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依法行政 建设法治政府
引言：问题的提出
早在上个世纪70年代末，我们党总结“文革”的历史教训，充分认识到健全社会主义民主与法制的重要性，提出了社会主义法制建设的“十六字”方针，即“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，作为党实行“拨乱反正”，巩固“拨乱反正”成果，推进国家现代化建设的重要内容。“十六字”方针在国家行政管理领域贯彻实施的结果就是“依法行政”口号和原则的确立。
可见，“依法行政”早在计划经济的末期就已提出，但当时还没有能够十分明确地把“依法行政”与“法治行政”或法治政府联系起来。人们对依法行政认识夹杂着很多人治的因素，普遍把“依法行政”理解为行政方式的转变，即由“依令行政”、“依政策行政”转为“依靠法的手段行政”。这种状况直到90年代后期才发生重大变化。随着“法治”、“法治国家”、“法治政府”等理念进入宪法、法律或中央文件，依法行政与政府法治紧密地联系在一起。今天，对于什么是“依法行政”，无论在理论上还是在中央的方针政策上，其涵义都已经比较清楚和明确了。总体上看，对这个问题的“法治的认识”已经代替了“人治的认识”。
照理说，改革开放已经将近30年了，随着我们对依法行政认识的深化，依法行政的问题应该是变小了，其迫切性应该是减弱了，然而，实际情况却并非如此，这方面的问题和矛盾有更加明显、更加突出之势。原因何在？简单地讲，依法行政、建设法治政府有一个“从实践中来、到实践中去”的过程，我们已经经历了“从实践中来”的阶段，现正处自上而下地“到实践中去”的过程之中，这一阶段的难度和复杂性可以想象要远大于前一个阶段。近几年发生的一系列案件足以证明新时期大力推进依法行政的必要性和紧迫性。
一、依法行政、建设法治政府的必要性
当代中国强调依法行政、大力推进法治政府建设，既是对于我国社会主义现代化建设和民主法治建设的经验总结的结果，又是对于我国的现代化建设和民主法治建设所处的时代背景所反映的时代精神的考量，同时还是对于我国社会主义现代化与民主法治建设的未来前景的把握。正是这些综合因素显现了我国畅行依法行政、建设法治政府的必要性。
（一）依法行政、建设法治政府的时代背景
实际上，依法行政、建设法治政府的时代背景，本身也就是依法行政、建设法治政府的原因，当然也就是其必要性。而就当代中国的依法行政、建设法治政府而言，这种时代背景基本上由三个方面构成。
第一、全球化的现实影响。随着世界经济在全球范围内的更大规模、更深层次、更为多样的复杂的彼此联系和相互缠绕，经济全球化已经不再是一个猜测或者预测而是切切实实的真实的事实与现象了。于是，一国内部的几乎全部领域的各种事务都毫无例外地受到了全球化的影响。尤其是中国加入WTO之后，一个直接的现实问题就是我国的法律制度特别是涉及政府行政事务领域的法律制度就决定性地不得不进行大规模的自我清理与调整，并以WTO规则为路标而转向。同时，也是在这种全球化的现实影响之下，包括联合国在内的国际组织也向全世界各个国家提出了国家或者政府治理方式（所谓的“治道”） 的变革的倡议，也就是从“治理”到“善治”。而“善治”的核心其实就是“依法治理”，就是政府行政（行政的方式、手段、程序）的法治化。这是我国实行依法行政、建设法治政府的国际大背景。
第二、改革开放深入展开和我国社会主义现代化建设事业的发展。自中国共产党十一届三中全会以来，我们的党和政府就坚定不移地不断把改革开放向更加深入的层面引领，以此推动我国社会主义现代化建设事业的全面发展。正是在这一过程中，我们的党和政府逐渐意识到了法律和法治在我国社会主义现代化建设事业中的举足轻重的作用，也从对西方发达国家社会、经济、政治、文化发展的历史与现实的经验总结之中印证了法律和法治在社会发展之中不可或缺的地位。这构成我国实行依法行政、建设法治政府的国内社会背景。
第三、依法治国方略的实施。从1996年第八届全国人大四次会议通过的《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》把“依法治国、建设社会主义法制国家”作为国家的治国方针算起，十年过去了，我们的党和政府领导全国人民进行社会主义法制与法治建设的实践既有了很多成功的经验又确实得到了不少的教训，依法行政、建设法治政府实际上就是我们党和政府在对我国法制与法治建设的经验教训的理性总结与思想概括的基础上，把社会主义法治建设实践进一步推向深入、进一步具体化的表现；当然，更是我们党和政府在领导执政和具体执政过程中执政方式转变的体现。从历史事实来看，新中国的政府行政管理是首先依靠中国共产党的主要领导人的个人的意志来进行日常行政事务的管理，而后是依靠中国共产党的政策来进行管理，在如今的当代我国政府的行政管理主要依靠政策和法律来进行。我国依法治国方略的实施，也必然要求我国政府在日常行政管理中改变主要依靠政策的模式而改变为主要依靠法律的行政管理模式。这是当代中国实施依法行政、建设法治政府的法律实践背景。
