毕业论文-公共政策执行研究.doc

摘要 公共政策执行的研究自上个世纪七十年代开始至今，已经取得了显著的研究成果。但是，要形成完善的研究系统，还有待我们进一步深入地探讨和研究。尤其是对公共政策执行偏差的对策研究，还需要我们结合我国国情进行多角度、创新性的探讨。本文简单阐述了政策执行的研究历程以及政策执行偏差的表现形式，详细分析了导致政策执行偏差的内在影响因素，并针对我国目前公共政策执行中出现的偏差问题，结合现代行政管理、新公务员管理制度以及新公共管理理念、服务型政府理念，从政策本身、政策执行主体、政策目标群体、政策资源和政策执行环境等方面，试探性地提出具有操作意义的建设性对策。

关键词 公共政策；政策执行；执行偏差；解决对策

ABSTRACT The research of the implementation of public policy started in the 1970s, so far it has gained significant results. However, in order to form a sound research system, we need further exploration and study, especially for the response study of the implementation of public policy deviation , we need to do innovative research from multiple perspectives through the combination of our national conditions. This paper briefly explains the research process of policy implementation as well as the manifestations in the implementation of policy deviation, gives detailed analysis of the inherent bias factors that lead to the deviation in the policy implementation. Meanwhile, by combining modern administration, the new civil service management system as well as new public management concept, a service-oriented government philosophy, from the policy itself, the main policy implementation subject, policy target groups, policy resources and the environment of policy implementation, this paper puts forward some constructive exploratory suggestions.

KEY WORDS Public policy; Policy implementation; Executive deviation; Solutions

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目 录

前言．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．4
1.公共政策执行的概述．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．5
1.1公共政策执行及其重要地位．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．5
1.1.1公共政策执行的概念、原则．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．5
1.1.2公共政策执行的重要地位．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．6
1.2公共政策执行的研究．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．7
1.2.1西方政策理论界对公共政策执行的研究．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．7
1.2.2我国政策学者对公共政策执行的研究．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．9
2.公共政策执行的偏差表现形式．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．10
2.1象征式政策执行．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．11
2.2附加式政策执行．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．11
2.3残缺式政策执行．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．11
2.4替代式政策执行．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．12
2.5照搬式政策执行．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．12
2.6抵制式政策执行．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．12
2.7观望式政策执行．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．12
2.8扩张式政策执行．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．13
3.公共政策执行产生偏差的原因．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．13
3.1公共政策本身不科学．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．13
3.2公共政策执行主体原因．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．15
3.3公共政策执行目标群体的影响．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．17
3.4公共政策资源的制约．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．17
3.5公共政策执行环境的影响．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．18
4．解决公共政策执行偏差的对策．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．20
4.1科学合理的制定政策．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．20
4.1.1政策制定过程的科学性．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．20
4.1.1.1注重调查研究．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．21
4.1.1.2倾听专家的意见．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．21
4.1.1.3民主决策．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．22
4.1.1.4注重政策实验．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．23
4.1.2政策内容的科学性．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．23
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4.2优化提升政策执行主体的执行能力．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．23
4.2.1优化政策执行的组织机构．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．23
4.2.1.1合理分权，处理好上下级关系．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．24
4.2.1.2明确执行组织的权利职责．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．24
4.2.1.3加强执行组织间的沟通和协调．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．25
4.2.1.4构建政策执行的监督机制．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．26
4.2.1.5充分合理应用现代科学技术．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．27
4.2.2提升政策执行人员的执行能力．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．27
4.2.2.1提升政策执行人员的综合素质．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．27
4.2.2.2合理配备执行人员的结构．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．28
4.2.2.3加强干部管理制度．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．29
4.2.2.4提升行政领导风格和领导方式．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．30
4.2.2.5完善政策执行人员的组织生活．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．30
4.3加强与政策执行目标群体的互动．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．31
4.3.1改进政策执行的手段和方式．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．32
4.3.2加强政策宣传．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．32
4.3.3推动公民民主参与．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．33
4.4保障政策执行的资源准备．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．34
4.4.1人力资源准备．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．34
4.4.2财物资源准备．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．34
4.4.3信息资源准备．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．34
4.4.4权威资源准备．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．35
4.5构建良好的政策执行环境．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．35
4.5.1政策执行应适应自然环境和经济环境的状况．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．36
4.5.2构建和谐的政治环境．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．36
4.5.2.1塑造良好的政府形象．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．36
4.5.2.2提高党的执政能力，保持政治的稳定性．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．36
4.5.3构建良好的社会文化环境．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．37
4.5.3．1培养公众良好的社会价值观．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．37
4.5.3.2积极引导社会舆论环境．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．37
总结．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．38
参考文献．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．39
致谢．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．43

