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关于北京市国有资产监督资源整合的几点思考
国有资产监督资源整合研究课题组

一、当前国有企业监督资源的现状
随着改革逐步深入，市场开放程度逐步加大，国有企业面临的发展机遇和发展风险也在逐渐增加。加强监督，及时发现、规避经营风险，确保国有资产经营安全，成为出资人关注的重点。近年来，党中央、国务院和各级地方政府高度重视国有资产监督与管理工作，先后出台了一系列国有资产监督管理的政策和措施，调动了各方面的监督力量，加强了对国有企业的全方位监督。在发挥原有监督资源作用的基础上，1998年开始实行了稽察特派员制度，对国有企业派驻稽察特派员进行监督；2000年实行监事会制度进行监督；2002年开展“三讲”教育活动派督导组全面检查企业工作；2005年开展“共产党员先进性教育活动”派巡视组全面检查企业工作；最近又实行了独立董事和外部董事以及巡视组等制度。
总结从稽察特派员制度到国有企业监事会制度走过的历程，北京市对国有企业的监督工作取得了较为明显的成效。特别是后期向国有出资企业派出监事会，是出资人监督的重要方式。监事会以出资人代表身份长驻企业，通过听、看、分析、写报告、反馈意见等几个环节，以财务监督为核心，重点检查企业资产和效益的真实性，揭示危及国有资产安全的重大事项，评价领导班子和企业负责人，密切关注企业的潜在风险和可持续发展能力，促进企业守法经营、廉洁从业。近几年来，北京市的监事会先后对36家授权经营公司进行监督检查，对国有资产保值增值发挥了重要作用。
但是，当前北京市对国有企业和国有资产的监督还存在一些需要改进和探讨的方面：
一是国资委内部职能部门与监事会监督职能重叠。国资委根据其监管工作的需要设立的各处室有相当一部分在职能上与国有企业监事会之间存在着交叉重叠。监事会设立之初，国资委还没有成立，监事会承担的评价企业经营管理的职能、评价企业经营业绩指标的职能以及评价企业经营管理者的职能等，在国资委设立的部分处室当中都有所承担，而监事会和国资委各处室之间乃至监事会各办事处之间没有建立顺畅的沟通机制，无法做到信息资源的共享。这种现象导致工作效率不高，影响监督效果。
二是在国资委外部，目前对国有企业的监督仍然分散在几个部门，既有国资委、监事会对国有资产保值增值的出资人监督，又有审计、财政等机关对国有企业审计监督，还有市委派出的巡视组也开始进驻企业。在这里没有任何针对某一种监督方式的褒贬之意，但从企业角度来说却感到应接不暇。因此，如何提高这些监督部门的监督质量，以及这些部门的监督如何做到信息共享、资源整合、职能整合，成为新的课题。
三是国有企业内部监督机构弱化。虽然企业设有党委、董事会、纪检委、监察、工会、审计、外部董事等多个具有监督职能的机构，但是“老三会”、“新三会”的问题始终困扰着企业领导者，一揽子会的现象、有机构但长期不健全的现象普遍存在，距相互制衡的法人治理结构的要求差距很大。有的企业领导说虽然企业是经济部门，但监督管理人员和运营的管理人员人数差不多。虽然国有企业内部的高级管理人员都受命于上级的安排，但由于利益机制的驱使，对上负责的态度大打折扣，这也成了目前屡屡向企业外派监管人员的主要原因。
