足和质量不高等问题。为了提高农村特岗教师的水平，也为了鼓励更多优秀人才到农村支教，国家于2010年制定政策将“农村学校教育硕士师资培养计划”与“农村特岗教师计划”结合实施。两种政策的不断融合，深深体现了政策间的交叉性。
三、 农村教师队伍建设政策的实践困境与出路
在农村教师队伍建设方面，国家出台颁布了许多政策，一方面说明农村教师队伍建设的重要性与艰巨性，同时也表明单一的政策在促进农村教师队伍水平提升方面的有限性。尽管单一政策对农村教师队伍建设作用不大，但不能否定，多种政策的结合，可以发挥其共同合力，最大程度上提升农村教师队伍建设的水平。
在这些政策之间也存在着不均衡性，有些对农村教师队伍的建设发挥着较为重要的作用，有些则作用较小。以下笔者将选几个重要的政策，分析其实施的优点以及存在的实践困境，然后找到其改进措施，以期更好地为农村教师队伍建设服务。
1. 农村特岗教师计划
国家通过实施“农村特岗教师计划”，一定程度上解决了农村地区教师短缺与教育质量较低的问题。但在实施过程中也存在着“教非所学”及“一师多科”的现象，同时特岗教师群体专业知识较为欠缺的问题也较为突出。这些问题的存在，既与当地学校客观条件有关，最重要的还是特岗教师自身能力方面的原因。为此，国家在2010年决定将“农村特岗教师计划”与“农村学校教育硕士师资培养计划”相结合，通过特岗教师的再学习的方式以提升其专业水平。此外，笔者认为，还应该在继续提高特岗教师待遇的基础上，提升农村特岗教师的准入标准，做到“宁缺毋滥”。
2. 免费师范生政策
国家通过在六所部属师范学校开展免费师范生政策，以期为中西部农村地区提供优秀的教师。政策的出发点是好的，可现实情况是“一方面，6所部属师范大学的免费师范生数量太少难以满足中西部农村的教师缺口；另一方面，从以往6所部属师范大学的师范毕业生的流向来看，一般大多流向了东部沿海经济发达地区。可见,这些师范院校的毕业生不太可能到真正教师稀缺的中西部农村基层,即使去了,也主要是留在高中任教,他们很难到最需要教师的乡村中小学校。”[9]为此，笔者认为应该将免费师范生政策推广到省属师范院校，从而使更多的免费师范生投身于农村基层的中小学教育。
3. 农村中小学教师系列培训计划
为了从根本上解决大多数农村教师水平较低的问题，国家颁布了许多与教师在职培训有关的政策，以期通过对在职教师的多次培训不断提升其专业水平。但对新教师的入职培训环节的重视不够，教师职前培训体系缺失，往往只是粗略地说教与简单的模拟后就走进课堂，这种离开科学引导下的教师教学，对教师的发展是极其不利的。因此，笔者建议国家应充分重视起职前培训的作用，颁布与职前培训有关的政策，切实做好新教师的入职培训工作。
通过对上述政策的梳理与分析可知，政策在推动农村教师队伍建设方面发挥着重要作用，所以，需继续实施这些政策。同时，既有政策还存在诸多不完善的地方，需要国家的不断改进与完善。此外，还需创造更多的培训方式，以提升培训的效率，加快农村教师队伍的建设。

参考文献：
[1]熊丙奇.提高待遇才是解决乡村教师问题的“真招”[N].中国青年报,2014-05-10(03).
[2]国务院深化农村义务教育经费保障机制改革的通知
[EB/OL].
[3]中华人民共和国义务教育法
[EB/OL].
[4]国务院办公厅转发人力资源社会保障部财政部教育部关于义务教育学校实施绩效工资指导意见的通知[R].辽宁省人民政府公报,2009(2).
[5]宋朝.我国“特岗计划”政策的实施研究[D].山东师范大学,2012.
[6]秦克铸.“师范生免费教育”政策回归:新时期教师教育政策的重大调整[J].当代教育科学,2007,08:25-28.
[7]教育部关于大力推进城镇教师支援农村教育工作的意见[R].中华人民共和国教育部公报, 2006(Z2).
[8]深化教育人事制度改革促进义务教育均衡发展—访教育部人事司有关负责人[N].中国教育报,2010-01-06.
[9]周洪宇.加强教师队伍建设的制度保障[J].教育研究,2008,05:7-10.