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巴塞尔新资本协议框架下监管机构行为
巴曙松
中国证券业协会发展战略委员会研究员
依据颁布巴塞尔新资本协议框架, 监管当局参与程度和关键性较之1988年资本协议有了相当显著提升。监管当局对于金融机构风险管理监管, 成为新资本协议中第二支柱, 共同组成新资本协议关键框架。
简而言之, 巴塞尔新资本协议框架强调各国监管当局结合各国银行业实际风险对各国银行进行有一定灵活性监管。比如, 在提出新资本协议中, 各国监管当局能够依据各国具体情况, 自主确定不低于8％水平最低资本充足要求, 同时, 很多风险衡量水平和指标需要各国金融监管当局依据实际情况确定, 而且金融监管当局还要能够有效地对银行内部风险评定体系进行考察。这么, 各国金融监管当局监管关键, 将从原来单一最低资本充足水平转向银行内部风险评定体系建设情况。在新资本框架下, 监管当局对于金融机构风险管理参与程度、 参与方法会出现相当大改变。
实际上在1988年资本协议框架中, 监管当局基础上是一个被动实施机构, 基础上不运行各地监管机构能够依据不一样市场具体情况进行灵活调整, 监管组成也关键是强调用全球统一资本充足率要求进行衡量和检验。实际上, 仅仅有一个基础资本充足率要求, 假如缺乏健全风险管理制度, 这个资本充足率即使勉强在一定时点上达成了, 不过也是难以有限维持。一个经典例证是, 巴林银行在李森违规交易造成濒临破产前夕, 其资本充足率是相当高, 不过这并不能阻止内部监控制度缺点带来经营风险。
在新资本框架下, 对于监管当局来说最为显著挑战, 关键是对于银行内部风险管理制度参与和评定, 比如, 监管当局要能够清楚地评定银行是否已经建立严格内部评定体系, 使其资本水平与风险度相匹配; 同时, 监管当局要立刻检验和评价银行内部评价程序、 资本战略以及资本充足情况; 在资本水平较低时, 监管当局要立刻对银行实施必需干预。这么看来, 新资本协议中所谓第二支柱关键, 就是监管当局应该能够确保每家银行有合理内部评定程序, 方便银行首先对其面临风险有正确判定, 并在此基础上立刻评定资本充足情况。
另外, 在新巴塞尔资本协议框架下, 利率风险资本要求和监管方法也有了对应调整。历史地看, 巴塞尔委员会多年来一直期望推行全方面风险管理, 将风险管理覆盖范围逐步从信用风险推广到利率风险、 操作风险等。银行具体实践表明, 利率风险难以正确量化, 所以此次新资本协议框架提议各国监管当局在设定最低资本充足比率要求时要充足考虑到利率风险这一点, 也就是纳入第二支柱监管, 不再包含在第一支柱中。
所以, 本文将选择新资本协议中最为有代表性和创新意义内部评级系统为代表, 分析监管当局应该怎样介入银行内部风险管理制度评定和完善。其次, 将深入讨论利率风险监管方法及其发展。在此基础上, 将分析目前监管当局监管方法新发展。
一 从内部评级体系监管看监管机构对商业银行内部风险制度介入行为
主动推进商业银行建立内部评级制度、 而且促进监管机构介入到整个评级体系建设、 评定乃至部分参数设定等过程中, 成为巴塞尔新资本协议草案关键步骤之一。从考察监管机构行为角度, 怎样客观判定商业银行评级系统完整性、 进而怎样确保对评级过程监察、 评级系统本身监控、 对评级制度内部控制、 评级准则及方向、 以及评级系统本身内部碓认等等, 都成为观察新资本协议框架下一个关键方面。
监管当局应该怎样监督和评价银行是否能够维持评级完整性？依据巴塞尔协议要求, 维持评级完整性, 需从两方面考虑, 这包含评级范围及评级独立性或覆查制度。巴塞尔协议要求评级范围是必需对每一个借款人于未接收授信前进行评级; 另外对于部分关连授信人士( Connected Borrowers)也需要进行独立评级。另外, 维持评级完整性也包含评级独立性及覆审制度。为保持评级独立性, 巴塞尔协议要求评级需由独立而没有利益关系第三者进行审批, 银行需要由独立于授信业务单位信贷单位作审批。同时, 巴塞尔协议也要求评级有一个完善重检制度, 要求银行应有一套程序有效地搜集及更新借款人财务情况信息。与此对应对照是, 香港金管局要求当借款人财务情况发生改变时, 银行须在90天进行重检, 但若发觉借款人财务情况转坏或恶化时, 则须在30天内进行重检。