四是目前外派董事存在的问题。最近国资委对国有企业实行了外派董事制度，在国有企业的董事会中委派外部董事，代表出资人加强权力的制衡和监督，也是管理体制的一种新的尝试。但在国企的现行体制上，企业的内部董事是国有出资人派出的，代表出资人经营管理企业，外部董事同样也代表出资人的利益参与管理和决策，他们的角色、关系如何界定？在讨论重大决策问题时都是同一出资人的代表，但实际上只是代表个人的观点，没有从根本上解决利益制衡的问题。相比之下，股份制企业的董事会是由各个利益的团体组成的，每位董事都是明确地代表各方出资人利益的，是对各自的出资人负责，在召开董事会时所发表的不同意见，产生的不同声音，都是各自利益要求的不同体现。而国有企业董事会讨论问题即使包括外部董事在内，如果发生不同意见，产生不同的声音，也只不过是反映了个人认识和素质而已。
上述问题说明，加强对国有企业的监管，仅仅一层又一层向企业派驻监督人员是不够的，需要从转变思维方式、体制创新、资源整合的角度加以深入研究。
二、国内外国有企业监管的理论与实践
进行国有资产监督资源整合，借鉴发达市场经济国家的一些经验是十分必要的。当然这种借鉴必须注意区分不同的国情，主要借鉴带有规律性的经验。
发达市场经济体制国家的国有企业，大多存在于非竞争性领域，负责为社会提供公共产品，相当一部分国有企业还承担着高新技术等支柱产业部门的发展，在国民经济运行中发挥着极其重要的作用，是国民经济和社会发展的重要组成部分。因此，发达市场经济体制国家对国有企业十分重视，特别是在注重以市场为基础优化资源配置的同时，采取多种手段和措施，加强对国有企业的监管，以确保国有企业的稳步发展。其监管模式主要有以下几种：
1．法律监管模式。这是发达市场经济体制国家监管国有企业的普遍模式。如美国对国企的监管主要是通过议会为主的监管体系进行的。议会是立法机构，有权决定国有企业的设立、撤销以及内部管理体制的变革。每成立一个国有企业，就由议会通过一个单行法律，规定企业设立目的、董事会组成和经营方式等，以达到管理和控制企业的目的。英国也是如此。议会负责确定每一个国有企业的结构、权利和义务，还可以直接授权给主管部大臣，负责对国有企业进行监管。国有企业每年要向议会提交年度报告账目，并做年度报告，接受议会的监督和审核。
2．政府设立专门部门实施监管模式。发达资本主义国家国有企业主要分布在公共事业和基础工业部门，作为政府影响经济发展、实施宏观调控、为社会公众提供服务的工具，政府往往十分重视，设立专门的部门进行有效监管，以保持足够的控制力。如英国在20世纪70年代，依法组建了以管理国有股权为主的部门——国家企业局。企业局通过委派产权代表进入企业董事会，建立了一系列报告制度。后来英国政府又将监管机构主要集中在财政部，财政部通过财政预算，审批由各主管部门提交的投资报告等方式对国企进行监管。意大利的国有企业主要为国家参与制企业，意大利在1956年专门成立了国家参与部，负责国家参与制企业的监管活动。1976年又成立国会两院常务委员会，负责审议有关国有企业经营活动的情况报告，并进行评价和管理。1992年政府撤销国家参与部，其职能分别由国库部、预算部和工业部行使。国库部成为国有企业的股东，预算部负责对国有企业监督，工业部决定国有企业的战略方针。它们分工明确，有效配合，监管有力。
3．层级管理、股份控制模式。政府对国有企业主要分为三个层次进行管理：第一层是政府部门，第二层是法定机构或政府控股公司，第三层是国有企业。法定机构主要是特定立法条件下所设立的官方机构，负有法律赋予的监管国有企业的行政职能。控股公司一般为政府全资拥有，并代表政府对所属国有企业持有股份。控股公司对所属国有企业主要通过股权管理实施监管，依法享有资产受益和重大决策等权利。所属国有企业董事的委派，一般由控股公司提名或直接派出。控股公司按照持有子公司股权比例，参与决定股息分配，并按股份取得股利。这种模式的最大好处就在于，既保证了企业充分的经营自主权，又有利于政府实施有效的宏观调控。目前新加坡、韩国等都采取这种管理模式。
