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物业税功用及风险规避：观照美国与韩国
【内容提要】
物业税是对不动产的持有环节征税，该税具有双重属性，在发挥积极效应的同时也隐含两大风险，因此，实施物业税需要有一定的制度安排。制度缺失或设置不当会对社会稳定及房地产市场产生消极影响，美国与韩国对该税的实践为这种消极影响提供了证据。规避物业税风险的制度安排，包括将该税设定为受益税、上级政府财力支持、低负担原则及降低不动产交易环节税收等四个方面。
Property tax is the tax for real estate possession. It has dual attributes, so it plays a positive effect while two risks are hidden. Therefore, property tax implementation requires certain institutional arrangements. If the institution is missing or improper, it will have a negative impact on social stability and real estate market, which can be evidenced by the property tax practice of America and South Korea. To avoid the risk, the institutional arrangements are summarized in the following four aspects: the tax Should be set as a beneficial tax; higher levels of government should provide some financial support; low burden on resident; lower taxes on real estate transactions.
【关 键 词】物业税/风险规避/制度安排
    property tax/risk elusion/institutional arrangementsEEUU8391935

    自2003年物业税提出以来，我国学术界对该税的研究日益深入。实践中，我国选取了部分市县进行物业税模拟评税的试点，2010年将推向全国。物业税的积极效应较为明显，如为地方政府提供稳定财力、调控不动产资源有效配置与实现政府分享不动产溢价等。目前理论界也较为关注物业税的这些优良属性。但是，却忽视了物业税的另一方面：由于物业税的特殊性，该税也隐含有极大的风险，由于制度缺失或设置扭曲，物业税将对社会稳定及房地产市场产生消极影响。实践中，美国与韩国在不动产保有环节的征税为这种风险的存在提供了证据。
    一、物业税的双刃剑属性
    在我国，物业税是对个体或组织拥有的土地及建筑物等不动产在其保有环节征收的税种。该税是实质意义的财产税，规范的名称应为不动产保有税。与其他税种相比，物业税的特殊性表现在两个方面：一是征税对象的特殊性，即针对不动产征收，征税对象具有不可移动性及不可隐匿性；二是征收环节的特殊性，即针对不动产的持有环节征收，无论该不动产是否投入经营。这两个因素直接引发物业税的双刃剑属性。
    （一）税基稳定但却有悖于支付能力原则
    由于物业税计税依据一般为不动产的市场评估价值，是对财产的存量征税，而不论这种不动产经营与否，因而物业税的税基较为稳定，不随经济周期性变化而出现波动。因此，物业税可以为地方政府提供稳定、持续的收入来源，并通常作为经济周期的缓冲器。这一特点使得地方政府对于物业税倍加青睐。
