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第六章 购买性支出与转移性支出
财政支出
（按市场原则分类）
购买性支出
社会消费性支出
社会投资性支出
特点
消耗性支出
满足的是纯公共需求即提供纯公共物品
分类
行政管理支出
国防支出
科教文卫支出
分类
基本建设支出
支援农村生产支出
特点
生产性支出
满足公共需求

转移性支出
社会保障支出
债务支出
财政补贴支出

第一节 社会消费性支出

一、行政管理支出
1、概念
是指政府为维持社会秩序和提供公共劳务而安排的支出。行政管理支出是财政用于国家各级权力机关、行政管理机关、政法机关和外交机构行使其职能所发生的费用开支。行政管理支出反映着国家性质和一定时期政治经济任务的主要方向，决定于国家政权结构及其范围。
2、内容
行政支出；公安支出；国家安全支出；司法检察支出；外交支出。
3、特点
（1）提供的是纯公共商品；
（2）消费性支出；
（3）低收入弹性（生活必需品：对其需求一般不随收入增长而相应增长）；
（4）连续性；
4、影响国家管理支出的因素
（1）机构设置；
（2）人员配备：公务员的数量和质量。公务员素质：高尚的道德情操、合理的知识结构、较强的组织能力及健康的体魄。
（3）内部的激励约束机制和外部监督体系
①内部的激励机制即利益诱导机制，物质奖励制度、升迁制度；
激励约束机制应建立在科学的内部考核体系的基础之上。
激励约束机制健全，就能够提高行政工作效率，缩小行政支出的规模。
②外部监督，是指行政管理部门以外的单位、团体和个人对行政部门的监察和督促。
外部 监督
正式监督制度：法律、规定
非正式监督制度：新闻媒体监督、群众举报
加强监督的实质，就是增加政府行政过程的透明度，减少信息不对称，从而降低政治行政过程中的委托代理成本。健全的监督体系对于降低行政部门的开支，提高政府行政效率无疑也有着极其重要的影响。
（4）其它因素，如国家在经济制度转换时期，可能调整政府组织结构而引起行政支出的变化；在国家面临突发事件时（如战争）通常会大力压缩行政开支；在通胀时期，可能使行政支出也出现相应增长。
5、国家管理支出规模变化的一般规律
国家管理支出的绝对数是增长的，但其在财政支出总额中所占的比重却应是下降趋势。
6、国家管理支出的管理方式
行政单位的经费支出一般有以下几种管理方式：
（1）全额经费包干。不足不追加，有结余则留用。
（2）部分经费包干，结余留用。
（3）总额控制，结余上缴。
随着社会经济的发展，社会经济活动日趋复杂，国际交往活动日趋频繁，于是行政管理支出不断增长。
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二、国防支出
1、涵义
是指为了满足全体社会成员安全需要的军事支出。
2、内容
军队支出；后备役支出；国防科研事业费；防空经费等。
3、特点
（1）需求的外生性与供给的内生性
如果一国国防支出真正以防御为目的，决定其需求的因素主要是其国防安全风险的大小，即被侵略的概率和侵略力量的大小。对一国而言，显然这是两个外生变量。对国防服务的供给来说，主要受其国力、财力的支配。
（2）资本密集
4、制约国防支出的因素
（1）政治因素。包括国内政治因素与国防政治因素。
（2）经济因素。
（3）经费使用效率因素。
国防服务的效率衡量是在即定目标下的成本最小化。在国防目标已定的情况下，经费使用的效率越高，国防支出的规模就可以越小，反之亦然。
（4）兵役制度。
有两种制度即自愿兵役制和义务兵役制。
（5）其它因素如物价水平、技术水平、地域因素。
三、社会性支出
1、概念
社会性支出，也称事业支出，是政府为满足社会公众非物质需求而安排的用于教育、科学、文化、卫生、环境保护等社会服务的事业性支出。其属于社会消费性支出。
2、意义
（1）教育对社会进步来说意义重大。
①教育是科学技术进步的基础。已有的知识是靠教育积累下来的，而新的知识也是靠教育来传播的。
②知识是通过教育途径获得的。
③教育是解决经济发展过程中结构性失业问题的重要手段。
④教育是建设精神文明，构建和谐社会的重要手段。
（2）科学技术是经济和社会发展的推动力量，是第一生产力。人类社会每次巨大变革，都是以技术变革为直接动因的。
（3）卫生、体育等事业关系到人们的健康水平，其支出对国民经济发展的重要性与日俱增。
（4）农（业）、林（业）、水（利）、气（象）事业支出与人民生活质量的提高、农业的稳定与发展、水利资源的利用与治理、生态环境的保护等具有直接关系。
3、特点
（1）它是对混合商品中的公共商品部分的成本补偿。
（2）其需求的收入弹性较高。（其不是基本需要，而是一种发展需要）
（3）具有部分的投资性质。
许多与人力资本相关的事业支出已不仅仅是消费，而是一种投资，即社会人力资本投资。
4、资金来源
社会性支出提供的劳务大都属于同时具有公共产品和私人产品特征的产品（准公共产品），因此，这类产品所需的资金应当由财政和各微观经济主体共同承担。因此，其资金来源，实行双重渠道、政府渠道和非政府渠道。
教育
基础教育：属于纯公共产品，受益对象为全体国民，属义务教育，由政府财政拨款兴办。
非基础教育：属于混合物品，受益对象为部分国民。由政府和个人共同负担。