从监管机构对商业银行评级过程监督看, 巴塞尔协议要求评级过程中, 银行管理层要严密监察。这一点在美国金融监管体系中表现比较显著。美国监管机构认为, 独立风险管理层还需要监视评级过程是否乎合内部及外部标准, 包含: 严守评级标准、 评级结果与机构内部历史上贷款表现(Loan Performance)比较, 以及违约率估算 。对于严守评级标准及全方面评级过程检验, 美国监管机构认为建立一个定时性教授检验制度(Periodic human-based review)甚为关键。同时, 美国监管法规也要求对评级过程程序、 准则及结果有全方面书面统计; 比如: 风险评级分析表( Risk Ratings Analysis Form)统计文件极为关键, 当中需要提供清楚评级考虑原因。美国监管要求评级系统需整合于一个内部风险管理系统(Internal Risk Management System), 当中包含内部管理层面及信贷审批层面。评级资料也需要整合于内部汇报中供管理层作参考之用。
从监管机构对于评级系统监控来看, 巴塞尔协议对评级系统本身监控作出了要求。这能够说是监管机构对于银行采取更为复杂监管条件下提出更为具体内部管理方面要求。比如, 对评级过程中, 银行若使用统计模型基础时, 管理层必需确保银行就相关模型基础作全方面书面统计, 其内容包含: 对某一等级或用户评级违约率评定, 需提供其理论、 假设、 评定数学及经验上基础以及衡量模型数据起源; 建立一个严谨统计程序, 作为解释变量(explanatory variables)验证; 及确保银行完全了解模型限制性, 并指出模型未能有效运作时情况。 除此之外, 巴塞尔协议也要求评级系统需由独立于前线单位信贷风险部门负责设计及实施。该单位负责监控评级过程中所使用模型, 包含日常检验及以后修改, 全部相关模型资料、 方法必需经过此单位公布。在这一点上, 美国监管法规尤其强调监管机构人员应该要评定银行内部评级系统足够性, 如评级系统是否有连续性发展 (ongoing development efforts) 等; 从而评定银行资产质素及风险管理规模。而监管机构人员也会评定评级系统对风险识别(Risk Identification) 能力及其监察系统是否与银行规模、 经营方向是否一致。在建立内部评级制度基础上, 巴塞尔协议还要求银行内部稽核必需每年检验银行评级系统, 包含内部评级量化。稽查范围覆盖全部适用最低标准, 并需以书面统计。
在内部评级准则及方向方面, 从制度建设角度, 巴塞尔协议要求银行必需对评级系统有统一、 明确程序及准则, 且轻易使第三者明白怎样依据相关准则进行风险评定。 对评级准则及方向管理, 巴塞尔协议具体有多个方面要求, 如: 在评级过程中使用数学模型具体准则方面, 巴塞尔协议要求相关模型变量(Variables)要经过统计计算而得出, 而相关模型也要包含相关变量, 所用模型包含其它原因, 也需由负责风险管理专业人员审批; 对于部分特殊情况, 有需要以人为判定推翻模型得出结果, 银行必需制订有明确指导和程序作监控, 对模型内参数特征进行考察。由人为判定推翻模型而得出结果, 要得到建模者、 负责模型维护风险管理人员所确定。对于包含教授判定为基础评级, 银行必需清楚指示风险管理人员在何种情况下可推翻模型得出结果, 其中包含怎样、 调整程度及授权情况。而相关推翻模型得出结果, 需以书面作统计, 并对人为推翻结果作检讨。
需要强调是, 巴塞尔协议对监管当局评定内部风险管理模型合理性提出了具体要求。比如, 监管当局应该要求银行建立一个一个内部风险模型验证机制, 进而能够使得银行内部和监管机构能够根据特定程序来检验相关内部风险模型, 尤其是评定违约率正确性及一致性。监管当局还应该要求金融机构能够证实相关内部验证程序有足够能力评定内部评级系统及风险量化系统一致性及合理性。在这一点上, 相关金融管理局部分要求和做法值得借鉴和关注。具体来看, 香港金管局对系统本身验证程序包含对模型表现进行定时及连续监测, 包含评定模型稳定性及协同原因; 识别及统计模型中不适宜关系; 每年最少一次定时对模型结果与实际结果作出比较; 对于模型修正, 必需严格实施相关修订监管程, 等等。