    但是，正是税基的这种稳定性却有悖于税收的支付能力原则。税收公平原则之一就是公众按照支付能力纳税，这种支付能力通常由个体的收入来衡量。一般说来，个体拥有不动产的价值与其收入正相关，但是也会产生背离。这种背离主要出现在退休老人和经济状况恶化的家庭中。对于退休者，由于工作期间收入较高而拥有了与收入相称的不动产，退休后收入出现一定程度的降低，但是所拥有的不动产价值并没有随之降低，多数情况下反而是价值升高，物业税随之增加，与其年收入降低不对称。对于经济状况恶化的家庭来说，也会出现相同的情况。这些都是因为物业税的征税对象与税源不一致所引发：征税对象是财富存量，而税源却是个体的收入流量。实质意义的财产税都会出现这种现象，只不过由于物业税税基较大而表现地更为突出。
    （二）缓解收入差距与加剧收入不公平并存
    物业税通常由地方政府征收使用，属于地方税种。在辖区内，由于价值高的不动产需要支付较高的物业税，在设置累进税率的前提下，税收的累进性程度较高。所以，一般认为该税有利于收入公平。但是，由于物业税的计税依据是评估价值，为了规避评估风险，评估员通常低估高价值的不动产。麦克米伦的研究表明，房屋价值每增加10万元，评估率则下降1.135％[1]。这导致低价值不动产的有效税率将高于高价值不动产，降低了物业税的累进程度。另外，对于非经营性不动产，需要支付的物业税将会转嫁给消费者或承租人，而后者常常被认定为低收入者，所以，非经营性不动产的物业税将拉大收入差距，从而具有累退性质。
    最为重要的是，在辖区间税基差异较大的前提下，依靠物业税为公共服务筹集资金会加剧辖区间的不公平。第一，如果各辖区执行统一税率，那么征收的物业税将由于税基的差异而有较大不同。按照物业税是受益税的属性，这将导致各辖区间享受的公共服务出现较大差别。居民可能不会太在意诸如公园、排水系统、处理垃圾系统以及娱乐场所等公共设施水平差异，但是对教育支出的差异，由于涉及机会公平，人们将会非常关注。第二，如果要使各辖区享受的公共服务相同，那么贫困辖区的税率肯定要比富裕辖区高（假定辖区单纯依靠物业税筹资）。这点也得到了实证检验。Barry Bluestone，Chase M. Billingham研究了两组样本城市，一组财产较多，一组财产较少。在1987年，它们在税率上没有什么差别，然而在下个20年间，12个老工业城市中有7个提高了住宅税率，富裕地区仅有1个提高[2]。无疑，此时物业税具有累退性，这是公众与政府所不愿看到的。
    运用物业税实际陷入了一个矛盾：要想使该税体现受益税性质，就需要在小范围征收；但这样的后果不是公共服务水平在辖区间有差别，就是物业税具有较高的累退性，这两个后果都将引起辖区间的不公平。
    （三）分享不动产溢价与损害公众福利并存
    不动产价值随时间延伸出现螺旋式上升是经济发展中的常态。由于不动产包含土地及附着于其上的建筑物，建筑物由于折旧其价值会逐渐降低，但土地价值由于种种原因是升高的。因此，不动产溢价是土地价值的升高超过了建筑物价值的降低所致。
    在不动产升值的各种因素中，就创造升值的主体而言，可分为不动产所有者本人与外力的影响。其中，前者所占份额远远小于后者，土地升值的根本动因在于公共投资或政府政策等外力因素，个人拥有不动产的溢价是公众活动的结果。在任何一个反对不劳而获的文明社会中，这种溢价必须要返还给公众，而非由不动产个人独自享有。在这种前提下，政府以税收形式参与不动产溢价的分享就是恰当的。
    在明确税收参与不动产溢价回收的前提下，征税时间的规定应该有三种：土地升值前征税、土地升值确认时征税、土地升值实现后征税。
    第一，土地升值前征收土地税。在公共投资项目建设前，由于预期到项目建成后将促使辖区不动产升值，因此，根据预计的不动产升值幅度征收土地税以实现对不动产升值的分享。这种方式可以有效地为公共投资项目提供资金，但其缺点也很明显：这种征税实质是针对预期的不动产升值而展开，征税理由易受到公众抵制。
    第二，土地升值确认时征收土地税。这种征税方式将土地税与土地价值紧密联系在一起，只要土地价值升高，就按照新的土地价值征税。实质上这种方式属于物业税的性质。不过，这种方式依然存在缺陷：土地所有者对土地价值的认同与土地市场反应的土地升值可能并不一致。如辖区由于中小学教育资源的改善而导致不动产价值升高，辖区内公众都要支付更多的物业税，但没有子女在中小学受教育的家庭却并未享受到这种公共服务的提高，因此，他们或许不认同土地市场反映出来的不动产的升值，让其支付较高的物业税是不公平的。