科研
社会公益型
基础研究型
技术开发型
混 合 型
按分级管理和受益范围原则，政府补助。
地方财政拨款为主与社会各界出资为辅的筹资机制。
少量大研究院、大研究所发展成为国家工程技术研究中心外，应建立以多种形式、多种所有制，多层次的技术开发服务体系、实行
地方财政拨款为主与社会各界出资为辅的筹资机制。

医疗卫生
各种卫生保健疾病控制医疗机构经费
职工医疗保健费用

5、社会性支出的管理
（1）定员定额管理。根据各事业单位的不同性质和工作具体情况来规定完成一定工作任务所需要的职工人数。根据不同的事业单位按其任务、职责规定相应的开支标准。
（2）事业单位预算管理
①核定收支：指事业单位要将全部的收入及支出统一编列预算，报经主管部门和财政部门核定。
②定额或定项补助：根据事业单位收支情况，按相应标准确定一个总的补助数额，或确定双事业单位的某些项目实行补助。
③超支不补，结余留用：指事业单位预算经主管部门和财政部门核定后，单位预算由单位自求平衡，增收节支的结余留归单位继续使秀。
6、社会性支出概略
（1）文教支出
①政府介入教育的根本原则：教育市场失灵。
第一、外部性。当教育存在正外部性时，市场将导致投资不足。
教育成本
直接成本
间接成本：机会成本
对个人
来说

教育收益：投资者个人未来收入的提高

对社会来说
教育收益
国

教育私人收益
教育的社会收益：教育的文化效益
教育成本=私人受教育成本

第二、公平。政府对教育的资助有助于在一定程度上促进机会的均等，从而缓解收入分配差距的矛盾。
第三、未来不确定性的信息不对称。
由于教育投资者不能完全明了教育的所有效用、教育投入与收益之间存在着一定程度的不确定性，其可能产生短视，这必然导致其教育投资的不足。另外，受教育者与提供教育服务的机构之间也存在信息不对称，从而导致投资不足（如对其接受的教育质量感到不确定的）或投资过剩。
②文教支出的对象
政府对教育市场的干预一般是根据不同的教育市场失灵程度和矫正目标有选择地进行的。
●义务教育
初等教育
具有较强的正外部性，提供的是纯公共物品，也是典型的“有益物品”，也是实现机会均等的重要手段。由国家财政提供。
中等教育
●高等教育。有一定程度的正外部性，也有助于实现机会均等，但其受益内在性增强，受教育者从教育中获得的私人收益的比例更高。因此，由政府和受教育者本人共同承担。
●职业教育与培训。由劳动者、当前或未来的雇主、公共部门三方共同承担。
●托幼教育。学前教育，兼具教育和福利功能。政府给予一定的资助。
●文化宣传。
③文教支出的方式
第一、对文教机构的支出
●经费拨款。包括全额经费拨款（如公立中小学校）和定额经费拨款（如公立高等教育机构、政府所属的文化团体、私立教育机构）是对文教机构服务成本中经常费用的一种弥补方式。
●专项拨款。如购置固定资产、专项科研经费等。是对文教机构专项费用的成本补偿。
第二、对文教受益者的支出
●助学金
●奖学金
●贷学金
④我国的文教支出