在建立评级模型基础上, 监管当局还应该要求金融机构能够依据巴塞尔协议要求, 利用压力测试（Stress testing）来评定资产组合价值改变幅度, 监管机构应该对其进行验证。依据巴塞尔委员会相关文件, 压力测试是指金融机构利用不一样方法来衡量由部分例外但有可能发生事件所造成潜在损失。例外但有可能发生事件是指发生概率很低, 但并非不会发生事件。压力测试对象能够是某单一用户或整个资产组合（比如以产品、 地域或行业分类）受到外围环境突变而引致银行有潜在损失。潜在损失包含预期盈利下跌、 可预见损失增加（增加通常呆坏帐拨备）或不可损见损失增加（增加资本要求）等。压力测试有两种, 第一个是情景分析压力测试（Stress test scenarios）, 风险分析人员制订各个不一样情景, 能够是以往发生, 如‘97年亚洲金融风暴’, 也能够是假设性仿真情景, 然后分析这些情景会影响哪些经济指针或用户本身财务数据, 从而评定对整个或部分贷款组合价值改变。第二种是敏感度压力测试（Sensitivity stress tests）, 通常是考虑某参数改变对资产价值影响。风险分析人员制订压力测试标准, 目是想知道倘若一些情况发生, 银行资产组合将会怎样改变？实际上, 到底怎样具体决定这些场景和情况, 并没有一个全球统一规范和做法, 关键依据不一样银行风险管理文化、 风险偏好、 所持信贷资产组合特点等等。比如, 对于在股市上融资规模较大银行, 假定股市大幅波动这种情景针对性就更为强烈, 只要这些场景确实是例外但有可能发生事件。

在压力测试方面, 不一样金融中心监管机构也在主动推进具体实施方案。比较亚洲多个市场情况, 新加坡做法最为具体。具体来说, 参考新加坡金融管理局于1月发出相关银行草拟压力测试程序指导官方文件, 监管当局通常会从以下多个方面对银行压力测试提出具体要求。比如, 银行设定情景时应落实巴塞尔委员会精神, 即只关注例外或极端事件, 以及评定由这些例外事件引致风险原因有重大改变影响; 压力测试必需切合银行持有资产组合特点。要了解压力测试是否适适用于多种不一样资产组合, 风险经理有必需与各所属单位进行沟通及了解。其次, 一个情景未必单单影响一个风险原因, 现实环境中通常是一连串风险原因受到影响。一个完整压力测试程序应包含单一及多个风险原因改变情景。第三, 银行高级管理层应充份了解压力测试程序内容及其影响, 并监督或参与制订应变计划, 以符合巴塞尔委员会要求。第四, 应变计划应是压力测试关键一环, 包含部分补救行动提议, 比如重组资产组合、 进行对冲交易或把资产组合证券化, 剥离于银行资产负债表等。目是减轻那些例外事件所引致损失。第五, 银行应定时检讨压力测试, 因为金融市场发展愈趋复杂, 银行服务推陈出新, 情景设定也要因应银行资产组合种类改变而调整。
在巴塞尔新资本协议框架中, 明确指出银行必需拥有一个良好压力测试程序, 其中包含能识别各经济环境改变情景及对银行信贷资产组合不利影响, 以及评定面对这些情景应变能力。同时, 10月由香港金管局发出咨询文件‘Guidance Notes on Minimum Requirements for Internal Rating Systems’对压力测试作出了补充, 关键内容包含: 银行可从3个范围设定情景, 分别是经济下滑、 来自市场风险事件, 和银行资金流动性情况。具体一点, 银行能够假设某一产业或整体经济不振、 押品值大幅下跌或面对预期以外用户拖欠/违约情况等情景。其次, 设定情景后, 银行需要透过压力测试来评定各情景对违约率及回收率影响, 并按时向管理层汇报测试结果。假若测试结果超出既定标准, 银行便要实施应变计划。第三, 监管机构要求银行授权一独立单位最少每六个月进行一次压力测试, 测试过程及步骤需在授信政策内说明, 方便监管机构进行验证。
所以, 仅仅从内部评级制度角度看, 监管当局在新资本协议框架下将发挥更为主动主动作用, 而不仅仅是被动地根据统一标准对全部金融机构进行衡量和评定。这对于监管机构来说本身也是一个极大挑战。

二 利率风险监管: 从第一支柱向第二支柱转移以后监管行为
巴塞尔新资本协议在利率风险管理方面一个关键特征, 是将原来纳入最低资本充足率监管范围利率风险, 转为纳入第二支柱监管范围。实现这一修订关键原因之一, 是利率风险衡量存在较大困难, 难以衡量肯定造成对应需要提出资本提取要求难以确定。在转而由外部监管机构对商业银行利率风险进行相机监管以后, 对于商业银行来说当然在短期内降低了对于利率风险管理难度, 不过对于监管机构要求则更为严格了。