    第三，土地升值实现时征收土地税。采取在土地转让、土地升值实现时征收土地税看起来是合理的，因为上述两种方式实际都是对未实现的价值征税。不过，在不动产升值实现时征税依然存在缺陷：一方面，不动产交易价格常常受不动产所有者的控制，或者采取交易不公开化的方式进行，或者采取协议价格低于交易价格的方式进行，这样在不动产交易时就可以合理规避税收。另一方面，如果持有的不动产一直未出售，那么，土地所有者就无需承担税负而免费享受辖区中的各种公共服务，这是不公平的；同时，由于供求弹性的差异，不动产的需求通常大于其供给，导致不动产交易时出现不动产所有者将土地税转嫁给不动产消费者的情形，也会出现不承担税负而免费享受公共服务的情况，造成事实上的不公平。
    权衡利弊，采取第二种方式——将土地价值与税收绑在一起，在土地升值确认时即征收保有税是分享不动产溢价的有效方式，从而分享不动产溢价成为了物业税的功能之一。
    （四）有效调控资源配置与扭曲房地产市场运行并存
    通常认为，由于物业税在不动产的保有环节征收，增加了不动产的持有成本，能够实现打击不动产投机行为、促进土地有效利用的目标，实现不动产资源的有效配置。这种论点是学者们宣称物业税能够调控不动产资源的依据。不过，这种机制的关键在于通过增加不动产持有成本达到公众转让多余不动产的目的，从而实现不动产供给量的增加。如果制度缺失或设置不当，导致这种链条被截断，物业税并未诱发不动产供给规模的增加，那么，公众将同时忍受高额不动产保有税与高额不动产价格的双重压力，这将进一步扭曲不动产资源的配置及房地产市场的正常运行。
    二、物业税引发税收革命的风险——美国证据
    （一）美国公众针对财产税发起的两次税收革命
    基于以上第一、第二及第三条属性，物业税易引起公众的反感。阿根廷约有20％～50％的纳税人拒绝支付该税[3]。2006年美国调查公众对待税收和财富的态度，结果显示，39％的公众认为财产税是最差的或者说最不公平的税种，远远超过占20％比例的个人所得税；2007年调查结果显示，在公众认为不公平的税种方面，由于当年燃油价格高涨，汽油税被列为最差，财产税其次。
    由于物业税的征税对象具有不可隐匿性，偷税现象是不可能发生的。因此，在公众认为物业税不符合公平原则及损害其福利时，容易出现税收革命式的集体抗税行为，给社会稳定带来较大风险。在崇尚自由与公众权利的美国，这种现象表现得较为突出。
    美国公众第一次针对财产税的大规模税收革命发生在经济大萧条时期。1929～1932年，公众的个人收入削减了近一半，由于财产税收入弹性较小，税收稳定，因此只是下降了9％，导致财产税占纳税人的收入比重大大升高，1932年竟然高达11.3％，这引起了纳税人的强烈不满，逃税率成倍增长，并组成纳税人同盟实施税收革命，抗议财产税的过快增长。最终政府对财产税实行了若干限制：在1932年和1933年，有16个州实行了税收限制，并设定了地方政府财产税的上限。
    第二次针对财产税的革命起源于第13号提案在加利福尼亚州的通过。20世纪70年代后期，由于通货膨胀原因，不动产价值增长很快，但地方政府并没有随之降低财产税税率，这使得纳税人支付的财产税占收入比重迅速提高，来自私人屋主的财产税比重由1970年的34％升高到1978年的44％。在这种情形下，纳税人又展开了对财产税的广泛限制，并最终于1978年6月投票通过了加利福尼亚州的第13号提案。这个著名的提案对于财产税作出了以下规定：
    一是以1975～1976年财政年度的评估价值为基础，财产税不得超过财产评估价值的1％；二是每年的评估价值可以随市场价值增长，但是在未出售前增长率不得超过2％；三是只有当财产出售时才允许按市场价值评估；四是州政府开征新的财产税需要立法者三分之二投票通过；五是地方政府开征新的财产税需要选民的三分之二投票通过。