4．双重委员会监管模式。即董事会和监事会的模式。如在德国，规定董事会独立负责对公司的经营方针、赢利能力、营业过程以及公司事务等状况进行监管，监事会则负责对董事会进行监督。德国国有企业的监事会负责选任董事会成员，监督董事会的活动。目前许多发达国家都采取独立董事会制度。董事会成员由社会多方面人士组成，主要包括政府选派、专家董事、本企业负责人、职工董事以及股东董事等组成。这些人员中，特别是专家等外部董事，往往是行业和市场的专家，可以起到监管国有企业的特有效果。一些发达国家在董事会中，还实行记名投票决策制，国有企业的重大决策需经董事会投票通过，这样则可有效避免企业的决策失误。
5．审计监管模式。通过审计的方式对国有企业实行有效监管，是目前许多发达资本主义国家普遍采取的做法。美国审计署对国有企业的经营状况、财务收支实行动态监控，要求企业按规定报送财务报表，说明财务情况，由审计署对财务报表进行审计。任何人士如发现国有企业有不良现象，均可以向审计署反映。在德国，联邦审计署作为全国最高稽核单位，其职责之一就是负责稽核国有企业的开支报表和经济行为的合理性，政府所属的国有企业均必须由联邦审计署进行稽核。
6．计划合同模式。计划合同制是法国政府对国有企业资产实施有效监管的一种模式。国家通过和企业签订计划合同、项目合同等，从法律上规定双方的义务，调整国家和企业的关系。政府通过对企业计划合同执行情况的跟踪，确保国有企业的发展战略和国家目标的一体化，以防止企业决策失误，从而减少国有资产流失。另外，美国政府也经常通过有关部门的行政指令，来确定国有企业的投资指标，同企业签订生产合同，并利用补贴、税收等经济杠杆对企业的经济活动进行调节，同时实施财务监督，确保国家对国有企业的控制力。
我国国有资产监督管理体制的改革，从1987以来，大体上可以归结为四种具有代表性的模式：
1．“深沪”模式。作为全国改革开放的试验区，深圳市在1992年9月成立了深圳市国有资产管理委员会，形成了深圳市国有资产管理委员会、国有资产经营公司和国有资产控股、参股企业“三个层次”的国有资产管理体制。上海市1993年成立了以市委、市政府主要领导和市政府各有关部门主要负责人组成的上海市国有资产管理委员会，建立起与深圳市基本构架相同的“三个层次”的国有资产管理体制。
2．“一体两翼”模式。即以财政部门为主体，国有资产管理局和税务局作为“两翼”，归口财政部门管理的模式。
3．“98”模式。1998年，伴随着国务院机构改革中国家国有资产管理局的撤并，在我国国有资产管理体制改革的进程中，展示出一种不同于以往实践的模式。我们将这种模式简称为“98”模式。与“深沪”模式所代表的体制趋势相比，“98”模式将国有资产的出资者所有权分别由不同的政府部门行使，取消专司国有资产所有权代理职能的机构。
4．“央企”模式。从1998年稽查特派员制度开始，国有企业外部监管制度经历了创立、发展、规范三个阶段。与之相照应的国有企业也经历了调整、规范和发展三个不同时期。2003年3月国务院国资委成立，同年5月，国务院《国有资产监督管理条例》发布，标志着国有资产外部监管进入了一个新的阶段，我们在此将它称为“央企”模式。其最主要的特点是由国资委行使国有资产出资人代表的职责，把管人、管事、管资产统一结合起来。同时把对国有资产进行外部监督的主体——国有企业监事会作为国资委的重要组成部分。
从比较有代表性的“深沪”模式、“一体两翼”模式和“98”模式的情况来看，“一体两翼”模式具有明显的过渡性和暂时性。“98”模式则与一些市场经济国家所采取的国有资产管理体制类似。“央企”模式从形式上类似于“深沪”模式，是一种在更高层次上的监管模式。北京国有企业监管可以归为此种模式之中。
