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以民为本 与时俱进——90年来党的土地政策创新与历史经验

2011-07-11 | 作者： 王宏新 周 拯 | 来源： 中国国土资源报 | 【大 中 小】【打印】【关闭】

　　按 语：在中国共产党成立以来90年的理论探索下，从土地革命到抗日战争、解放战争，从新中国成立到党的十一届三中全会，从改革开放到党的十七届三中全会，我国农村土地政策实现了一次次的重大创新；从解放、接管城市到重建城市，从管理、经营城市到城市化、工业化建设，我国城市土地制度不断推向前进，逐步建立起一套与社会主义市场经济体制相适应的城市土地政策体系。
　　可以说，党在革命、建设和改革实践中设计、创新的土地政策，不仅为城乡经济发展和居民生活水平提高提供了制度基础，也为推进经济社会持续、快速、健康发展作出了不可磨灭的贡献。科学总结90年来党的土地政策创新与伟大历史经验，对于党在新时期领导国土资源管理事业发展具有重要意义。
　　党的农村土地政策探索历程
　　从耕地农有、自主经营到集体所有、集体经营，从所有权、使用权分离到加快土地流转、统筹城乡发展
　　纵观90年土地政策变迁史，解决土地问题，满足农民土地要求，提升农业生产力水平始终是党维护人民根本利益的核心。
　　——新中国成立之前的新民主主义探索：实现土地农有，个体自主经营。
　　早在中共二大扩大会议上，党就提出了要实现农民“耕地自有”的目标，并通过限田、限租等政策，在一定范围内否认地主土地所有制，主张社会公有。随着土地革命深入，党的农村土地政策发生重大变化，在耕地农有政策目标的指引下，没收地主的土地变为农民所有。抗日战争时期党基于民族统一战线的考虑，不再单纯地将地主土地没收，而是在默认土地地主所有、农民租借经营的前提下，提出了“地主减租减息，农民交租交息”临时政策。进入解放战争时期，党通过《五四指示》，开始了彻底的土地改革运动，在大部分解放区进行土地平分，其后颁布的《中国土地法大纲》更是明确规定：“废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度。”新中国成立初期，为了巩固新政权的需要，发展新中国的经济基础，党逐步完成了对3亿多无地或少地的农业人口地区的土地改革，从而实现完全的农民土地所有制。
　　——改革开放前30年的公有化：逐步实现土地公有化，实行集体所有、集体经营。
　　土改运动完成后，为了克服农民个体经营的分散性，党组织农民成立农业生产互助组，但土地和其他生产资料仍属于农民私有，对土地不实行统一经营，土地产权关系不变。后来，互助组相联合发展为初级农业生产合作社，开始实行土地和其他生产资料入股，集体劳动、统一经营，收入以按劳分配与按股分红相结合，此时所有权仍归农民，但在使用权方面逐步演变为集体经营模式。在初级合作社的基础上后来又产生了高级农业合作社，农民个人的土地和其他生产资料无偿转归高级合作社集体所有，实行土地统一经营、按劳分配，农村土地集体所有制取代了农村土地私有制。
　　——改革开放20年来的两权分离：坚持土地公有，实行所有权和使用权分离。
　　党的十一届三中全会以后，党开始科学总结土地政策变革经验教训，积极探索农村新型土地产权制度模式，以打破人民公社化运动产生的生产积极性低下、生产力发展落后等弊端。经过几年摸索与试点，党中央于1983年下发了《当前农村经济政策的若干问题》，正式提出在农村实行家庭联产承包责任制，对土地的所有权和使用权进行剥离，土地归集体所有或者国有，在使用权上进行统分结合，分散经营，包干到户。20世纪90年代中后期，农村中出现了害怕合同期满产权变化而担忧、农民积极性降低等问题，中共中央办公厅、国务院办公厅于1997年及时下发了《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，将现行农村家庭联产承包责任制承包期限再延长30年，保证了这种产权结构的稳定性、延续性，满足了广大农民群众对土地使用权扩展的强烈要求，充分调动了生产积极性，极大地解放了农村生产力。
　　——新世纪以来城乡统筹：加快土地流转，统筹城乡平衡发展。