    可以看出，第13号提案对财产税作出了较为全面而苛刻的限制，从原来仅仅限制财产税的收入发展到对财产税的收入、税率与评估价值实行全面限制。加利福尼亚州实施财产税限制之后，马萨诸塞州也于1980年11月4日通过了旨在限制财产税的提案。将地方政府的财产税税率上限设定为2.5％，税率高于2.5％的地方政府应以每年不低于15％的比例减少财产税直至达到上限2.5％；税率低于2.5％的地方政府可以提高财产税比重到税率上限，但是财产税收入的年增长率不得超过2.5％。继加利福尼亚州和马萨诸塞州之后，其他各州也实施了许多限制财产税的举措。到1995年，地方政府财产税占纳税人收入的比重已经减到了3.3％，这已是19世纪四五十年代的水平。
    随着公众对财产税的限制，财产税规模大大减小，在地方政府中的地位逐渐减弱。如图一所示，财产税经历了20世纪30年代初的经济大萧条之后，在地方政府中的财政地位大大降低。20世纪70年代末的税收革命之后，该地位继续下降，在地方政府财政收入中逐渐失去了主体地位。随着财产税规模的降低，地方政府的收费与转移性收入逐渐增加，地方政府财政收入体系由财产税为主体最终演变成了目前财产税、上级政府补助与使用费“三分天下”的局面。
    （二）财产税双刃剑属性是公众发起税收革命的根本原因
    世界很多国家都将财产税作为地方政府的财源之一，但是唯有美国连续发生针对该税的税收革命，这当然具有一定社会经济的背景。第一，美国财产税被定位为地方政府最主要的财力来源，财产税目标是筹集收入，因此，公众负担的财产税是其家庭支出的重要部分。第二，美国公众的自由及权利意识较强，一旦感觉权利被侵犯或税收不公平就会采取维权措施。而在大部分国家，这种情况下只是表现为相当程度的税收不遵从现象而不会引发大规模针对政府的税收革命。

    图一　美国地方政府财产税占其一般财政收入比重（％）
    资料来源：2006～2007年数据由美国统计局资料计算得出，其余年度的数据来自Dick Netzer《地方财产税的理论与实践：一些反思》，Wallace E. Oates编著，丁成日译，载《财产税与地方政府财政》，中国税务出版社，2005年，第285页。
    美国公众针对财产税税收革命的动机，一方面是出于限制政府财政支出的无效扩张，避免政府对公众税收的浪费，因为他们认为政府并未将财产税全部用于公共服务用途；另一方面，也许是最重要的原因，即公众认为财产税会加剧辖区间的不公平。
    无论出于何种动机，美国公众对财产税发起的税收革命导火索都是财产税负担过重，与其支付能力相背离，这主要是由于财产税收入弹性较小所致。虽然地方政府对物业税的使用体现了受益税的性质，但是当公众认为负担的物业税过重时，依然会发动税收革命来限制它。
    三、物业税扭曲房地产市场运行的风险——韩国证据
    （一）韩国不动产税制在调控房地产市场上的失败
    在筹集财政收入之外，许多国家还赋予物业税调控房地产市场运行的目标。其机制是通过增加不动产的持有成本，使公众理性持有不动产数量，将多余不动产转让出去，从而增加不动产供给量。这样，一方面缓解不动产价格上涨压力，另一方面也增加了不动产的流动性，使房地产市场正常运行。显然，这种链条机制的关键在于物业税加速了不动产的流动性。不过，仅有物业税并不能实现这种机制，还需要有一定条件的配合。制度缺失或设置不当都将截断该链条机制的运行，对房地产市场反而带来一定风险，最终导致调控失败。韩国不动产税制改革为这种风险的存在提供了有力证据。
    韩国土地资源非常稀缺，不动产税制成为调控土地资源的主要工具。在金大中政府时期，不动产保有环节的税收主要有财产税与土地综合税。随着韩国走出金融危机的阴影，房地产价格也再次走高，土地市场的泡沫化较为明显。卢武铉政府时期开始采取多种措施展开对房地产市场的调控。
