以科学执法观带动文化市场综合执法工作——浅析文化市场综合执法办案实操要点及技巧.doc

　　【摘要】在文化市场行政执法办案实践中，由于文化市场涵盖行业门类众多，行政相对人的违法行为的种类和特点各异，涉及到的法律法规的运用也不同，办案人员除要熟练运用好法律法规的同时，还要讲究一些科学的执法方式、方法，注意办案过程中的一些技巧、要领，才能准确、规范办结每一起案件。笔者结合从事文化市场行政执法工作的实践，浅要分析文化执法办案过程中各个环节中的一些技巧和要点，希望能与从事文化市场综合行政执法工作的同行一起商榷。
　　【关键词】文化市场 科学执法 办案要点
　　文化市场具有意识形态属性，各个市场门类有着不同的特殊性，文化市场的消费品更多的是无形的精神产品，在文化娱乐业，网络文化业，影视传媒业等行业，消费者购买的是意识形态领域的精神服务，体验的是精神层面的满足和消遣，相对于其他生产和销售有形物质产品的市场，文化市场存在的违法违规经营行为的鉴定较为复杂。为此，根据文化市场违法违规的案由特性，掌握文化市场行政执法办案过程中的一些技巧、要点对每一位文化市场综合执法人员来说都是绝对必要的。笔者试从以下五个方面加以浅析。
　　一、宣传教育不可少
　　行政执法的终极目的是保护合法，打击违法。。以人为本，构建和谐社会是党和政府执政理念的重大发展；只有把文化市场行政执法工作上升到构建和服务于和谐社会建设，实践于科学发展的要求上来，才能实现行政执法的终极目的。
　　执法中，法制宣传和感化教育是落实科学执法观的两个重要体现，执法队同时也是宣传队，执法者要学会“苦口婆心”地以法教人，以理服人，晓之以法，动之以理，向文化市场经营业户进行教育、宣传、告诫，改变简单地以行政处罚为手段整治市场，而是尽可能多的利用执法办案的机会进行文化法制的普及和传宣。法制宣传和感化教育是执法为民的具体表现，是对行政管理相对人的尊重。凡是得到尊重的行政管理相对人，大多会心悦诚服的配合执法人员的案件查处工作。
　　二、技术铺垫要做好
　　文化市场门类众多、覆盖城乡，各种违法行为的表现形式纷繁复杂，查获一起案件犹如一场职责所系的战斗。准备的越充分，越细致，查处的进展就会很顺利，效果就会越好。
　　技术铺垫主要有线索梳理、熟悉法条、收集证据及装备清点等要领。
　　1、线索梳理。群众举报和日常巡查历来是文化市场执法机构获取线索的重要来源。对这些线索，要认真梳理、分清真伪，迅速处置、及时查证。对线索清晰、案情重大且符合立案条件的，要尽快立案调查。
　　2、熟悉法条。目前，文化市场综合行政执法机构有管辖权的行政处罚行为多达数百项，涉及的法律、法规和规章近百件，且新情况、新问题层出不穷，执法人员必须有良好的业务素质。确切地讲，发现案情的过程，就是执法人员运用所掌握的法律知识、工作经验对行政相对人的各类经营行为进行对应判别、综合分析，查出其违反法律法规之处的过程。执法人员平时要养成良好的学习习惯，不断地积累、更新自己的法律知识，才能不断扩展案源门类，才能拓宽发现的视野。
　　3、证据采集。根据线索收集证据，说到底是立案的依据材料，也应当遵循证据“关联性、合法性、真实性”的基本原则。文化市场某一主体的经营行为如何？大部分可以通过线索核实、现场查证。但是，随着网络在生活中的普及，网上非法出版物销售、擅自从事互联网视听节目服务的行为、通过信息网络擅自向公众提供他人的作品、表演、录音录像制品的侵权行为、网络游戏经营单位和运营单位的违法行为等都需要通过电子证据、视听资料进行前期远程固定证据。因此，收集证据是这类新领域案情能否成功查处的关键。对网上截屏证据，要显示网址并打印提取，提取人要加注相关说明并签章证明；通过录象等视听资料对取证过程全程记录的，还应当对此类证据的来源、收集手段、制作技术等一一作出释明，必要时，须请公证机关证据保全公证、参与佐证。
　　4、装备清点。在一线执法实践中，经常出现粗心的执法人员临上“战场”前准备不足，影响整个执法行动的开展，有必要作为技术铺垫环节来强调。