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前 言

公共政策是公共权力机关在一定时期内，经由政治过程所选择和制定的，为解决特定的公共问题，达成公共目标，以实现公共利益的行动方案或行为依据。加拿大学者戴维·伊斯顿于1951年就提出公共政策是“对一个社会进行的权威性价值分配。”陈振明：《政策科学：公共政策分析导论》(第二版)，中国人民出版社2003年，第48页。
因此，政策的本质是对社会资源、社会利益、社会价值的权威性分配方案以及由此引发对社会行为的引导、约束和控制的准则和依据。公共政策制定出来后，无论它本身有多么完美，如果没有经过认真有效的执行，它只能变成空中楼阁，没有任何意义。公共政策目标只有通过有效实施才能得以实现，公共政策目标能否实现关乎公共资源和公共利益能否公平、合理的分配。然而，长期以来，我国公共政策的执行并没有政策制定者臆想的那么顺利、有效。改革开放以来，国家先后出台了众多利国利民的重大政策，诸如计划生育政策、环境保护政策、国企改革政策、土地改革延包政策、住房改革政策，还包括近几年人们比较关注的煤矿关停政策、社保政策、“三农”政策以及房地产政策等等，虽然这些政策最终在整体上取得了一定的成果，但是，在政策执行过程中总是有部分地区和部分组织人员因执行不力导致政策执行的偏差，从而增加了政策的执行成本，浪费社会资源，损害政府形象和公共利益。因此，对政策执行的研究具有重要的现实意义。
西方政策学者对公共政策执行的研究兴起于上个世纪70年代，学者们写下了诸多政策执行方面的论著，形成了比较完整的政策执行理论体系，诸如，在政策执行的研究模型、政策执行的手段、政策执行的影响因素以及政策执行偏差的 表现形式等方面都已经渐趋完善。政策执行偏差行为的对策研究虽然也取得了一定的成果，但是却因学者们知识结构和理论背景的差异并未能形成统一的研究模式和体系，有些对策的提出只停留在理论层面,未能将对策理论具体化,使理论难以被实践所应用。因此，有必要结合现代行政管理、新公务员管理制度以及新公共管理理念、服务型政府理念对政策执行偏差的对策进行重新深入和具体化研究。

1.公共政策执行的概述

1.1公共政策执行及其重要地位
1.1.1公共政策执行的概念、原则
对于公共政策执行概念，西方学者提出了许多不同的看法。我国政策学者钱再见把它分为行动学派和组织学派。钱再见：《现代公共政策学》，南京师范大学出版社2007年，第342页。

政策执行研究的行动学派认为，公共政策执行就是一定的机关或人员为了实现既定的公共政策目标而采取的各种行动。这一学派的代表人物有政策执行的发起人普雷斯曼和韦达夫斯基，以及霍恩、米特和琼斯等人。其中，普雷斯曼和韦达夫斯基认为，“可以将执行看作在目标的确定与适应于取得这些目标的行动之间的一种互动过程。”宁 骚：《公共政策学》，高等教育出版社2003年，第364页。

政策执行研究的组织学派认为，公共政策之所以能够被有效地执行，组织是其中的关键因素。因为，任何公共政策都是由一定的组织来执行的。没有一定的组织作依托，没有一定程度上组织化的努力，任何政策目标都只能停留在政策构想的阶段。这一学派的代表人物有弗雷斯特、斯诺、格斯顿等。其中，格斯顿认为，“为了使政策得到贯彻、适当的政策机构就必须致力于将新法律和新计划转变为实务的过程。义务代表有意识地将政策计划转为现实。”宁 骚：《公共政策学》，高等教育出版社2003年，第365页。