教育是最公平的分配。教育提高了人们增加收入、参与分配的机会与能力。从我国现实出发，政府应当将更多财政收入用于教育，通过二次分配，矫正分配不公，培养人力资本，消除社会贫困。
教育支出占GDP比重是衡量一个国家社会经济循环和社会公平的重要标志。早在1993年2月13号，中共中央、国务院印发中发（1993）第三号文件《中国教育改革和发展纲要》第48条规定，“逐步提高国家财政性教育经费占GDP的比例，本世纪末达到4%，达到发展中国家80年代平均水平。”然而，时间过去了13年，这个目标仍未达到。1994-2005年，中国平均经济增长率为9.6%，而公共教育支出占GDP的比重平均仅为2.2%，在全球20个经济大国中比例最低。
实践证明，人力资本是经济发展的关键要素，是经济发展的根本动力。而教育是将人力资源转化为人力资本的根本途径，也是科技进步的基本前提。没有教育，就没有未来，更谈不上科技进步。美国管理学家彼得·德鲁克在《后资本主义社会》一书中指出，“世界上没有贫穷的国家，只有无知的国家”缺乏教育是中国贫困落后、收入差距扩大的根本原因。

（2）科技支出
①财政支出用于科学技术的根本原因
第一、公共商品或混合商品。由于科学技术具有较大的正外部性，相对于社会需求而言，私人部门往往投资不足。
第二、未来不确性。这种高风险，使科技市场是一个不完全竞赛市场。
第三、有益物品。一项科学技术对人类的作用是逐渐为人们所认识和开发出来的。换言之，人们在一开始，并不知道某项科学技术的全部效用。这必然妨碍人们的投资激励。
第四、负外部性。科学技术是一把双刃剑。
②科技支出的对象
●基础科学技术的研究和普及。这是纯公共物品，主要由政府资助的科研机构（包括大学）来提供。
●应用科学技术的研发。这是一种混合商品，但由于其排它性，大多数应用科研机构都采用市场化管理，财政的责任是为他们提供适度的补助和奖励。
●科技市场的管理。科技市场赖以存在的基础，是专利制度。政府需承担这一制度运行成本。此外，对科学技术的开发、应用正当性管理，防止产生负外部性；也需要政府的支出。
③科技支出的方式
●经费拨款。对科研机构和科研管理机构的经常费用的拨款。
●专项拨款。对专项研究和设备的拨款。
●政府奖励。
●政府贷款。
④我国的科技支出
（3）卫生支出
①政府介入卫生支出的原因：市场失灵
第一、不确定性。
第二、信息不对称。体现在两个方面：
●保险市场中的信息不对称。这容易引发两个问题：一是“道德风险”问题，即投保人因为投保而出现的不像未投资之前那样注意自身保健现象；二是“逆向选择”问题，即在一定的保费水平下，健康状况好的人会选择不投保，而健康状况差的人会选择投保，而保险公司为了维持财务平衡，不得不提高保费水平，而这又会赶走次健康的投保人，……于是保险市场不可能出现均衡。
●医疗市场的信息不对称。这也容易引发市场失灵。
第三、外部性。传染性疾病具有负外部性。因此，防疫和治疗传染性疾病是一个具有正外部性的行为。
第三、垄断。医疗市场的垄断有两个方面，一是医疗服务存在规模报酬递增的现象，二是政府或行业协会对医生、医院执业资格认定产业的垄断。这都会导致消费者接受的医疗服务价格偏离帕累托均衡价格。
第五、公平。宪法赋予了每个公民基本人权，其中，生存权是人权的首要内涵。出于对人权的尊重，政府和社会有责任对低收入者进行必要的治疗。
②卫生支出的对象和方式