    由于卢武铉政府时期不动产在保有环节税负较轻，交易税负较重，因此，政府逐渐加重了保有环节税负。2003年韩国政府改革土地综合税，计税依据在原来市值36％的基础上逐步提高，以扩大其土地税税基。对于财产税来说，计税依据由建筑面积改变为房产价值，这样将使投机严重的汉城江南地区的公寓财产税比2003年水平平均上升60％～70％。不过，这些举措并未体现出其有效性，土地投机非但没有被抑制，反而愈演愈烈。2004年之后，韩国的房地产价格已出现明显的泡沫化迹象，政府面临必须采取综合对策调控房地产市场的局面。
    2005年8月31日，韩国政府颁布《不动产综合对策》，对房地产实施了涵盖税收、供给、交易、土地制度的一揽子政策，试图实现“囤不起”大房产、“倒不动”大房产与“瞒不住”大房产。在税收政策上，加大了对不动产持有的税负水平。对住宅公示价格超过9亿韩元的房产征收综合房产税，税率实行累进税率：住宅公示价格扣除9亿韩元之后3亿韩元以下部分税率为1％，超过3亿韩元而在14亿韩元以下部分税率为1.5％，超过14亿韩元而在94亿韩元以下部分税率为2％，94亿韩元以上部分税率为3％。这使得约有5万～10万拥有大量不动产的富裕阶层缴纳该税，囤积不动产的成本大大增加。此外，在不动产交易方面，《不动产综合对策》规定对于拥有两套以上住宅的家庭，当其房产交易价格超过政府制订的各地房产基准价格10万美元以上时，转让所得税税率由以往的9％～36％提高到50％，而高档住宅的转让所得税税率更高。
    随后，在2006年“3·30房地产对策”与“11·15房地产对策”中，韩国政府对2005年的“8·31对策”进行了补充与完善。一是将综合房产税的起征点从9亿韩元降低到6亿韩元，同时废除了以个人为单位的计税方式，采取以家庭拥有的房地产总值为计税依据，这两大措施增大了综合房产税的税基。二是进一步提高不动产交易税，规定转让非自用土地最高征收60％的转让税。
    但是，这些不动产税制政策所发挥的作用却不太理想。为了回避高额的不动产转让税，不动产所有者即使出租其不动产也不愿意转让。最终在韩国形成了不动产所有者由于高额保有税而负担沉重、不动产市场交易萎缩、房价居高不下的局面，韩国的买房者和养房者都对政府的税收政策感到不满。政府的不动产税制改革并未达到预期目的，对房地产市场的调控陷于失败境地。
    （二）韩国利用不动产税制调控房地产市场失败的原因
    卢武铉政府时期，韩国为抑制地价快速上涨、打击不动产投机，密集出台调控政策，但最终效果并不明显，反而进一步扭曲了房地产市场的运行，显示了物业税对调控房地产市场的风险。
    物业税调控房地产市场的最终目标是有效促进不动产资源的流动，从而达到降低不动产价格的目标。不过，这种目标并非靠单一增加不动产保有环节的税收就能够实现，还受交易环节税收的影响。韩国在不动产保有环节增加税收的做法是正确的，但是在交易环节也增加税收就失去了其合理性。因为交易环节税收或者由不动产卖者负担，或者由不动产买者负担。如果由买者负担，那么高额的交易税将进一步抬高不动产价格；如果由卖者负担，那么高额的交易税将降低其出售的欲望，并转向出租市场。因此，这种设置是对不动产流动性的限制。在缺乏不动产流动性、不动产供给规模并没有增加的房地产市场中，房价居高不下是必然的。政策的结果，最终在韩国形成高额不动产保有环节税收与高额房价并存的情形。从这方面说，卢武铉政府在不动产保有环节的高额税收试图让公众“囤不起”大房产、对房产采取严格清查措施试图让公众“瞒不住”大房产的政策是正确的，但是在交易环节采取高额税收试图让人“倒不动”大房产的政策有待商榷。最终由于制度设置不当，物业税反而进一步加剧了房地产市场的非正常运行。
    四、规避物业税风险的制度安排
    物业税作为政府的政策工具，在一定条件下能够发挥其他税种所不能发挥的作用。由于我国城镇土地使用税及房产税仅对经营性不动产征收，居民住宅在保有环节不存在任何税收成本，因此，目前我国并没有实质意义的财产税。从完善税制及重构地方政府财政收入方式出发，在不动产保有环节征收物业税是合理的。同时，随着城镇化进程的推进，政府通过物业税实现对不动产溢价的分享也是有意义的。在各种因素要求下，推进物业税改革是必须的。分析物业税风险的意图并不在于论证因为该税的隐含风险就去排斥它，而在于通过研究该税的隐含风险，寻求规避其风险的制度安排，将该税对社会稳定及经济增长的消极影响降至最低。