我国政策学者对公共政策执行的定义偏向于西方行动学派的观点，但也具有本国的特点，他们把政策执行定义为实现政策目标的活动过程。宁骚认为，政策执行是“公共政策执行主体为了实现公共政策目标，通过各种措施和手段作用于公共政策对象，使公共政策内容变为现实的行动过程。”宁 骚：《公共政策学》，高等教育出版社2003年，第366页。
陈振明认为，“我们可以把政策执行界定为一个动态的过程，它是政策执行者通过建立组织机构。运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。”陈振明：《政策科学:公共政策分析导论》(第二版)，中国人民出版社2003年，第260页。

政策的有效执行是关系国家、社会和公众利益的大事，因此，政策的执行应严格遵循一定的原则。宁 骚：《公共政策学》，高等教育出版社2003年，第367－368页。
金太军，钱再见：《公共政策执行梗阻与消解》，广东人民出版社2005年，第31至36页。

1.1.1.1忠实执行和灵活执行相结合的原则。政策本身具有法的严肃性，不仅制定政策是一项严肃的工作，执行政策也是一项严肃的工作。因此，应该保证政策执行的统一性、严肃性和权威性，严格按照政策本身所规定的对象、范围等去实现政策目标。然而，政策又具有宏观整体性特点，就像在画布上的框架和模型，它只代表“是什么”，至于如何使它更加逼真、漂亮，还需要根据不同部位的特点进行着色，最后才能成为一幅真正活泛逼真的画卷。政策执行也一样，在执行过程中应该因地制宜、因势利导，结合本地区本单位的特殊环境进行灵活应用，才能真正实现政策的目标。不过，这种灵活也不是随心所欲的解释、应用，而是在保证政策目标不偏离既忠实原则下的灵活。
1.1.1.2效益的原则。每一种活动的进行都需要人财物力的支撑，政策的执行也不例外，它同样会产生成本问题。公共政策执行不但要忠实地实现政策目标，还要进行效率和效益的管理，不然，就会浪费国家资源，政策效果也将得不偿失。
1.1.1.3过程的沟通、协调和反聩原则。政策执行涉及到方方面面的利益，很多政策需要多个部门的协调和配合，因此，政策执行过程要把握沟通、协调原则。另外，政策本身的严肃性虽然要求政策保持稳定性，但是它也不是一成不变的。政策需要在环境变化的时候及时的反聩，予以适当调整。
1.1.1.4民主集中制原则。“人民的力量是无穷的”、“人民大众中充满了智慧”，在政策执行过程中，要充分利用民众的力量，发挥民众的民主监督作用，保证政策执行过程的忠实性。在执行中引入民主参与的力量还可以调动执行主体的积极性，取得民众对政策的积极响应，保证政策的有效执行。
1.1.1公共政策执行的重要地位
政策执行作为政策内容转化为现实的过程，在整个政策过程当中具有关键的地位和作用。
1.1.2.1政策执行是实现政策目标的唯一途径。正如美国政策学者艾得森所说的，“在达到政府目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余90%取决于有效的执行。”王福生：《政策学研究》，四川人民出版社1991年，第167页。
政策制定出来后，如果没有经过实施执行，它只能被“束之高阁”，政策只能是“一纸空文”，没有任何意义。只有进行有效的执行，政策才能变成现实，政策目标才有可能得以实现。
1.1.2.2政策执行是检验政策质量的重要标准。“实践是检验真理的唯一标准”，一项政策正确与否、效益如何最终都要通过实践来检验。政策只有通过执行才能产生政策效果，才能对政策进行分析和评估，才能正确评价政策的效益和质量，为其它政策的制定和实施提供参考和借鉴。
1.1.2.3政策执行是制定后继政策的重要依据。政策执行过程是一项复杂的工作过程，在执行中难免会产生一些偏差，因此，政策应当在政策环境变化后难以执行的情况下做出相应的调整，以保证政策目标的最终实现。政策的执行效果，是否始终如一地按政策计划执行，执行中的偏差程度和环境变化的程度有多大，都是政策进行调整、修正的重要依据。