卫生医疗支出
为社会成员身体健康直接受益支出：属于私人商品，如一般性疾病的治疗。
外部受益支出：属于混合商品。如传染病的防疫，如幼保健。

卫生医疗支出

对医疗卫生服务机构及其管理
的事业费支出
人员经费
公用经费
对个人的卫生医疗支出
卫生保健支出（作为社会福利）
医疗保险支出（作为社会保险）

③我国的卫生支出
医疗卫生与公共卫生安全是政府的重要职责之一。

第二节 社会（公共）投资支出

一、公共投资（政府投资）的概念
1、公共投资是指政府为购置满足公共需求所必须的资产而花费的财政支出。公共投资是政府提供公共商品的基本手段，也是政府提供公共劳务的前提和基础。公共投资的目的主要服务于弥补市场失效，维护市场配置功能，调节国民经济运行的目的
2、公共投资与私人投资的关系
（1）区别

公共投资
私人投资
投资主体不同
政府
家庭、企业
投资目的不同
社会福利最大化
私人利润最大化
投资客体不同
公共商品（投资规模大，周期长，外溢收益多）
私人商品（投资规模小，周期短，外溢收益少）
融资方式不同
政府融资
自身积累或非政府融资
（2）联系：二者是一种互补、互替和互动的关系。
互动是指二者之间的分工协作关系处在不断的变动之中。公共投资范围和对象需要随着私人投资的变化而变化。也就是说，在这种互动关系中，政府是被动的，私人部门是主动的。
二、公共投资支出的范围
在市场经济制度下，公共投资不能取代市场在资源配置中的基础性作用，必须有其确定的范围。关于公共投资的范围，理论上的认识有一个不断深化的过程。在自由资本主义时期，人们崇尚自由竞争，反对国家干预。亚当·斯密把政府的投资限制在防务、司法、公共工程三个方面，即主张政府只提供纯公共商品上。到了20世纪上半期，凯恩斯从其“有效需求不足”的理论出发，主张政府对经济活动实行积极干预从而将公共投资的范围，扩大到了有关国民经济全面的基础产业和重点产业。
从实践来看，不同的国家由于实行的经济体制不同以及经济发展水平的差异，其公共投资范围也不同。一般来讲，实行计划经济体制的社会主义国家，公共投资范围大一些；而实行市场经济体制的国家，公共投资的范围要小一些，一般不进入具有市场竞争性的行业。
公共投资的范围虽然因各国的国情不同而有差异，但以扶持基础产业（特别是基础设施）、农业为主的公共投资领域则大体一致。
1、确定公共投资范围的根本标准：
是否有利于提高宏观效率，促进社会公平。
2、公共投资的范围
（1）基础性投资领域（产业部门）
（2）农业部门
（3）国家战略物资储备
三、公共投资的资金来源与投资方式
公共投资的资金来源，应根据不同的情况进行具体分析。
1、当项目的投资完全不能通过市场收回时，应由财政无偿拨付；
2、对于可以采取收费形式部分收回投资的，应采用向社会招标与财政补贴相结合的方式；
3、若能全部收回投资，一般由私人部门进行投资，并辅之以适度的政府管制（价格管制、规模管理、质量管制、许可证制等）；
4、政府直接或间接投资；
5、BOT（Build-Operate-Transfer）即：“建设—经营—转让”方式。
四、基础产业投资
1、基础产业的界定
基础产业是指社会经济活动所依赖的基础设施与基础工业。