从国内外包括北京市对国有企业监管模式特别是发达市场经济国家的国有资产监管模式中可以看出，规范的国有企业监管具有五个显著特点：一是具有完备的理论支撑，二是具有完整的法律保障，三是具有严密的组织结构，四是具备现代化的监管手段，五是具有适应市场变化及时调整监管方式的机制。
在市场经济体制下，对国有企业的监管呈现出多元化的趋向，但是成熟的监管在多元化的趋向下是一个完整的、严密的体系，是搭建合理、有效的治理结构。而不成熟的监管在多元化的趋向下则呈现出监管机构叠床架屋，监督权力碎片化、机构分散化的局面，从而导致监管成本高、监督实效差。这与监督权力的不可分割性是有效监督机制的内在要求的原则不一致。重新构造公司有效监管机制是国有企业监督资源整合中要研究的核心问题。
三、整合国有企业监督资源的基本思路
国务院第99次常务会议指出：“认真研究国有企业监督检查的有效形式，加强与审计、纪检、财务等其他监督方式的协调与合作，既要减少不必要的重复检查，减轻企业负担，但又要防止检查不到位。”
根据国务院关于国有企业监督工作的这一指示，参考国内外国有企业的监管经验，我们认为把目前国有企业外派监事会制度与现有的各种监督资源进行有机整合，建立相应的制度保证，形成有效的监督体制和手段，有助于进一步解决监督中存在的问题，保证国有经济健康、持续地发展。因此，我们在国有企业监督工作中要坚持科学发展观，转变思维方式，创新监督体制，整合监督资源，重点研究好以下几方面的问题：
1．加强监督理论研究
任何工作都离不开理论指导。我们对于国有资产监督理论的系统研究较少，而国有企业监督工作中的许多现实问题，比如外派监事会在公司治理结构中的角色是什么，外部董事与内部董事以及与外派监事会有无冲突，如何分工监督，存在于针对国有企业的多种监督力量如何整合，都需要从理论研究的角度予以回答。
在理论研究层面应该就国有企业监督的一些基本问题进行系统研究。所谓基本问题是指决定或者说明某种事物基本属性和基本状态并形成理论体系构架的问题。国有企业监督的基本问题研究要回答什么是监督的目的，什么是监督的目标，什么是监督的依据，以及监督的地位和性质，监督的主体，监督的对象，监督的内容、方式、手段、程序，如何保证监督效果，监督的外部环境，监督理论的发展逻辑等等。加强国有企业监督理论研究，审视清楚国有企业监督的属性，为国有企业监督提供有力的理论支撑。
2．加快国有企业整合
根据“十一五”规划目标，搞好国有企业的重组整合是国有企业监督资源整合的必要条件。目前，北京市国资委监管的一级公司达80多户，其中派驻监事会的仅36户，虽然这36户占有全部国有资产的比例在90%左右，但另外几十家企业的存在仍然会牵涉到监管的精力。因此，按照“十一五”规划的总体目标，完善国有资本有进有退、合理流动的机制，推动国有资本向国民经济重要行业和关键领域集中，向具有较强国际竞争力的大公司、大企业集团集中，将市国资委直接监管的企业数量进一步减少，这将为国有企业监督资源整合、降低监管成本创造必要条件。
3．促进监督力量聚集
促进监督力量聚集的核心是要完善法人治理结构。法人治理结构是企业理论的一个永恒的课题，也是国有企业改革最核心最难的一个问题，很多深层次的矛盾都集中在这个问题上。搞好国有企业要从制度上解决问题，一定要有一个好的治理结构。国有企业有了完善的法人治理结构，才能真正使国有企业机体建立起完整的“免疫”系统，才真正能实现国有企业监督的目标和目的。国有企业监督的目的，说到底是要保证国有资产的安全，促进企业的改革发展，实现国有资产保值增值，为发挥国有经济的控制力提供保障。国有企业监督的目标可分为三个层次：发现问题；发现并解决问题；预防问题的发生。