1.2公共政策执行的研究
1.1.1西方政策理论界对公共政策执行的研究
现代政策科学的研究早在上个世纪50年代就已经兴起，然而，对政策执行的关注却远远滞后于政策科学的研究，直到1973年，普雷斯曼和韦达夫斯基《执行》一书的出版，政策执行问题才被政策学者们所注意。此后，公共政策研究领域出现了政策执行研究的热潮，掀起了声势颇大的“执行运动”。政策执行研究学者们写下了许多政策执行领域的论著，拓展了政策科学的研究范畴，丰富了政策科学的研究内容。
政策执行研究的兴起并不是偶然的，而是有其深层次的理论背景和现实意义。在政策执行兴起之前，政策科学的研究已经有二十多年的历史，形成了大量的政策科学论著，但是，二十多年来，政策学者们只专著于政策制定的研究，该领域的研究资源将近枯竭，急需寻找新的领域来丰富政策科学的内容。另外，从现实来看，虽然政策制定的研究已经相当完善，但是，对于现实中政策的指导意义却未能实现。20世纪60年代美国约翰逊政府的“伟大社会”改革中的许多政策并未达到预期的结果，这给学者们提出了问题：比较理想的政策在执行中为什么不能够取得理想的结果呢？这就促使了学者们对政策执行问题的关注。
政策执行的研究从《执行》的诞生至今已经有三十多年的时间，普遍学者把政策执行的研究过程分为三个阶段：
第一阶段，“自上而下”的研究阶段。该阶段的主要代表人物有韦达夫斯基、普雷斯曼、霍恩和米特等。在这个时期，政策过程被看作是一种指挥链条，政策的执行由传统科层组织层层往下推进。因此，该阶段的研究焦点依然是政策的制定者，研究他们采取何种措施对政策执行者进行管理和监控，以使政策实施生效。如充分的执行资源、完善的信息、高素质的执行人员、明确的组织目标以及对自由裁量权的限制都是他们研究的方向。虽然他们也承认自由裁量权的存在，但是，对自由裁量权的使用却极不信任，他们认为，需要加大力度对自由裁量权进行控制。从整体观之，这一阶段的研究还是过度专注于对政策制定者的研究，忽视了基层执行人员的参与和社会环境的研究。当然，这也有它的历史原因，政策执行的研究才刚刚开始，还不可能完全摒弃二十几年来“以政策制定为中心”的研究习惯，更何况对政策制定者的研究确有它的意义所在。另外，上个世纪60年代众多政策未能被有效执行也促使了政策研究更注重于管理和控制。
第二阶段，“自下而上”的研究阶段。该阶段的主要代表人物包括利普斯基、艾莫尔、贺杰恩和波特等。在这一时期，政策执行的研究是在对自上而下研究的批评和发展基础上建立起来的。他们关注的是政策基层执行者在政策执行过程的作用，他们认为，政策的过程不仅是政策制定者在进行政策选择，政策的执行者也在对政策进行选择，而且政策执行者对政策选择的作用更大、更直接。因此，他们主张充分利用政策执行者的作用，发挥基层的自由裁量权。艾莫尔提出：“离问题越近，其影响问题的能力就越大。复杂组织解决问题的能力不依赖于官僚层级的控制，而是依赖于处理问题最恰当的地方之自由裁量权的最大化。政策能够把他们的注意力导向所要解决的问题，并且提供运用政策技术的机会，但政策本身不能解决问题。”李亚荣：《我国公共政策执行偏差及治理研究》，西北大学2007，第7页。
因此，他认为，离政策目标群体最近的是基层政府，而不是政策的制定者，给予基层政府充分自由裁量权才是政策执行研究的重点。但是，自下而上的研究过分高估了基层的目标、策略与行动能力，也忽略了政策领导和政治责任的归属问题。因此，这一阶段的研究成果虽然对政策执行研究进行了丰富和拓展，对政策过程具有指导意义，但是，也未能从整体上完整表达政策执行的理念体系。