　　随着改革开放政策的深入发展，农村经济关系发生了很大变化，我国总体上已进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，开始着力于破除城乡二元结构，构建城乡经济社会发展一体化新格局。在传统的家族联产承包责任制下，土地承包经营成本开始增大，农作物收益低下使得农民承包经营土地积极性不高；与此同时，城（市）镇、农村非农建设项目对土地的需求却不断增加，导致土地转包、出租、入股等现象大量出现。因此，顺应城乡一体化发展要求，实现土地流转成为新时期党在土地政策上需要着力解决的重大问题。从2005年开始至今，连续6年的中央“一号文件”都有涉及土地流转问题的重要论述。党的十七届三中全会上通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，创新性地提出较为完整的土地流转指导方针，即“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。这是党在新时期最重大的土地政策创新，旨在优化土地资源配置效率，切实提高农民收入水平，提高土地利用的经济社会综合效益。
　　党的城市土地制度演进路径
　　从私有到国有,从无偿、无期限、无流动到有偿、有期限、有流动，从深化完善土地市场建设到有效参与国家宏观调控
　　党领导人民探索有效土地制度的过程中，建立了城市土地有偿使用的基本架构,确立了城市土地市场制度，初步形成了具有多种流通渠道和交易方式的土地市场体系，形成了土地政策参与宏观调控的制度框架。
　　——完全国有化历程（1921年～1982年）：实现城市土地所有权由私有向国有转变，使用权由有偿向无偿、无限期转变。
　　中国共产党的“一大”会议上通过的《中国共产党第一个纲领》明确地提出了我党的土地政策目标，即“消灭资本家私有制，没收机器、土地、厂房和半成品等生产资料，归社会公有”，这里的“土地”显然包括资本家在城市、市郊及农村的所有土地生产资料。这一政策理念显然受马克思主义及十月革命胜利的启发。但是，由于中国国情不同，在第一次国内革命战争、土地革命、抗日战争时期，中国共产党创造性地以“农村包围城市”为战略，走出了有中国特色的土地革命道路。进入解放战争时期，党又及时调整城市土地政策，对国民党政府所属城市土地进行直接接管，对所有帝国主义、官僚资本、反革命分子占用的城市土地进行无偿没收。1949年毛泽东在党的七届二中全会上更是明确指出：必须接管帝国主义和殖民主义在中国的一切资产，没收官僚资本，确立社会主义公有制。与此同时，党对民族资本占用的城市土地则采取承认和保护策略，保持暂时的温和态度。
　　新中国建立之后，除继续没收殖民主义、官僚资本、敌对势力占有的城市土地以外，市郊土地收归国有，同时党对市区民族资本占地的态度也发生转变，开始实行限制和赎买政策，通过社会主义改造以支付定息方式将民族资本中的城市土地逐步收归国有；而对私营房产公司和私人土地，通过支付定租的方式将所有权转归国家，由国家统一租赁、、分配、使用和维护。
　　社会主义建设时期，一方面，在长年经济建设中以定价征地等方式不断扩大城市国有土地范围；另一方面，在初步确立土地所有权国有化之后，国家机关、学校、公私合营企业等实行土地无偿拨付使用。自此，全国各地先后进入了城市土地行政划拨、无偿、无限期、无流动的历史时期。
　　经过接管、没收、赎买和征购几个阶段之后，城市土地基本实现国有化，但仍缺少从宪法层面的根本性规定。1980年8月，邓小平在中共中央政治局扩大会议上讲话，谈到向全国人大提交修改宪法建议，随后彭真给中央的《关于宪法修改草案的几个问题的报告》中提出要明确规定城市的土地属于国家所有。报告经党中央政治局和书记处多次会议讨论修改，最终于全国人大第五次会议通过。至此，党以宪政安排的方式，使城市土地完全国有化以最高立法形式进行最后的确认。
　　——市场培育与使用权结构探索（1982年～1990年）：在强化城市土地国有化地位的同时灵活安排产权结构，结合市场机制使城市土地使用权实现有偿、有期限、有流动。
　　随着城市土地国有化地位的完全确立，我国也开始了市场化取向的经济体制改革和对外开放的政策安排，我国城市土地制度改革进入了一个新的发展阶段。
　　一开始，党坚持和强化土地国有，灵活安排产权结构。1979年7月15日，党中央在批转广东省委、福建省委《关于对外经济活动实行特殊政策和灵活措施的两个报告》后指出，要给地方以更多的自主权，把经济尽快搞上去。于是，在深圳最早出现了以城市土地使用权作为中外合资企业的中方投资的做法，这也标志着城市土地有偿使用的开始，并随后于深圳、广州、抚顺等地进行城市土地使用权费试点征收。