　　文化市场行政执法装备清点，包括：执法车辆状况，随带取证设备（包括照相摄像器材、暗访设备、便携式电脑、移动硬盘、便携式打印复印机等）、执法证件、各类执法文书、笔、印盒等装备的准备情况。只有做到装备精良齐全，才能百战不殆。
　　三、运筹策划是关键
　　文化市场执法检查需要事前运筹和策划，如果没有事前策划，只靠漫无目标的市场巡查，往往徒见形式难见实效，还会引起经营业主的反感或不配合。
　　在查案行动前，执法行动负责人必须了解情况，分析案情，心中有数。向参与办案的执法人员简明扼要介绍案情、掌握预期目标，明确分工、精细安排。对情况复杂、案情疑难、违法主体情况不明的案件，更要精心策划，备用多套方案，才能有的放矢、临阵不乱，才能取得执法成效。。我市当前是文化市场综合执法改革完成后的初级阶段，综合执法机构特别是县市一级的执法机构人员少，装备差，执法力量薄弱，相对于我市其他行政执法部门，属于是弱势执法。加强与公安、工商、消防等行政执法部门间的协调配合尤为重要，紧密合作，形成执法合力。
　　四、现场执法要有方
　　现场执法检查是发现、查处违法经营行为的重要手段，组织实施好现场检查是执法工作的基本要求。
　　1、临场不乱，临危不惧。执法现场是办案人员与违法当事人针锋相对的较量，不但要态度严肃、语言文明、体现法律的威慑力，更重要的是随机应变、互相配合。听从执法负责人指挥，按分工检查、从速取证。取缔无证照案件更要注意兵贵神速，迟则生变。需要安排专人维持秩序并负责宣传解释工作，化解当事人或围观人员对抗情绪，防止事态恶化。当执法人员一到现场，有违法行为的当事人往往惊惶失措，这时是案情突破的节点，必须善于掌握机会，学会心理控制。一旦起获物证，犹如击中软肋。
　　2、重视文书，做好笔录。《现场检查笔录》是每次办案都要制作的执法文书，其证明效力优于视听资料和证人证言。优秀的案卷，必然是从制作一份客观、严谨的检查笔录开始。由于执法检查现场情况复杂，干扰因素众多，需要带队执法的负责人帮助记录人员排除干扰，创造平心静气的心态和氛围；记录人员要冷静、沉着和细致。其它执法人员要积极配合，围绕记录人笔录进度，始终坚持在现场提供与案情密切相关情形，绝对要杜绝结束检查前身边没有其它执法人员，只剩记录员一人在书写、签字的状况，使记录人员孤掌难鸣，草草书写，出现漏缺和错误。
　　记录人员要切记《现场检查笔录》是反映现场检查所见的客观存在状况和检查取证过程的实录。认定违法事实，还需要其它证据印证，不得在笔录正文中使用推断和主观认定的词语，如“擅自”、“违法”、“故意”等；在记录物品数量时要精确详细，忌用“一宗”、 “一捆”、“若干”等省略性词语。《现场检查笔录》填写的辅佐性栏目要注意完整，尾部签名关系到书证效力，当事人未签名的，要注明其不签名的原因。可以说，一份字迹清晰、规范严谨的《现场检查笔录》最能体现执法人员的业务素质。
　　3、认真取证，固定证据。文化市场行政执法检查比较普遍使用的是现场摄影或录像取证方法，作为固定直观真实的证据，也为案件判断定性提供有力的佐证。执法人员要拍摄好图像证据，除要具备普通的摄影技术基础外，还要注意拍摄时迅速抡占有利位置，抢拍重要场景。拍摄人员拍摄图像证据是针对性取证，要胸有主题，围绕证据链拍摄，内容要与案情紧扣关联。一般应包括能锁定案发住所地址的场景；有体现取证现场双方人物的远场景，并注意执法人员着装规范和人数，镜头构图要函括现场当事人；有锁定违法行为或物品的近照、特写和当场送达的文书特写及交付场景等。录像取证，拍摄人尽可能应加同期旁白录音，解说内容注意客观描述、不可推断评论。证据照片制作成书证时，必须加注说明，说明要包括拍照的时间、地点、内容和照片要印证的对象，并由当事人和拍照的2名执法人员共同签名确认。当事人拒绝签名的，要如实注明其辩认、验看该照片的时间、地点以及其不肯签名的原因。