（二）依法行政、建设法治政府的必要性
在指出我国依法行政、建设法治政府的时代背景方面的必要性之后，我们还可以从政府本身的角度来分析其必要性，也就是依法行政、建设法治政府对于我国政府工作所可能带来的直接的好处。这主要体现在：
第一、依法行政、建设法治政府可以树立政府权威。美国政治学家查尔斯•林德布洛姆曾经指出：“权威关系是支撑政府的基石。权威对政府之要紧如同交换对市场制度之要紧一样。”[1]政府具有权威，也是一个社会政令贯彻顺当通畅、社会关系和社会秩序稳定的前提条件。按照德国著名思想家马克斯•韦伯的思想，政治权力的合法性基础、也就是政治权威的来源可以分为三种类型，即传统型权威（比如中国的历代皇帝）、魅力型权威（比如毛泽东主席）和法理型权威，法理型权威作为把政治权力的合法性建立在法律制度之上、依靠法律来确立和维系的权威，乃是现代社会尤其是现代民主社会的政府权威建立和维持的常规形式，这种法理型权威在日常政治统治和行政活动中的直接的现实体现就是依法行政。通过依法行政而形成的权威由于是把执政党和政府领导人的意志通过法律、法规和规章等进行制度转换，依靠制度的运作而不是依靠领导人的主观意志来形成的权威，这种权威的建立过程也就是依法行政的过程，它使政府权力本身的合法性得以充分体现，也使政府能力得到极大的提升，真正能够做到政府政令贯彻通畅、令行禁止，从而能够最大限度地消解上有政策、下有对策之类的政府能力弱化和权威不足的问题，同时也能够使政府政策保持相对的稳定性和连续性，不至于朝令夕改、反复无常。
第二、依法行政、建设法治政府可以落实政府责任。一个社会能不能保持持久的稳定性，能不能真正得到民众的拥护，最主要的一个方面就是看政府在履行其社会管理职责的同时能不能真正落实其所承担或者应该承担的社会责任、政治责任和法律责任，这些责任在现代民主法治社会之中都是以包括宪法在内的法律来具体加以规定的。这首先要求法律对于各级政府之间尤其是中央政府和地方政府之间、以及各级政府内部各个职能部门之间权限划分清晰、责任明确、而且这种权力制度结构保持相对的稳定。同时，各级政府或者政府的各个职能部门在行使其法定职权时必须严格按照法律规定的权限运作，不得越界，同时还必须对由于行政权力本身所具有的基于日常事务管理而自然产生的那种权力扩张和权力滥用的倾向保持相当的警惕，严格依法行政就可以通过对于既有的制度的遵守而控制和克制权力的这种扩张和滥用的倾向。而且，依法行政、建设法治政府也就是要求政府在日常事务的处理或者说日常性的权力行使过程中，必须始终把对公民权利的日常保护与行政救济作为政府行政权力运作或者政府活动的出发点与归属点，也是政府权力运作的实质评价标准，同时还是政府行政权力限制与自我克制的最根本性的理由。这样，依法行政、建设法治政府，就便于政府、政府官员、人民群众清楚地区分各级政府及其部门以及政府首长、政府部门领导人、具体的政府官员在其职权活动中所应该承担的责任。这样的做法，一方面便于落实相关的职责担当与任务分配，另一方面在出现了滥用职权或者怠惰行为的时候也便于分清具体的责任人，有利于政府的规范化和法制化管理。
第三、依法行政、建设法治政府可以提高行政效率。正是由于在依法行政、建设法治政府的过程中，各级政府以及政府各个职能部门以及具体的政府官员，都具有在法律法规规定之下的制度化了的职能与权责担当，在自己的权责范围之内又具有法律保障的自由裁量权限，因此，大大减少了因为权力赋予没有制度化而造成的职能分工模糊、权责规定不明确因而相互推委、互不负责而使公民权利受到损害和公共事务与公共利益受到损害的情况的发生。各级政府、政府各个职能部门以及各政府官员与工作人员的各司其职、各尽其责，各级政府及其各个职能部门的运作才能做到协调配合、顺畅高效，也才能减少各种各样的自然资源和社会资源的消耗与浪费，提高政府的行政效率。