　　这些尝试表明，在坚持土地国有前提下，城市土地使用权范畴开始逐步拓宽并由无偿获取向有偿使用转变。过渡期间出现的一些负面影响也引起党中央、国务院的高度关注，1986年党中央、国务院颁发《关于加强土地管理制止乱占滥用耕地的通知》提出，建立和完善土地管理法规，抓紧制定《中华人民共和国土地法》，为城市土地利用、管理等提供切实的法律保障。后来，党中央决定引入市场机制，充实使用权权能，实现城市土地有序流转。1987年中共十三大召开，大会提出社会主义的市场体系应当包括资金、劳务、技术、信息和房地产等生产要素市场，土地第一次作为生产要素进入市场得到承认。同年9月，深圳市率先试行土地出租，国有土地使用制度改革揭开实践探索的序幕。
　　此后，在党的市场理论指引下，政府打破旧土地使用制度的束缚，通过市场机制以竞争方式确立城市土地使用权的分配，并通过使用权的出让、抵押、转让、出租等为土地市场机制的建立奠定基础。1988年党中央向全国人大提交《中共中央关于修改中华人民共和国宪法个别条款的建议》，其中指出允许自由出租土地，土地的使用权可以依照法律的规定转让，这一建议最终获通过。
　　1990年，党中央提出城市土地作为生产要素进入市场流转的要求，出台了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，对土地出让、转让、出租、抵押、终止及土地划拨等问题作出详细说明。这标志着城市土地在法律上正式步入有偿使用的轨道。
　　——土地市场建设进一步深化与完善（1991年～2003年）：规范土地市场运行，加强城市土地管理，建立城市土地储备制度。
　　1992年党的十四大召开，提出建立社会主义市场经济体制，继续大力发展商品市场特别是生产资料市场，土地的市场化建设继续推进。次年，党中央又在《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中将规范和发展房地产市场作为培育市场体系的重点。
　　随后在党中央的建议下，1994年全国人大制定《城市房地产管理法》对土地使用权出让和转让作出法律规定，土地市场建设在法制上得以体现。随着经济建设发展，由于市场化配置中出现一系列乱占耕地现象，党中央、国务院经过反复研究和深入分析，于1997年提出要发挥土地利用总体规划的整体控制作用，以土地用途管制制度代替分级限额审批制度，调整土地收益分配办法，土地管理权力应适当集中，强化执法监察等要求。这一系列土地政策的出台和演化，为城市土地的规范化管理以及土地市场的健康运行起到了巨大作用。
　　新世纪以来，城市化进程加快，市场经济体制在发展中不断完善，一系列政策文件相继出台，对土地使用权招拍挂出让、闲置用地认定以及土地有形市场等作出相关规定。在严格规范的城市土地出让制度下，各城市以土地为基础进行城市经营，挖掘城市土地效益和价值。
　　从1996年杭州成立土地储备中心开始，各大城市纷纷建立起土地储备体系，根据城市土地所有权和使用权分离的原则，土地储备机构通过征购、回收、置换等方式将增量土地和存量土地集中收储、有序供应，有效保障了土地资源合理利用，并促进了城市综合开发与均衡发展。
　　2003年，党的十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出要加大制度创新和体制改革，加快发展土地、技术、劳动力等要素市场，这一阶段通过土地市场的规范和储备制度的开启，进行城市土地经营与管理，使土地市场建设得以进一步健全完善。
　　——城市土地纳入国家宏观调控体系（2003年至今）：土地制度建设迈上新台阶，以土地为基础经营城市，引导房地产市场健康平稳发展。
　　各级政府探索新型城市经营之路，通过城市土地出让方式的严格市场化配置，使城市土地能够在竞争中实现其最高利用价值和效益，引导土地市场走向规范化发展。与此同时，城市土地产权制度的创新使各级政府获取大量财政收益，助力公共基础设施建设和城市招商引资，促进城市生存生活环境的改善和提高。随着房地产市场的迅猛发展，2003年党中央、国务院正式提出运用土地政策参与宏观调控，通过一系列科学的土地政策从土地的供给、需求、价格管理各环节逐步建立了土地市场监管体系，以此推动土地产权交易规则的完善和交易行为的规范，引导房地产市场健康平稳发展，加强了政府对城市土地市场的控制能力。