基础
产业

基础设施
各类交通设施：铁路、公路、桥梁、机场等
各类水利设施

各类通讯设施

城市公用事业：水电气供给系统、排污系统、城市交通系统等
基础工业
能源工业：煤炭、原油开采、水电、火电、核电等生产
基本原材料工业（如钢铁、建材、石化等）
2、基础产业的特征
（1）先行性和基础性。基础产业在国民经济的产业链中居于“上游”环节。它所提供的产品和服务构成其它部门必需的投入品和服务。
（2）不可贸易性。
（3）自然垄断性。基础设施项目建成投入使用后在一定的产出范围内，由于边际成本低于平均成本，其生产的平均成本递减。这种成本结构使得市场不太可能在一个给定的地区支持超过一个供给者，从而使得唯一的服务供给者成为垄断者。这种由于成本递减而导致的垄断就是自然垄断。
自然进入壁垒导致自然垄断。当市场只需一家企业提供全部市场供给，或者说一家企业能比两家或者更多的企业以更低的成本提供全部市场供给时，便会出现自然垄断。自然进入壁垒主要和规模经济相关。某些产业的长期平均成本曲线在相当大的产量范围内都是递减的，这就出现了规模经济。
进入壁垒导致垄断。进入壁垒有法律进入壁垒（公共特许权、许可证制度、专利制度）、自然进入壁垒和其它进入壁垒（如垄断企业控制了原材料、核心技术等）。
（4）准公共物品性。具有非竞争性和排他性。
3、政府投资的条件
（1）必要条件：市场失败
①私人部门不愿、不能提供，导致已有的供给不能满足公众的需求。这是政府对市场的补充。
②私人投资导致基础产业资源配置效率低下。由于基础产业的自然垄断性，私人投资企业如果按边际成本定价，必然出现亏损（边际成本低于平均成本）；如果按平均成本定价，不符合资源配置的帕累托条件。在这种情况下，政府需要取代私人部门投资或对私人以投资实施补贴，这是政府对市场的矫正。
（2）充分条件：政府能弥补和矫正市场失败，即有效率与公平。政府投资的效率除了政府投资项目本身的效益评估以外，更重要的是与私人投资效率的比较。而公平与否，则主要取决于投资决策机制。一般来说，决策机制越民主，结果越公平。
五、农业投资
1、农业在国民经济和社会发展中的地位
（1）农业是国民经济的基础产业。
①产品贡献；
②原材料贡献；
③市场贡献；农业生产发展必然导致市场贡献的扩大。农业技术进步促进了对农用工业品需求的扩大和生产的发展。另一方面，农业生产的增长使农民收入增加，从而导致了对工业消费品需求的增加和生产的扩张。
④外汇贡献
⑤要素贡献。劳动力、资本、土地
（2）农业发展是工业化、城市化和现代化的前提和基础。主要表现
①农业发展的农业劳动生产率的提高为工业化提供了资本积累的源泉；
②为工业化提供了剩余劳动力。
（3）农业的稳定是国民经济和社会持续、稳定的重要因素。
农产品出现补缺→通胀→经济波动→社会不稳定
2、农业的特殊性。与国民经济其它部门相比，农业有自身的特殊性。
（1）农业面临双重风险：市场风险与自然风险。
农业是一个自然再生产和经济再生产交织的过程。地理、气候条件及其他诸种因素的变化都可能对农业的生产活动产生决定性影响。
（2）农产品市场是一种典型的发散型蛛网市场。
所谓蛛网市场，是指在该市场中，商品价格与产量的波动取决于该商品供给弹性与需求弹性的对比关系。蛛网市场中的商品具有这样的特点：即需要一定的生产周期才能生产出来，生产规模一经决定，在生产过程之前，不能任意改变。因此本期的农产品价格取决于本期的产量，本期的产量却取决于上期的价格。
对农业来说；首先，由于动植物的生长规律，农业生产具有周期性、季节性以及周期长等特点；其次，由于大多数农产品是人们生活必需品，其需求弹性小；最后，由于农业生产要求在其内部具有转换性（如耕地可以种植不同的作物），农产品供给弹性相对较大，因此，农产品市场属于典型的发散型蛛网市场。农产品产量与价格的剧烈波动必然危害农业的发展乃至整个国民经济和社会的稳定。
（3）农业比较利益低。农业的资产利用低、资金周期慢，加之农业劳动生产率提高的速度转慢，农产品储运较困难，因而投资于农业往往得不到平均利润。
3、政府对农业投资的对象
一般说来，以下两个方面应成为政府农业投资的重点：
（1）改善农业生产条件的投资
①农业生产条件。主要包括农田水利基础设施（如防洪灌溉工程、水土保持、风沙防护工程）以及农用电网建设等。
②原因：
第一，农业生产条件具有公共商品或准公共商品性质，其牵涉面广，投资形成的资产具有明显的外部经济性。私人投资者很难对外溢的效用采用收费的方式收回投资。
第二，改善农业生产条件的投资所需资金大，周期长、风险高。
由于具有这两个特点，私人投资一般不愿进行投资。因此，政府必须担负起这部分投资的责任。
（2）农业科研和科技推广投资
农业资源有限→重视科技进步和劳动者的素质→投资农业科研→农业科技推广及农业科研成果的转化
4、政府投资的方式
在市场经济条件下，政府稳定和发展农业的政策是建立在市场机制的基础上的，并主要透过财政来实现。其基本方式有：
（1）稳定农产品价格
上年的价格→当年的产量→当年的价格。
一方面，只要价格稳定了，产量就可以稳定。另一方面，相对而言，政府稳定价格容易，而稳定产量难，政府实施价格管制或价格，价格调节的成本大大低于生产管制的成本。
稳定价格的方式有两种：
①价格管制：政府利用行政或法律手段直接规定农产品价格，缺点是不利于发挥市场机制的调节和引导作用，使农业的竞争难以提高。
②价格平准。政府采用经济手段调节农产品价格水平，如建立农产品价格平准基金及农产品储备制度。当农产品价格低于一定水平时，动用基金，购进农产品以作储备；当农产品价格高于一定水平时，抛售储备以平抑物价。
（2）降低农业生产成本和农民负担
①对农业投入品实行补贴，如对农用生产资料的补贴、财政贴息等；
②农业税收政策。
农用工业是低利润行业
对农用生产资料实行价格补贴
控制农用生产资料价格
↑