所谓利率风险, 实际上指是金融机构财务情况因不利利率变动而须承受风险。对于金融机构而言, 当利率浮动时候, 金融机构收益和成本、 以及它资产负债表内和表外多种资产和负债经济价值, 全都会发生改变。而这些改变净效应就会反应在银行总体收入和资本金额中。现在来看, 全球范围内金融机构采取不一样衡量方法, 将利率风险深入划分为重新定价风险、 基准风险、 收益率曲线风险以及隐含期权风险等等。需要指出是, 从利率风险内在特征出发, 监管机构通常应该要求金融机构将利率风险在一个综合（consolidated）基础上进行管理, 也就是说, 管理范围不仅限于这间金融机构, 还要包含它隶属企业。不过, 综合管理标准并不等同于传统上会计标准上并表, 它所指是采取合适机制, 从而确保在订定相关风险管理决议时候取得充足完整信息。银行董事会最终负担对利率风险管理职责, 董事会负责审核同意决定风险曝露珠平经营策略, 而且对于银行可接收风险水平提供指导, 董事会还负责审批与风险管理相关管理要求和工作程序等等。
实际上, 在对1988年巴塞尔资本协议进行修订时, 利率风险一度是纳入最低资本要求监管范围。1988年资本协议一个关键不足在于它只考虑了信用风险, 而没有考虑利率风险等风险。研究表明, 1988年版巴塞尔协议对于风险资本计算上不对称可能已经扭曲了银行对风险负担意愿。比如说, 有些人将二十世纪九十年代初美国出现“信用挤压（credit crunch）”归结于国际上资本标准实施（Feldstein, 1992）。很多金融监管机构注意到, 因为在风险资本标准中缺乏对利率风险监管标准, 银行用政府债券来替换贷款, 从而使得利率风险大为增加。所以, 1991年美国颁布Federal Deposit Insurance Corporation Improvement Act（FDICIA）法令, 要求美国银行和金融机构为额外利率风险必需持有对应资本。到了1993年, 巴塞尔银行监管委员会提议将利率风险和市场风险纳入计算范围。1996年1月, 巴塞尔银行监管委员会发出了“纳入市场风险资本协议修订”, 银行必需就它所负担市场风险暴露维持足够资本。而初公布巴塞尔新资本协议, 则再次对利率风险监管作出调整, 将利率风险监管转移到新资本协议中第二支柱范围。
尽管新资本协议对利率风险监管方法进行了调整, 不过, 以前巴塞尔银行监管委员会对于利率风险监管基础标准一样含有参考价值。在巴塞尔银行监管委员会公布相关利率风险监管文件中, 1997年9月发出相关利率风险管理咨询文件“Principles for the management and supervision of interest rate risk”相对而言是较具代表性。这份文件是参考了巴塞尔会员国监管要求而且征求了广泛咨询意见后制订, 它包含了巴塞尔委员会对于金融衍生工具部分管理标准。文件中一共提出了15项管理标准, 其中第1-13项标准是针对利率风险管理, 不管是自营盘或者是银行盘中产生, 而第14和15项标准是针对银行盘中利率风险管理所制订。
从以资本充足率为监管线索思绪看, 即使将利率风险监管从第一支柱转移到第二支柱, 对于利率风险资本要求仍然存在, 只不过新资本协议不再对利率风险资本金提取作出统一规范和要求, 不过监管机构则应该依据不一样地域利率风险情况作出对应监管举措, 对不一样金融机构利率风险提出愈加含有适应性资本要求。部分关注信用风险金融学者也认为有部分利率风险等已经反应在坏帐准备中。不过从监管者角度来看, 上述准备金是用来负担预期坏帐, 而银行资本应该是为未来预期以外损失提供额外保障。因为一些风险引发损失金额和时间是难以预期, 那些负担显著包含利率风险在内非信用风险金融机构应该在监管机构所要求资本金最低标准以外再持有额外资本以提供保障。

三 从新资本协议第二支柱看目前监管理念发展趋势
新资本协议框架蕴含监管理念改变是多方面, 从监管机构对于金融机构风险管理运作和机制介入程度看, 新资本协议显然对监管机构提出了更为严格、 也是更为主动主动要求,促进监管当局主动参与金融机构风险管理体系建立、 完善和评定等过程。实际上整个新资本协议框架都不一样程度地表现了这一监管理念。在新资本协议第二支柱中, 除了对1988资本协议在监管方面不足（如不一样金融机构监管套利等）进行了调整之外, 也在监管思绪上进行了显著调整, 值得给予总结和关注。