第三阶段，社会系统组织理论研究阶段。该阶段的主要代表人物包括尤金·巴达克、高金、萨巴蒂尔等。这一时期，政策执行研究学者不但整合了自上而下和自下而上的研究成果，还认识到传统科层组织研究取向的局限，逐渐把研究领域拓展到政策的整个社会系统，执行研究出现了多元化的倾向，分析工具也得到了丰富。马——萨的因素分析模型对政策执行影响因素进行了详尽罗列，使政策执行研究走上多元化趋势。基于这一成果，巴达克把行为主义引入了执行研究当中，注意到人的利益选择的作用，从各种利益团体的利益选择来研究政策执行现象，形成了政策执行的博弈模型。其他学者也纷纷从社会系统组织的角度出发，研究政策制定者、政策执行者、政策目标群体、政策间接利益团体、社会舆论以及政策环境等方面对政策执行的影响，得到了丰富的研究成果，大大拓展了政策执行研究的范畴。基于新公共管理主义和“重塑政府”运动的兴起，政策执行的工具也趋于多样化，从传统的命令式执行、管理控制渐渐转向了利用市场工具进行政策执行。随后，政策执行研究的年轻学者不断地把政策执行研究更加具体化，也更加贴切于公共管理的实践。
1.2.1我国政策学者对公共政策执行的研究
在我国，受到政治意识观念和“文化大革命”运动的影响，我国学者一直未能跟上西方政策科学研究的步伐。直到20世纪80年代初期，伴随着改革开放的浪潮、政府工作重心的转移和理论科学研究的兴起，我国学者才开始了政策科学的研究。
我国早期的政策研究学者对政策科学的贡献主要表现在对西方政策科学专著和教材的翻译和简单评述上，其中主要的译本成果包括：林德布洛姆的《政策制定过程》、安德森的《公共政策》、那格尔主编的《政策研究百科全书》、德洛尔的《逆境中的政策制定》等。这些译本为我国政策学者研究政策科学提供了重要的参考和借鉴。随后，国内有一批学者撰写了个人的政策专著和教材，比如有孙光、舒扬、王文捷、马国庆等人。但是，这一时期，我国政策科学的研究大多只是就事论事，难以形成系统和走出政治意识框架的影响。
20世纪90年代初期，政策科学的研究更加受到我国学者们的关注，许多政策学者借鉴西方论著和我国早期研究成果，对政策科学的研究进行归总和综述，形成了比较完善的本土化政策科学理论研究体系。主要的代表人物有张金马、桑玉成、刘百鸣、王福生、张世贤、林水波、朱志宏等（其中朱志宏和林水波为我国台湾学者）。
20世纪90年代后期至今，又有一批著名政策学者为我国政策科学的发展做出了巨大贡献，其中主要学者和代表作有：陈庆云的《公共政策分析》、张国庆的《现代公共政策导论》、陈振明的《政策科学》、宁骚的《公共政策学》，还包括政策分析和政策分支领域研究成果中金太军主编的《公共政策执行梗阻与消解》、吴鸣的《公共政策的经济学分析》等等。这些论著都不断完善了我国政策科学的理论体系，也为政策科学研究领域的拓展指明了方向。
在这里要特别指出的是，我国政策科学的研究是在借鉴西方政策科学成果的基础上发展起来的，因此，我国政策执行的研究也随政策科学研究的开始而开始，并随着我国政策科学研究的本土化和政策实践不断地得到完善和深入。近几年，随着政策科学研究的分支研究趋势和政策分析研究趋势，政策执行的研究得到了进一步的深化和拓展，其中金太军主编的《公共政策执行梗阻与消解》在结合我国政策现象的基础上对政策执行进行了比较具体的研究和阐述。但是，政策执行的研究还有很大的研究空间，尤其是在我国复杂的政策现实中，如何提出可行的、能够与我国公共管理实践相结合的执行对策是目前的难点，具有重要的研究意义。本文也因此试着结合新公共管理理念、“重塑政府”理念、服务型政府理念和新公务员管理制度简要地提出相应的政策执行对策。