为了降低农业生产成本

财政贴息是指财政对某些农业项目的贷款帮助偿还全部或部分利息，它是财政手段与金融手段相结合的一种方式。其对象主要是一些经济效益差而社会效益好以及从长远来看需要扶持发展的农业项目。财政贴息既弥补了财政资金的不足，又发挥了金融工具的优势。因此，它是各国政府普遍采用的一种方法。
（3）改善农业生产条件，提高农业劳动生产率
①加强农业基础设施建设，提高抗风险能力。
②提高农业生产的科技含量

第三节 转移支出

一、社会保障支出概述
1、社会保障的含义
社会保障，是国家和社会为帮助社会成员克服因非理性风险造成的物质生活困难，维持其基本生活条件，依法进行的国民收入再分配活动。社保支出主要用于消费环节，目的主要在于扶助社会弱者，实现社会公平。
2、社会保障的构成：
（1）社会救济：由国家和社会向因残疾、自然灾害或意外事件等不可抗拒的力量而使维系生命所需要的物质来源中断的那部分社会成员提供物质帮助的一种形式。提供基本生存保障的第一个层次。
①对残疾公民提供的部分生活资助。
②对残疾军人和军烈属的抚恤和照顾。
③对灾区和部分生活困难居民的资助。
社会救济具有两个显著特点：
第一，资金全部由财政拨款或社会捐助；第二，受益人的选择性。
（2）社会保险：提供日常生活保障的第二个层次
社会保险是社会成员因遭遇年老、生病、失业或意外事件而导致收入来源减少以及发生其他生活困难时，从国家、社会或有关部门获取物质帮助的制度。
①养老保险
②失业保险
③医疗保险
④伤残保险
⑤工伤保险
（3）社会福利：满足人们改善和提高生活质量的需要，高层次的社会保障措施。
社会福利是由国家、社会组织举办的以全社会成员为对象的福利事业，如教育、科学、环保、文化、体育、卫生设施，为城乡居民提供的各项补贴，为残疾病人和丧失劳动者举办的各项社会福利设施及服务等。
3、社会保障的功能
（1）是劳动力再生产的保护器；
（2）是社会发展的稳定器；对社会财富进行再分配，协调社会关系。
（3）是经济发展的稳定器；调节社会总需求。
在萧条时期，失业增加，收入减少，社会保障支出扩大，刺激了消费需求。
在高涨时期，社会保障支出减少，抑制了消费需求；
4、社会保障基金的筹资模式
世界各国社会保障基金的筹资模式有三种
（1）现收现付式
又称边进边出式，即预先不进行储备积累，完全靠当年的收入满足当年支出的需要。这是一种隔代赡养模式。
（2）完全基金式
又称储备积累式。这是一种自我赡养模式。
（3）部分基金式
5、社会保障基金的管理
（1） 社会保障预算收支的主要内容

社会保障预
算收入来源
社会保障税（费）收入
各项社会福利基金收入（包括社会福利彩票发行收入）
国内外捐赠收入
社会保障基金投资收益及利息收入
财政预算转入收入
国内资产预算转入收入
社会保障预算支出范围