如果要达到第三层面的目标，没有一个好的治理结构是根本不行的。在这里需要研究的问题是如何把“外派”的监督力量融合到企业内部的监督力量中，成为企业治理结构中重要的有机组成部分，发挥好制衡作用。在这个问题上，需要研究的是企业内部的高管人员本来也是国有出资人派出的，怎么样逐步演变成了“内部人控制”？现在外派的监督力量由同一国有出资人派出，除薪酬发放形式不同外，应该说在职责、任务及工作要求的总目的上是没有区别的，会不会发生同化、异化的问题？这是一个在制度建设中，要有所预防的问题。当前在完善法人治理结构运行机制中，要重点抓决策、执行、监督分工合作，相互制衡，协调运转，建立、健全议事规则和办事程序，做到运转规范，责任落实，加强对国有资产产权代表的管理，完善科学的考核指标体系。
促进监督力量聚集的目标是实现监督力量的有机结合。注重发挥企业内部外部监督部门的综合力量，通过工作例会、联手操作、互通情况等方式使企业内部外部的各种监督力量形成合力，建立大监督体系，逐步形成以监事会为主导的主辅互补、内外有别、立体结合、独立运行的监督网络，提升监督效能。监事会要根据新《公司法》的要求，探索调整监事会的工作内容，工作方式，加强监事会工作队伍的建设，提高监督工作水平。
4．推进监督手段创新
推进监督手段创新，就是要充分利用科技手段，发挥中介机构作用，建立成本低、效率高的国有企业资产监督的新框架。要利用电子计算机网络技术的普及和运用，为加强企业管理特别是财务监督提供新的手段和方法。通过网络采集数据，实时快速获得信息，使监督方式更好地实现事前、事中、事后监督相统一，实现动态监管、超前防范。将信息网络技术与制度防范相结合，使各项监督工作更加严密、规范，动态监督系统能够自动进行违规警示，将监督检查与建章立制、堵塞漏洞有机结合起来，寓监督于服务之中。采用实时在线监督，打消企业个别人员存在的违规违纪操作或违法犯罪的侥幸心理，有效地堵住漏洞，从源头上防范隐患，大大节约人力和时间，提高监督效率，降低监督成本。
同时，借助会计师事务所、律师事务所、资产和资信评估鉴定机构等组织力量，评价和审查国有企业遵守国家法律、行政主管部门规定和专业技术要求的行为，监督企业遵章守纪、健康发展。依靠信息中心、研究及咨询机构、投资项目评估机构、报价系统等组织，为国有企业重大决策提供信息、咨询等服务，提高企业经济效益和资源的配置效率，避免重大失误。此外，鼓励国有企业参加行业协会，维护企业的合法权益，获取相关经济信息、市场预测、技术指导、投资导向、法律咨询、人员培训等方面的服务。
5．加大监管立法保障
人民代表大会作为国有资产所有者的最高代表，要加强国有资产管理的立法工作，依法履行好国有资产所有者的职责，研究决定国有资产管理的大政方针，并对其执行情况和国有资产管理的结果进行监督与考核；要建立并逐步健全国有资产财政预算和决算体系，确定向人民代表大会报告并提请审议的程序。
目前，我国在监督管理方面的法规有：《企业国有资产监督管理暂行条例》、《国有企业监事会暂行条例》及新修订的《公司法》对外派监事会的三条规定。但有关规定过于原则，存在着这样或那样的漏洞，在实践中缺乏可操作性。也还没有单独的法律层面的法规。在社会主义市场经济条件下，要实现对国有资产的有效监督，必须有法律做保障。在立法方面，企业、公司的章程修订和完善是一项不可忽视的工作，它是企业、公司内部的“宪法”，公司章程被虚置，不利于完善法人治理结构，这种状况应该改变。
在法律完善的前提下，监事会要依法工作，做到具有权威性、独立性、规范性、效益性。

课题组组长：田云龙
课题组成员：刘长龙 任小黎 曲永宁 刘树声 罗忠仁 栾德成
执 笔 人：田云龙