　　当然, 即使在新资本协议框架下, 监管思绪仍然存在较大调整可能。比如, 新资本协议框架许可不一样地域监管机构能够依据各地实际清凉采取不一样方法计算资本要求, 又或者会对新协议下各项选择按不一样标准、 方法行使国家酌情权。在这一情况下, 使在不一样地域经营国际银行集团在实施成本与汇报责任方面均见面临较大困难。　　
　　不过, 从总发展趋势看, 巴塞尔资本协议演变本身也表现出国际金融监管中一个理念上改变, 这就是在监管机构介入金融机构风险监管方面提出更高要求同时, 越来越重视利用市场化手段和方法, 在监管方法中考虑到合适提供对于金融机构改善风险管理激励机制, 给予金融机构更大选择空间。
历史地看, 从监管机构介入金融机构内部风险管理程度考察, 现代金融业监管模式经历了传统行政审批监管, 转向全球化程度不停提升条件下标准化方法监管, 进而发展到金融机构含有更大选择灵活性内部模型监管方法。所谓传统行政审批监管, 强调是监管机构作为行政部门以行政命令和行政审批作为关键监管方法, 在此基础上政府对特定银行都设定了特定业务范围。行政监管方法在市场环境相对简单市场初级阶段其实施成本可能相对较低, 不过, 这一模式忽略了不一样银行在内部风险管理方面差异, 抑制了金融机构探索成本更低风险管理方法可能; 而且行政监管所天然含有“一刀切”做法对素质不一样银行来说可能会造成不公平影响。在金融全球化程度不停提升条件下, 行政审批监管所含有缺点显得更为突出。这进而成为1988年巴塞尔资本协议产生现实推进力。历史地看, 1988年巴塞尔协议是全球金融监管发展历史上首次被广泛接收金融监管理念, 其关键突出资本充足率理念一直得到现代金融监管机构重视, 其具体做法在一定程度上沿袭了行政监管方法做法, 比如, 将资产划分为不一样风险权重进而设定8％资本充足要求。显然, 标准化监管方法一样没有给予不一样银行以一定选择灵活性, 也没有考虑各银行在不一样金融市场上拥有不一样知识经验和业务操作水平水平差异而只是简单地仅仅设定统一资本要求, 同时这种计算方法仅仅考虑到信用风险, 可能促进银行为逃避资本要求而利用金融工具将信用风险转换为其她风险, 还可能形成一个负向激励, 即: 既然风险程度高低不一样资产在实际上可能给予相同风险权重, 金融机构就可能趋向于持有更多高风险类别资产, 这个结果显然与金融监管出发点是相违反。
正是因为传统监管思绪存在上述多项缺点, 颁布巴塞尔新资本协议草案提出了多项改善方法, 其关键特色之一, 就是提供了多样化风险管理模式供不一样管理能力金融机构选择, 同时提供一个内在资本递减激励机制促进银行采取更为复杂风险管理方法。实际上, 这一更富有弹性监管理念在新资本协议框架公布之前就已经在巴塞尔银行监管委员会公布多项监管标准中得到了不一样程度表现, 比如, 1996年巴塞尔银行监管委员会公布《巴塞尔资本协议市场风险修正案》, 就开始激励和许可各银行采取内部模型方法, 作为以前公布标准方法替换。
当然, 新资本协议仍然存在很多缺点, 严格来看, 强调内部评级模型实际上并没有使监管者完全能够证实被监管者上报监管当局风险价值是否与银行内部风险管理所确定风险价值一致, 而且整个监管过程一直是比较静态。目前, 国际金融界正在主动探索多种新监管方法, 发展取向则是更为市场化、 含有更为合理激励机制, 同时激励监管机构介入。比如, 现在在美国金融界正在主动尝试对银行资本监管预先承诺方法(Pre-commitment Approach), 请示具体要求是监管当局设定一个测试期间, 银行在测试期初向当监管当局承诺其资本量水平, 为该期间内可能发生损失作准备。在整个期间内, 只要累计损失超出承诺水平, 监管当局便对其进行处罚。监管机构任务只是制订合适处罚方案, 这自然使得监管机构深入从内部风险模型评定等工作中脱离出来。从具体实施看, 早在1996年, 纽约清算机构委员会就组织了美洲银行企业、 银行家信托企业纽约企业、 大通银行、 花旗银行等十家大型银行机构共同参与了针对市场风险预先承诺方法实践行动, 取得效果现在看来比较令人满意。