　　4、证据保存，慎用强制。先行登记保存是文化市场行政处罚使用最多的执法手段。先行登记保存是《行政处罚法》第三十七条第二款规定的一项取证措施，在所有的行政处罚案件收集证据过程中均可以有条件适用。先行登记保存虽然只有七天时限，但仍然可能会对当事人的财产权益产生实质影响。要依法进行须把握两点：一是法定前置条件，即“在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存。” 二是先行登记保存的物品必须对案件事实有直接证明作用。如果证据不会灭失或通过现场笔录、拍照、询问笔录、证人证言等其他证据就能够确定行政相对人违法事实的，则不应适用。如某网吧未安装运行净网先锋软件，擅自停止实施经营管理技术措施，，执法人员为对业主起到惩戒效果，在没有必要的情况下将网吧接入服务器和路由器先行登记保存。当事人如果不服，以变相的强制扣押提出行政诉讼，行政执法机关必然败诉。
　　查封、扣押属于行政强制措施，其目的是制止违法行为继续发生，必须有相关法律、法规具体规定的情形才可以实施查封和扣押。法律法规没有赋予文化行政部门查封、扣押等强制措施职权，只能采用证据先行登记保存，按照法定程序和时限作出没收违法物品处罚决定后予以没收。
　　五、调查策略运用好
　　询问调查是文化市场行政执法办案中人证调查环节。通过对当事人或证人等进行一问一答调查，制作《调查询问笔录》来固定的言词证据。这些证据类法律文书的制作以尊重客观真实为原则，以以人为本为策略。
　　1、淡化角色，人性化询问。虽然询问调查有规定程式，但生硬照搬法语法言会使被询问人产生紧张和抵触情绪。办案人应尽可能的为被询问人营造宽松和谐的氛围，恰当运用语言技巧，引导换位思考，使其感受到执法人员对其人格的尊重，不但达到理性配合的效果，也使程式化的身份确认和告知等基本要点溶入在轻松的谈话之中，使其不知不觉中已切入问案主题。
　　2、设计提纲，技术性问案。办案人员在询问当事人前要分析案情，了解掌握已经取得的证据，明确这次询问想要印证那些问题，询问的问题要力求简短明确。可以先设计好一个脉络清晰的问案提纲，往往可使案件调查取得主动。问案其实是一场攻心斗智的较量，当事人往往是有备而来，常常避重就轻，或者辩称不懂法、不知错，或者强调是弱势群体以博得同情，还有胡搅蛮缠、无理取闹者。提纲问案虽然麻烦些，但可防止漏缺，而且逻辑性强，达到事半功倍的问案效果。
　　3、注重证据，强化证明力。立案调查阶段已获得的各种证据属孤立存在，办案人员是通过询问调查将各个分散的证据链接起来，达到互相印证，形成环环相扣的证据链。例如：取缔无证照经营娱乐场所的询问调查，言词证据至少应当印证三个问题，①印证现场检查发现正在进行经营行为或者说存在过经营行为；②印证该经营行为是营利性的（如收银台账、电脑计费系统等）；③印证本案当事人未取得合法有效《许可证》的事实。被询问人的回答陈述要尽可能详细记录，并注意与所问衔接，避免答非所问，出现模棱两可的陈述时，要追根究底尽量要让被询问人予以明确。
　　4、慎信代理办铁案。在文化市场行政处罚案件办理中经常会有当事人委托代理人接受询问调查的情况。由于《行政处罚法》等相关的法律只规定当事人可以委托代理人参加听证、申请行政复议、参加行政诉讼等活动，并没有规定可以委托代理人接受询问调查。法无依据，加上受托人陈述有其身份的局限性，不能足以证明有违法所得等较复杂问题的违法事实，必须同时询问当事人并调取其它证据，形成证据链条后定案。仅凭受托人陈述就认定违法事实，也曾出现过当事人接到《行政处罚告知书后》否认违法事实，辩称受托人超越委托权限，使案件一度陷入困境的案例。
　　由于当事人委托代理人接受询问调查于法无据，我们也不能否定其陈述事实情况的资格，实践中应慎重对待。把握两点：一是应当提交记明委托事项和代理人具体代理权限的授权委托书，包括代为提交、确认相关证据材料；行使或放弃陈述、申辩、听证等权利；代为签收法律文书等应一一写明；二是要求代理人提交相关身份证据材料，如身份证复印件、职务证明等，以增强询问调查笔录的证明力。
　　随着文化产业和文化市场的迅猛发展，随着文化市场综合执法体制改革的基本完成，相对应地对文化行政执法工作也提出了更高的要求。目前在我们的执法工作中或多或少地仍存在着一些不符合科学发展观要求的问题。我们必须要以科学发展观为指导，树立科学执法理念，坚持科学执法，实现执法方式转变，提高文化市场综合执法能力。
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