　　党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，逐步建立城乡统一的建设用地市场，这使“地根”的调控作用的规模和范围得到进一步扩大，调控效果得到进一步提升。
　　党的土地政策创新历史经验
　　始终以民为本、与时俱进，敢于打破制度和教条的藩篱，从生产力发展实际出发，把握政策变迁的深度和速度，使之与社会转型速率相协调
　　中国共产党自成立起就致力于制定和创新土地政策，与时俱进地满足时代发展和人民群众的要求，在制度探索过程中形成了有中国特色的伟大历史经验,对中国革命进程和社会主义建设事业产生了极为重要的推动作用。
　　——党的土地政策改革与创新始终坚持把满足最广大人民群众的根本利益要求放在第一位，致力于制定和实施“以民为本”的土地政策。
　　党领导下的农村土地制度变革正是本着以民为本、服务于农民群众根本利益的原则，使党才得以在人民群众中建立、巩固政权并一步步走向胜利，这也是农村土地政策充满生机与活力的源泉所在，是农村土地政策不断取得胜利的重要法宝。近几年来，面对经济发展迅猛、通货膨胀压力高企、房价上涨过快的宏观经济局势，党的土地政策再一次适应时代发展的要求致力于改善和发展民生，在实践和反思中统筹城乡发展，以寻求更有效的土地制度安排。
　　总体来看，90年来党的土地政策着眼于团结和带动广大人民群众的力量，致力于解放和发展生产力，出发点和落脚点始终都是最广大人民群众的根本利益。
　　——党的土地政策创新是一个不断完善和适应的过程，其中必须坚持的标准就是要从实际生产力条件出发，把握好政策变革的深度和速度，不断调整生产关系，促进生产力发展。
　　党的土地政策创新过程,本质上就是一个不断调整农业生产关系以适应农村生产力发展的过程。例如党对富农的认识从中立到反对再到保存富农经济的政策调整，就是在不断地调整和适应当时特定的社会经济状况，努力找到最切合生产力发展要求的土地政策安排。再如，新中国成立初期的农业社会主义改造中，由于片面追求政策变革速度，出现了要求过急、工作过粗等问题，人民公社化运动倡导 “一大二公”、“追求一平二调”不利于调动劳动者的积极性和创造性，超越了当时社会承受能力，对当时的经济发展造成严重影响，直到家庭联产承包责任制的出台才从根本上改变了这种不符合生产力和历史条件的做法。
　　党的城市土地政策并不是保持原来土地制度的惯性不肯彻底冲破桎梏，并不是只作边角修改，而是通过渐进式的稳妥变革与社会制度转型速率相协调，在理论与实践的反思中有计划、有步骤地实现产权结构安排与制度创新，以提高城市土地利用综合效益为核心，从根本上提升城市土地政策绩效水平。经济学家诺斯曾经说过“产权结构能创造有效率的市场”，而党在产权结构上利用土地使用权的抵押、出租、转让、置换等丰富城市土地有偿使用制度框架，通过城市土地有效流转满足开发建设需要，消除原来计划经济体制下的制度阻碍，大大提高了土地利用效率，为社会主义市场经济发展和各项社会事业的进步奠定了物质基础。同时，改革开放以来，土地要素市场建设趋于完善，在坚持城市土地国家所有的基础上，党始终以提高城市土地利用综合效益和挖掘土地价值为核心任务，通过对产权的界定、保护、调整和变革保证国有资产价值不流失，达到国家效用最大化，彰显城市土地在经济社会发展中的基础地位及其巨大作用。
　　——党运用马克思主义理论与方法，结合中国实际，创造性地制定出服务于特定历史条件和任务需要、契合经济社会发展实际要求的土地政策。
　　抗日战争时期的富农政策，解放战争时期对城市民族资本占有土地的默认政策，新中国成立初期的农业改造运动以及对民族资本的限制、赎买政策，在革命斗争和经济恢复重建需要的环境下取得了极大成功。改革开放以后党推行农村集体土地家庭联产承包责任制，随着社会经济体制转型之后要素市场发展迅速，党中央在制度变迁的强大需求面前，适时拓展使用权权能，推进土地自由流转及其使用制度改革。近年来，房地产行业蓬勃发展成为国民经济增长的重要贡献力量，党中央审时度势，通过创新性的土地政策安排规范土地市场，引导整个房地产行业健康成长。这些政策突破了马克思列宁主义的教科书，打破了教条主义的思想禁锢，是党结合当时历史环境、生产力发展条件制定出来的，已成为有中国特色社会主义的重要组成部分，也是马克思主义中国化的具体体现。
　　（本文受教育部“纪念建党九十周年”专项课题资助［10JDJNJD021］，作者王宏新为经济学博士、北京师范大学政府管理研究院副院长）