对我市非公有制林业发展的思考(邓小刚).doc

对我市非公有制林业发展的思考
邵阳市林业局办公室
2005年12月

最近，中共中央、国务院发布的《关于加快林业发展的决定》中明确规定，深化林业体制改革，增强林业发展活力，必须放手发展非公有制林业，国家鼓励各种社会主体跨所有制、跨行业、跨地区投资发展林业。要进一步明确非公有制林业的法律地位，切实落实“谁造谁有，合造共有”的政策，这为林业可持续发展指明了方向，奠定了政策基础，大力发展非公有制林业也是我市林业可持续发展的根本出路，其潜力巨大，前景广阔。
一、我市非公有制林业发展现状
非公有制林业是指农民、个体经营者、私营企业主等非公有制经济成分，通过政府划定或承包、租赁、拍卖等方式，取得林地、林木等森林资源使用权，自主投资经营的林业。近年来，非公有制林业作为一种最有成效和最具活力的组织形式，随着市场经济的发展和林业产权制度的改革不断壮大，已成为我市林业所有制的重要组成部分。到2004年底，全市有林地面积1578万亩，森林蓄积量5440万立方米，林业总产值达到37亿元，其中非公有制林业总产值21.6亿元，占58%。其中非公有制林业经营面积1155万亩，占全市林地面积的63%。十·五期间，非公有制林业完成投资6300万元，争取贷款523万元。其主要经营组织模式有五种：
1、个体承包。这种经营模式随着退耕还林工程的实施比较普遍。2000年以来，广大农民积极响应国家号召，以自己自留地、责任山为对象，以家庭为单位承包国家退耕还林任务。全市12个县市区、184个乡镇有514565家农户参与了退耕还林，承包经营120多万亩。由于有国家补助政策的支持，造林抚育管护工作比较到位，林木长势良好，林农从国家政策性补助中获得了较好的经济收入。城步苗族自治县农民易德勇一家，挖山兴竹，6亩高效笋竹林每年产冬笋1400公斤，产春笋1600公斤，产成竹200余根，年收益15000元，实现了脱贫致富，得到了市委书记盛茂林的高度赞扬。随着国家退耕还林深入持久地开展下去，个体承包范围也将不断扩大。
2、大户承包。大户承包集体或个人山土造林经营，承包期一般为20—30年。承包期内，大户个人投资造林、抚育、管护和经营，定期向山主交纳承包费用，经营收益归大户所有，承包期满将山场退还山主。近年来，我市民间投资林业十分活跃，大户承包迅速发展，涌现承包大户1130家，经营面积125万亩，占非公有制林业经营面积的11%。隆回县金石桥镇农民游征明，1997年投资40万元承包荒山荒地2100亩，栽种国外松、杉木速生丰产林，8年时间树木已增值到250万元，他也因此被评为全国劳动模范。
3、企业租赁。主要形式：一是企业投资办资源基地。目前，全市参与办基地企业12家，租赁经营面积54万亩。如2004年，邵阳创兴人造板厂在新宁租赁农户现有山林30万亩兴建原料林基地，企业与林农签订租赁经营合同，按市场价收购林木，林木采伐后由企业提供一定的造林资金进行迹地更新。二是企业租赁国有企业和集体企业加工经营。全市现有林产品加工企业1214家，属租赁经营的32家，加工产值8.7亿元，占全市林产品加工总值的48%。民营企业由于机制灵活，市场适应能力较强，经济效益普遍看好。如绥宁县联合造纸厂原是一个亏损4000多万元的国有企业，民营企业家江瑞丰租赁承包后，立即扭亏增盈。随后，江瑞丰相继租赁了邵阳造纸厂和湖南省第一纸板厂两家国营企业，年生产松材纸12万吨，年产值4亿多元。
4、股份合作。全市已发展股份合作制林业经营户1430户，林地经营面积227万亩，占非公有制林业经营面积的19%。合作方式是山主以林地、林木折价入股，造林户以造管投资和技术入股。在股份合作经营中，最引人注目的是干部参与。邵阳县创造的“农户出山出土地，干部出钱出技术，风险共担，利益均沾”的干部参与林业开发模式，得到了省市有关领导的充分肯定。县科技局副局长张绍明在黄亭市、长乐、蔡桥三个乡镇承包农户土地3000余亩，营造漆树和国槐，带动附近上百家农户参与开发，建成了我市最大的林漆和林草示范基地。