2.公共政策执行的偏差表现形式

公共政策执行偏差，是指执行者在实施政策过程中，由于主客观因素的作用，其行为效果偏离政策目标并产生不良后果的政策现象。宁 骚：《公共政策学》，高等教育出版社2003年，第392页。
自上个世纪70年代政策执行问题被关注开始，政策执行的偏差问题一直是各国政府政策过程中的一块“心病”。新中国成立以来，党中央和国务院制定了许许多多利国利民的政策方针。然而，总是在执行过程中，部分地区或者部分单位在执行政策的时候使政策的目标产生偏差。尤其是改革开放之后，在“权力下放”的趋势下，地方政府、基层组织获得了更大的自主权，也由此产生了政策执行的五花八门、执行不力，执行偏差现象屡屡出现，严重影响了国家和人民的利益。我国的公共政策执行偏差的行为主要表现为以下形式：

2.1象征式政策执行
象征式政策执行是指政策执行主体，或者出于客观的能力不足，无法对政策进行解释，或者出于主观的惰性和主体利益，不愿意进行深入分析，在执行过程中只做表面文章，形式上的执行政策。在现实中，主要表现为走过场式的政策执行，或者政策只进行了形式上的宣传，未能采取可操作性的具体措施，使政策形同空文，不能达到实际的政策效果。例如，中央政府为了保障人民生活用水安全，勒令在主要河流段污染严重的造纸厂进行关停和整改。但是，由于这些企业与地方政府有千丝万缕的关系，部分地区还是地方财政的主要来源。因此，地方政府在执行过程中，只是形式上关闭一些几乎没有效益的小厂，或者只把中央文件下发到各企业就了事，使众多污染严重的企业依然影响着人民的健康，中央政策达不到应有的效果。

2.2附加式政策执行
附加式政策执行指在原有政策系统基础上，人为附加了与原政策相关但不必要的内容，这些内容的特点在于能够为部分地区、部分单位或者部分人员带来一定的利益。附加式政策执行会使国家资源无形中流失到少数人手中，也有可能增加政策目标群体的经济负担。上个世纪90年代，国家提出改福利分房为货币分房的政策，本质上就是适应市场经济发展，克服福利分房的弊端。然而，部分地区在执行中却附加了政策内容，对已分住房的购买进行折价和按面积进行补贴，使部分富有家庭因占有大户型、高标准住房而得到更多利益，国家的资产无形流入少数人手中。另外，在办理暂停证政策上，部分地区为本单位利益，在办证过程中增加了许多收费项目，增加了外来暂住人员的经济负担。

2.3残缺式政策执行
残缺式政策执行也叫选择性政策执行。一项政策要达到理想目标，往往要许多其它相应的政策措施进行配套。因此，政策的出台往往并不是单一政策制定，它是政策群的出台。残缺式政策执行就是在政策执行过程中，执行主体从自身利益出发，只执行核心政策不执行其它配套政策，或者只执行配套政策不执行核心政策，造成目标偏离、执行走样的行为现象。近些年，在“权力下放”的趋势下，中央政府提倡农村基层民主自治，制定了一系列相关的政策，但在部分地区，政策却被选择性执行，他们只执行了民主部分，而忽视了民主建设配套的其它监督政策，使基层民主自治变成了村官为非作歹、买官卖官的严重现象，民主在基层形同虚设。

2.4替代式政策执行
替代式政策执行指在政策执行过程中，由于主客观因素的影响，政策没能按照原来的政策精神执行，而是被歪曲解释或者用其它政策进行替代。也有人称之为“挂羊头，卖狗肉”。替代式政策执行往往使问题更加复杂，造成旧的问题还没解决，新的问题又出现的局面。改革开放后，国企改革中，中央提倡“抓大放小”，但在部分地区却变成了“抓大卖小”，结果，不但没有落实好“放小”问题，反而使问题更加复杂，使国有资产无形地流失。

2.5照搬式政策执行
照搬式政策执行，顾名思义，就是对别人的成果、别人的经验进行生搬硬抄。这其中有个人能力不足的原因，也有执行惰性的原因。改革开放二十多年，广东、浙江等地区在经济上得到了蓬勃发展，形成了“广东模式”、“浙江模式”。于是，其它地区纷纷派遣干部到这些地区考察学习，回去后就开始大刀阔斧地进行改革，但是，他们没有结合本地区实际的特点和优势，只是一味的生搬硬抄，不但没能取得预期效果，更是浪费了国家资源。

2.6抵制式政策执行
政策的执行涉及到方方面面的利益，如果政策在执行中损害了政策执行主体的现存利益，政策执行主体就可能对政策进行抵抗，出现不执行或者敷衍式执行，其中，抵抗式政策执行就是属于这一类。近十几年来，由于煤价上涨，许多地区大小矿井纷纷上马，安全系数极低，致使煤矿事故频频发生。中央勒令关停存在安全隐患的小煤矿。然而，煤矿的开采与地方政府有复杂的关系，经常出现地方政府在执行中“讨价还价”，甚至抵抗执行，充当这些煤矿企业的保护伞，致使煤矿事故依然频发，严重威胁采矿工人的生命安全。