社会救济支出

社会优抚支出
社会优抚事业费
社会安置费
社会保险支出
包括养老保险、失业保障、医疗保险、工伤保险、生育保险等支出
社会福利支出

（2）社会保障储备金的合理运用
①社保基金在满足当前保障的需要后必须留有结余，从而形成储备金。目的是为了均衡不同时期的社保费用，保证未来社保费用的支出。
②通胀风险的存在
生活水平的提高
社会保障水平的提高

要求社保储备金保值增殖
③社保储备金的投资应遵循安全性、流动性、收益性原则。
④银行存款和国债是社保储备金最稳妥、最适宜的投资项目。
⑤也应扩大投资渠道，如用于投资于投资基金和股票等。
6、我国社会保障支出水平分析
在理论界，通常把社会保障支出占国内生产总值（GDP）的比重，作为衡量社会保障支出水平的主要指标（社会保障支出水平=社会保障支出／GDP×100％）。但在实践中往往很难统计出准确的社会保障总支出。本文试图以我们所掌握的数据为基础进行初步的分析。
（1）我国改革开放以来社会保障支出的趋势
①总体支出水平呈上升趋势。
改革开放以后，随着我国总体经济实力的增强和人民生活水平的提高，我国社会保障制度进入恢复、发展和改革时期，总体支出水平呈上升趋势。20世纪90年代以后，随着我国国有企业改革的深化，原来以单位为主的保障功能逐渐弱化，而社会保障体制改革刚刚起步，覆盖范围一时难以扩大，因此这一时期我国社会保障支出水平较低。1998年以来，一方面，我国加快了以养老保险、医疗保险、失业保险、国有企业下岗职工基本生活保障和城市居民最低生活保障等为主的社会保障体系改革的步伐，社会保障覆盖范围逐步扩大；另一方面，为了确保国有企业下岗职工基本生活费和企业离退休人员基本养老金按时足额发放以及城市居民最低生活保障对象“应保尽保”，各级财政加大了调整支出结构的力度，财政用于社会保障的支出大幅度增长，社会保障支出水平稳步上升。详见下表所示。
1980--2002年我国社会保障支出水平
年份
社会保障
支出(亿元)
GDP(亿元)
社会保障支出占DGP的比重(％)
年份
社会保障支出(亿元)
GDP(亿元)
社会保障支出占GDP的比重(％)
1980
153.9
4517.8
3.4l
1992
1372.5
26638.1
5.15
1981
174.1
4862.4
3.58
1993
1739.9
34634.4
5.02
1982
200.1
5294.7
3.78
1994
2044.9
46759.4
4.37
1983
234.3
5934.5
3.95
1995
2464.5
58478.1
4.21
1984
281.8
7171
3.93
1996
2846.5
67884.6
4.19
1985
357.4
8964.4
3.99
1997
3176.3
74462.6
4.27
1986
448.1
10202.2
4.39
1998
3522.5
78345.2
4.5
1987
537.9
11962.5
4.5
1999
4866.9
82067.5
5.93
1988
695.6
14928.3
4.66
2000
5330.6
89442.2
5.96
1989
815.4
16909.2
4.82
2001
6508.6
95933.3
6.78
1990
990.1
18547.9
5.34
2002
7318.2
102397.9
7.15
1991
1158
21617.8
5.36

注：（1）表中数据根据《中国统计年鉴》、《中国劳动统计年鉴》、《中国民政统计年鉴》以及财政决算有关数字整理。
（2）表中“社会保障支出”的口径如下：1998年以前按历年《中国劳动统计年鉴》中的“全国保险福利费用总额”（包括各单位在工资以外支付给职工的保险福利费用、支付给离退休人员个人的保险福利费用以及用于集体的保险福利费用）和《中国民政统计年鉴》中的“民政事业费”之和作为当年社会保障支出。1999--2002年社会保障支出的具体项目包括：行政事业单位离退休费、企业职工基本养老保险基金支出、基本医疗保险基金支出、失业保险基金支出、工伤保险基金支出、生育保险基金支出、国有企业下岗职工基本生活保障支出、抚恤和社会福利救济支出、扣除居民个人卫生支出以外的卫生总费用、补充全国社会保障基金支出以及企业关闭破产用于社会保障方面的支出等。
②社会保障支出随着经济发展而增长。
从理论上讲，社会保障制度是经济发展的“稳定器”，社会保障支出水平与经济发展速度一般呈“此增彼减”的关系。当经济快速发展时，居民收入水平增长较快，享受社会保障的人数相应减少，社会保障支出水平往往下降；当经济发展速度放慢或者衰退时，居民收入水平出现停滞甚至因失去就业机会而下降，享受社会保障的人数相应增多，社会保障支出水平往往上升。
当前，我国社会保障制度尚处于不断完善的过程中。由于社会保障覆盖范围不断扩大，享受社会保障待遇的人数不断增加，我国社会保障支出则呈现出随经济发展不断增长的趋势。从社会保障支出增长弹性（社会保障支出增长率与GDP增长率之比）来看，除个别年份外，大部分年份在1左右。1998年以来，由于各方面均加大了社会保障投入力度，社会保障支出水平增长率大大高于GDP增长率。详见下表所示。