5、权属拍卖。包括拍卖青山和“四荒地”经营权。拍卖青山是将属于村组集体所有的山林，一次性作价拍卖给个人或合伙人经营，“山权不变，林权易主”，买主享有林木所有权、自主经营权、资产处置权和林木收益权，负责依法采伐和投资更新。经营期满（一般为30年）后，将山林交还集体。十·五期间，全市青山拍卖387起，交易面积4.1万亩；“四荒地”经营权拍卖59起，交易面积1.5万亩。
此外，我市国有林场在改革中奋力崛起，积极引进非公有制经济成分，开展职工家庭承包经营。33个国有林场，有林地面积180万亩，目前非公有经营面积近20万亩，占有林地面积的11%。其中18万亩毛竹林和经济果木林已全部实现承包经营，5000多林场职工参与承包，每年增收2000多万元。
二、存在的主要问题
1、政策支持不够。现行林业法律法规和政策与非公有制林业发展的实际需要不够适应。一是采伐政策，林业经营者没有自主采伐权。国家对林木实行限额采伐，对栽种的林木什么时候采伐，不是经营者说了算，而是国家说了算；采多采少，也要受政府采伐限额控制，5年之内不允许调整，这样就削弱了以赢利为目的企业或私营业主对其合法成果的占有、使用和自主处分权利。如前几年，绥宁县木材公司与当地农民联营合股造林，由于联营合同到期农民要求退山，而公司得不到足够的采伐指标造成了巨大的损失。二是补偿政策，对非公有制林业的公益林部分缺乏必要的补偿机制。一些非公有造林，由于生态区位重要，被国家列入了公益林保护范畴，国家按集体和国有林进行了补偿，补偿标准微薄（一般3—5元/亩），经营者无法获得相应的收益。三是融资政策，以林木资产作抵押的贷款困难，并且不能得到国有林业单位同样的待遇。
2、税费负担过重。林木培育周期长，投资回报慢，因自然灾害影响风险因素较大。在此形势下，由于林业税费过重，严重挫伤了经营者投资林业的积极性。过去，林业特产税、增值税、育林基金等国家规定的税费约占木竹销售价的50%，业主苦心经营十几年甚至几十年林木，采伐1立方米大约需要缴纳各种税费250元，交费后扣除工资、运费，所剩无几。现在，虽然林业特产税取消了，但税费负担仍然占经营销售收入的30%，私营业主不堪负荷，投资林业缺乏兴趣。
3、社会服务不足。一是中介组织缺乏。大户租山造林，由于没有中介组织提供良种苗木、造林技术以及抚育管理等方面的服务，造管水平普遍较低，难以做到集约经营；森林资源流转时，缺乏资产评估中介和交易平台，容易导致违法活动和非法交易。二是对非公有林保护力度不够。林业是一种社会性产业。造林管护工作光靠私营业主无能为力，以至毁林、盗伐现象时有发生。三是合同纠纷屡见不鲜。一方面，由于农民契约意识差，不重视合同条款，承包合同不完善，容易发生坑农事件。另一方面，一些地方民风强捍，有的农户不顾合同法约定，随意撕毁合同，经营者权益得不到保护，缺乏安全感。
4、经营规模偏小。全市现有非公有制林业中，经营面积1000亩以上的经营者27家，5000亩以上的9家，10000亩以上的3家，平均山林经营面积不到100亩，普遍规模过小。由于经营规模小，无法产生规模效应。造成这个问题的主要原因是森林资源流转困难，特别是土地资源流转困难。由于农村山林经营权属承包到户，基本处于分散状态。私营业主或企业要大规模地租用土地，统一千家万户的思想既耗时又费力。非公有制林业在青山转让、林木抵押等方面也是如此。
三、加快非公有制林业发展的政策措施
党的十六大指出，要赋予非公有制经济在社会主义经济中的重要地位。中央林业《决定》和省《意见》进一步明确了发展非公有制林业的重要性和必要性。《决定》提出：要放手发展非公有制林业。国家鼓励各种社会主体跨所有制、跨行业、跨地区投资发展林业。同时指出：要进一步明确非公有制林业的法律地位、切实落实“谁造谁有、合造共有”的政策。统一税费政策、资源利用政策和投资融资政策，为各种林业经营主体创造公平竞争的环境。《意见》要求：行政事业单位干部职工辞职从事林业开发建设的，可按照湘发[2003]7号文件享受有关政策待遇。进一步加快非公有制发展，就要以中央林业《决定》和省《意见》为指导，加快改革步伐，改革束缚非公有制林业发展的体制、机制，对我市而言，要力求在以下几个方面取得突破。