    （一）物业税必须是受益税
    由于不动产价值需要政府组织进行评估，因此，与其他税收只需要政府规定税率、计税依据自动生成不同，物业税的计税依据及税率都需要政府规定，这导致公众认定该税主观性过强。同时，物业税是直接税，即使不动产没有产生任何收入，也需要缴纳税收，且不可能采取偷税方式规避。在这些因素决定下，公众对该税的税收遵从度较低。如果物业税再用于其他用途，公众未能看到支付税收所带来的公共服务提升，那么对物业税的税收遵从将进一步降低，甚至引发公众对物业税的税收革命直至取消该税。
    因此，规避物业税风险的首要条件是将该税设置为受益税，税收用于辖区内的基础设施及公共服务。这要求辖区政府不仅公开物业税收支的全部明细，还要通过一定的制度设置使公众参与到物业税的收支决策过程，受益税性质严重依赖于呼吁机制的完善[4]。如果这种条件不具备，物业税诱发税收革命进而导致社会不稳定的风险偏大。从某种程度上说，物业税如何体现出受益税性质将成为对地方政府治理能力的考验。
    （二）需要上级政府的财力补贴支持
    如上分析，物业税会加剧辖区间财力不平衡。这是公众发动税收革命限制其规模的原因之一。但是，这种不公平性是物业税内生的，自身无法克服。规避这种风险的制度安排是上级政府对财力较弱的辖区进行补贴，实现在贫困辖区与富裕辖区的物业税税率相差不大的前提下，公共服务状况基本相同。这样，通过物业税与上级政府补贴的共同作用，既能够发挥物业税的积极作用，又可以弥补物业税的内在不公平性，规避了该税隐含的风险，对于地方政府来说，是公平和效率兼得的制度安排。
    （三）将公众对该税的负担控制在适当范围内
    即使物业税设计得非常公平，也体现了受益税性质，低负担原则也应该是必须坚持的。美国历次税收革命的导火索都是财产税负担的升高。如1932年，财产税占美国居民家庭收入的比例高达11.3％，而1930年这一比例仅为6.3％。这引起了公众对该税的限制，此后这一比例持续下降，1940年降为5.8％。在1960年到1975年间，与19世纪50年代晚期的3.3％～3.5％相比，这一比例达到新高，为4.1％～4.3％，又引起对财产税的限制，到1995年这一比例降为3.3％。目前在美国各州这一比例是不同的，最低1％，最高6％，全国平均一般在3％～3.5％之间。
    因此，设置物业税税率时，虽然需要考虑到辖区财力需求因素因支定收，但最终衡量税率是否适当的指标应该是物业税占家庭收入的比重。对于任何国家来说，该比例需要控制在适当范围内。一般说来，3％已是该比例的上限。
    （四）需要不动产交易环节税收的配套改革
    上述分析都是设定制度以规避物业税隐含的社会不稳定风险，除此之外，由于物业税还可能诱发房地产市场调控失败，因此，需要有规避该风险的制度安排，不动产保有环节与交易环节税收的配合则是其关键。
    物业税调控房地产市场运行的机制在于通过物业税增加不动产的持有成本以促使不动产流动性增强。所以，应该在不动产交易环节的税收设置方面作出配合该机制的制度安排，避免出现物业税提高不动产流动性、交易税阻碍不动产流动性的状况。由于不动产在持有环节征收大量保有税，政府通过物业税已经实现了对不动产溢价的分享，所以，交易环节征税对于调控收入分配的积极意义几乎为零，反而会阻碍不动产资源的有效配置。按照这种分析，规避物业税调控房地产市场失败风险的制度安排应该是在不动产交易环节不设置或尽量少设置税种。
    由于物业税具有双重属性，制度设置不当会引发两类风险，危及社会稳定及房地产市场的运行。对任何国家来说，物业税不仅是一个经济问题，更是一个政治问题。因此，我国物业税改革中，设置相关制度以规避该税所隐含的风险是必须的，这是安全、平稳推进改革进程的必然要求。

【参考文献】

    [1]王智波：《房地产税制中的国际惯例与物业税的经济学分析》，《经济科学》2008年第5期，第81～95页。
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