1980--2002年我国社会保障支出增长率与GDP增长率的关系
年份
社会保障支出增长率(％)
按当年价格计算的GDP增长率％
社会保障支出增长弹性
年份
社会保障支出增长率(％)
按当年价格计算的GDP增长率％
社会保障支出增长弹性
1980

1992
18.52
23.22
0.8
1981
13.16
7.63
1.73
1993
26.77
30.02
0.89
1982
14.9l
8.89
1.68
1994
17.53
35.01
0.50
1983
17.1
12.08
1.4l
1995
20.52
25.06
0.82
1984
20.25
20.84
0.97
1996
15.5
16.09
0.96
1985
26.85
25.01
1.07
1997
11.59
9.69
1.2
1986
25.37
13.8l
1.84
1998
10.9
5.21
2.09
1987
20.05
17.25
1.16
1999
38.17
4.75
8.03
1988
29.32
24.79
1.18
2000
9.53
8.99
1.06
1989
17.2l
13.27
1.3
2001
22.1
7.26
3.05
1990
21.43
9.69
2.21
2002
12.44
6.74
1.85
1991
16.95
16.55
1.02

注：（1）为使数据具有可比性，GDP增长率按当年价格计算。
（2）社会保障支出增长弹性为社会保障支出增长率与GDP增长率之比。
③我国社会保障支出在一定程度上受制于政府的临时性政策措施。
20世纪80年代中期以后，随着我国对物价管制的逐渐放松，物价水平出现较大幅度的上涨。为了使广大职工和离退休人员的生活水平不受物价上涨因素的影响，国家在1984至1988年先后出台了一系列物价补贴措施，如肉价补贴、粮价补贴、副食品价格补贴等，并相应提高了城镇职工生活困难补助标准。社会保障支出增长率连续5年超过20％。1989年底，国务院决定从10月1日起提高机关事业单位和企业职工工资水平，同时提高离退休人员离退费标准。由于该项增资措施从第二年开始执行，因此1990年社会保障支出增长率达21．43％。1993年，我国进行了公务员工资制度改革，机关事业单位离退休人员离退休费也有了较大幅度的提高，因此，这一年社会保障支出增长率达到26．77％。1995年，国务院决定晋升机关事业单位工作人员职务工资档次，离退休人员离退休费随之上调，同年企业离退休人员基本养老金水平也按当地上年职工平均工资增长率的40---60％予以增加。因此，当年社会保障支出增长了20．52％。1999年，国家大幅度提高了机关事业单位在职人员工资水平，同时，机关事业单位离退休人员离退休费、企业离退休人员的基本养老金以及国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险和城镇居民最低生活保障等“三条保障线”标准也相应大幅度堤高。为保证调资政策的落实，中央财政增加了对中西部地区和老工业基地转移支付的数额。因此，当年社会保障支出增长率猛增至38．17％。2001年，国家再次出台机关事业单位工作人员增资措施，机关事业单位离退休人员离退休费也相应提高，同时两次提高了企业离休人员基本养老金水平，这一年社会保障支出增长率达到22．1％。
（2）我国社会保障水平与国外比较
①我国社会保障支出水平总体偏低。发达国家的社会保障支出水平均呈逐步上升的趋势。到90年代中期，大部分国家社会保障支出占到GD的1／3左右。详见下表列示。
部分数达国家1950—1995年社会保障支出水平（社会保障支出占GDP的比重）单位：（％）
年份
1950
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
英国
10.6
13.9
14.4