1、改革产权制度，完善采伐政策。促进非公有制林业的发展，首先要从产权上消除经营业主的疑虑，激发其扩大再生产的热情和积极性。一是坚持物质利益原则，把“谁造林、谁所有，谁投入、谁受益”的政策落到实处。在当前，就是要按照 “稳定一批、完善一批、调整一批”的办法对全市所有山林进行确权发证，稳定农民自留山、自留地以及承包到户的责任山的林权关系，维护其合法权益；承包到期的完善承包合同后可以续包；权属不清或有争议的，各级政府要积极调处纠纷后发证。二是完善森林资源流转政策，实现对非公有制林业的依法有序管理。对四荒地（荒山、荒地、荒滩、沙洲）限期2年绿化，过期不绿化的，由当地政府依法收回承包经营权，转让给其它有能力的单位和个人造林绿化。鼓励各种社会主体通过承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拨等形式参与森林、林木和林地使用权的合理流转。积极培育活立木市场，规范流转程序。农村集体所有的森林资源使用权的流转，要经村民大会或村民代表大会讨论通过。鼓励国有森林资源的经营权向民营业主流转。三是放活商品林采伐政策，真正把经营权和收益权交还给业主或企业。吸收龙头企业参与政府商品林采伐计划的编制，在一个县内培育资源10万立方米以上的森工企业，可参与该县采伐计划编制；在全市培育资源50万立方米以上的，可参与市级采伐计划编制企业定向培育的工业原料林，林木主伐年龄由所有者确定。
2、减轻林业税费，降低生产成本。林业是重要的公益事业和基础产业，需要国家和全社会的支持。减轻林业税费，对林业经营者进行适当补贴是国际通行的做法。发展非公有制林业的基础就是要抓住“惠民、利企”这个核心，改现行的“重取轻予”的林业税费政策为“多予少取”政策。“多予”，就是落实多渠道、多层次、多形式的投入机制。银信部门要对林业实行信贷扶持，把速生丰产林基地建设纳入重点贷款范围，对林业基地建设和林产品加工龙头企业、高科技企业给予财政贴息贷款。“少取”，就是落实有关税费减免、减轻林农负担。一是取消林业特产税和一些不合理的收费，如乡村管理费、物价调节基金、森工行业管理费等；二是逐步改革育林基金征收、管理办法，调整育林基金平均计费价格，征收的育林基金要逐步返还给林业生产经营者，用于更新造林和抚育管护。三是规范增值税、所得税征收范围。从事木竹生产的单位和个人自产自销的原木、原竹取得的收入，依法免征增值税，暂免征收所得税，为非公有制林业的发展创造稳定的林业税费环境。
3、放活林业经营，鼓励社会参与。打破木竹垄断经营和地区封锁，允许林权所有者自主销售木竹，产销见面，价格随行就市；简化木竹采伐的审核环节，取消乡村基层组织对采伐木竹不需要的行政审核，放宽林木采伐权限，保障非公有制林业投资者受益，得到实惠，以增加投资林业建设的吸引力，调动广大群众投身林业建设的积极性和主动性。鼓励各行各业参与林业开发建设，行政事业单位干部职工和企业下岗职工参与林业开发的，按国家有关政策享受优惠待遇。
4、培育龙头企业，提高经济效益。引进和培育林业龙头企业，可以国家、集体、个人、私营、合资等一齐上。一是国家和省级重点工程的资金安排，要向非公有制林业倾斜。目前，非公有制造林已成为林业生态建设的主体，而且能够保证造林质量，对个体造林只要稍加扶持，就能保质保量完成造林任务。二是提供服务，协助大户租山造林，扩大生产规模；收集市场停息，协助扩大业务范围；做好牵线搭桥等基础工作，为龙头企业向上争取项目基金提供方便。三是允许造林大户与国家和省级重点工程相结合，鼓励公司带基地、基地连农产的经营形式，努力拓宽农民进入市场的渠道。四是造林大户要努力搞好多种经营，走“以短养长，以副养林”的道路。五是建立规范化的行业管理体系。当前林产工业上项目没有统一的行政审批单位，造成了许多重复建设，小厂挤大厂，争资源、夺市场。这种企业间的恶性竞争，对于培育龙头企业，做大优势产业极为不利。要尽快建立林业产业化的行业管理机构，引导其规范有序地发展。
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