2.7观望式政策执行
观望式政策执行指对政策执行进行软磨硬拖，观望其它执行主体的执行进程和态度；观望中央的政策决心；观望中央是否还有调整、松动政策的可能。这种执行往往不能够在最恰当的时候处理政策问题，使政策效果滞后于政策问题，导致政策效果的低下。2006年，中央多个部委联合出台了抑制房地产投资、炒房过势的对策“国六条”，随后还频频出台其它相关的配套政策。然而，时至今日，这些政策也未能取得理想的效果，这与地方政府观望的态度是分不开的。

2.8 扩张式政策执行
扩张式政策执行与附加式政策执行有所区别，附加式执行增加了原政策没有的内容，而扩张式政策执行则是政策执行主体自行扩大了政策的范围或者缩短了政策的时限，目的是彰显自己的政绩而导致的执行偏差。计划生育政策的执行就是个例子。执行者为了完成计划生育的任务，彰显自己的政绩，不讲究艺术，野蛮地执行，甚至把执行扩大到违规生育夫妇的父母和亲戚身上，严重损害了政府在群众中的形象。另外，建设社会主义新农村政策也被部分地区利用为彰显政绩的工具，他们不根据实际情况循序渐进地发展，在新农村建设中大搞“圈地运动”，追求又好、又快发展，使新农村建设严重超前于农村实际的经济发展水平，不但没能改善农民的生活水平，还破坏了许多肥沃的良田。

3.公共政策执行产生偏差的原因吕学新，杨 芳：《公共政策执行的影响因素分析》，《理论界》2007年第12期。

影响政策执行偏差的原因有诸多方面，其中，马——萨的因素分析模型就对政策执行影响因素进行了详尽罗列，结合我国的政策执行偏差现象进行分析，本文把它总结为以下几个方面：

3.1公共政策本身不科学
一项政策的成功与否，首先得取决于政策本身是否科学合理。美国公共政策学家史密斯认为理想的或者好的政策方案是政策执行的前提条件，政策方案有缺陷，如目标与手段之间、新旧政策之间不配套或相互冲突，政策的超前滞后等等，都会导致政策执行的失败或者难以达到理想的效果。严 俊：《影响政策执行的主要因素探析》，《成都行政学院学报》2002年第8期。
政策本身影响政策执行的因素有：
3.1.1政策的科学性和合理性影响政策的执行效果。政策的科学性和合理性主要体现在政策目标的可行性、目标的弹性和目标的前瞻性。首先，政策目标必须是可行的。假如政策目标不可行，不但实现不了政策目标，而且还浪费人财物力。例如，我国在“大跃进”时期实行的“一大二公”、“三年赶英超美，提前实现共产主义”的政策，这些显然在当时的条件下是不可行的，结果不但浪费人财物力，还影响了整个国家经济的发展进程。其次，政策目标的弹性。公共政策目标缺乏弹性，执行过程就会失去灵活性和变通性，那么就很容易出现“一刀切”现象。而弹性空间过大，就会造成公共政策目标缺乏明确性、稳定性，使执行者无所适从，往往只能从“原则上”执行政策，这样就很容易导致执行的偏差，也为一些钻法律空子的人提供了机会。最后，政策目标的前瞻性。政策是解决当前政策问题的方案，它往往需要长时间落实执行。因此，政策必须具有前瞻性，对未来政策环境的变化有一定的预测性。
3.1.2政策连续性和稳定性影响政策的执行成本和公正公平。政策连续性和稳定性紧密相联，政策一经制定，就应该保持稳定。如果朝令夕改，变动频繁，就会给执行带来诸多不便。首先，它会导致政策执行成本的增加。频繁的政策改动会使政策执行的前期投入造成浪费，同时也浪费时间，影响政策的执行进程。其次，政策的稳定性也影响政策的公平公正。政策的不稳定会使政策执行的标准前后不一，影响政策的公平公正，同时，也会使政策产生不安全感，严重影响政府的公信力，民众对政策的支持也会大大降低。
3.1.3政策的配套措施。一个政策方案的出台不是单一的影响着一个群体，它的影响是多方面的，因此，它需要许多相应的其它政策措施与之相配套，否则，