第四、依法行政、建设法治政府可以改善政府形象。通过实行依法行政、建设法治政府，政府自身深刻认识了行政权力的扩张本性和受到滥用的可能性，因而理解并通过制度设计对其加以限制的必要性，明确了行政权力的根本性指向以及政府的根本性的责任在于对公民权利的日常生活事务的行政保障；同时，实行依法治国、建设法治国家，政府的责任更明确了，政府也获得了更大的和更稳定的权威，行政效率也得到了极大的提高，而且这些明显的优势又是有法律制度给予保障而不是暂时的现象。这将极大地促使广大民众对我们的政府产生高度的亲切感和认同感，民众也将更加拥护和理解政府的各项具体政策，当然也就会真心地愿意配合政府的各项政策的落实。
当前，我国社会面临的重大问题之一在于，在地方上，老百姓对于中央政府大体上是信任的，而对地方各级人民政府及其领导人，基本上不信任，怀疑甚至敌视的比较多。可以说，地方各级人民政府（包括中国共产党的地方各级领导机构）普遍存在着民众信任危机，很多地方政府官员在老百姓心目中的形象基本上是狂妄、傲慢、粗野、无知、土气加匪气、没有规矩、没有礼节，整个一个痞子形象！在这种情形之下，我个人认为，我国依法行政、建设法治政府的重点主要在我国地方各级人民政府尤其是基层政府。
我相信，推行依法行政、建设法治政府将极大地改善我国各级政府在我国民众心目中的具体形象，就当前而言这无疑将极大地逐渐缓解我国民众与各级政府、民众与各级政府官员甚至一般工作人员之间的基于不信任而产生的直接对立和矛盾，逐步化解民众与政府之间或者说官民之间所存在的紧张关系，从而建立起真正和谐的社会主义社会关系。
二、法治政府的基本标志
法治的实质和核心乃是法律的统治，这几乎是全球性的共识。法治政府，就是始终坚守和服从法律的统治即法律至上原则的政府，也就是政府的全部活动和行为都始终依据法律而展开并符合法律的实质和程序要求。在我看来，法治政府的基本标志就在于：
第一、政府的全部活动和行为必须依据法律而展开。在这里，我们所说的法律，包括（1）我国全国人民代表大会制定的宪法和其他基本法律（比如2007年《物权法》和2000年《立法法》），（2）我国全国人民代表大会常务委员会制定的法律（包括决定）（比如1994年的《国家赔偿法》），（3）我国中央人民政府即国务院制定的行政法规（比如1998年的《城市房地产开发经营管理条例》），（4）国务院各个部委制定的行政规章（比如1998年的《中华人民共和国水上安全监督行政处罚规定》），（5）地方人大及其常委会制定的地方性法规（比如1998年的《安徽省农村能源建设与管理条例》），（6）地方政府制定的地方政府规章（比如1998年的《山东省城市公共消防设施管理办法》），（7）我国民族自治地方的人大制定的自治条例和单行条例，（8）国际条约，随着我国对外开放的发展特别是我国加入WTO，我国加入的国际条约和与别国缔结的国际条约日益增多，在我国实施依法行政、建设法治国家的过程中，这些国际条约也是而且也必须是我国政府行政活动和行政行为尤其是抽象行政行为所依据的重要法律。
第二、政府的全部活动和行为必须符合法律。这有几层意思：（1）各级政府在依法行政过程中，其进行抽象行政行为，也就是进行其权限范围之内的立法和规章条例的制定活动，必须首先坚持合宪性原则，不得与宪法相矛盾和相抵触。最近，也就是2007年4月，国务院发布了《诉讼费用交纳办法》，但这个办法由国务院来制定是否符合宪法规定，在学术界和实务界就存在争论（2）政府的任何抽象行政行为都必须坚持合法性原则，具体说来就是必须注意不同的法律形式的不同效力，要遵循法律效力等级。前几年所出现的河南省法官李惠娟事件，也就是李惠娟法官对于《河南省种子条例》的合法性的否定，在法律上是没有任何问题，但地方人大所行的非法治的干预，给我们留下了一个法治的反讽实例。（3）各级政府的全部活动和行为不仅要在实体内容上遵守法律的实体规定，而且也要在程序上遵守法律的程序性规定，做到实体合法与程序合法的统一。
但是，由于中国历史传统中人治思想的深刻影响，也出于工作经历与经验的感觉，可能大多数政府官员在思想和意识的深处，还是非常认同于人治而不是那么信服法治的，总觉得依法行政可能给自己的工作带来“不方便”和“别扭”等等。也许是这样，但我认为我们还需要从长远来看这个问题，尤其是要认真思考思考第二次世界大战时期的英国首相丘吉尔先生的良言。他曾经说过，民主制度很可能不是最好的政治制度（因为我们永远不可能知道什么是最好的政治制度），但可以肯定的是民主制度的确是迄今为止最不坏的政治制度（因为专制制度比民主制度更坏）。同样道理，法治也许不是最好的治国之道，但与人治相比确实是最不坏的治国之道。依法行政确实可能给我们的各级官员带来不方便，但它确实可以实实在在地保障包括我们的各级党政领导和官员在内的所有的人的合法权益。可以说，无论你官职多大、地位多高，相对于制度而言，作为个人，你始终都是渺小的，始终是无法最终决定和把握自己的命运的，这也是我国文化大革命中包括刘少奇在内的一大批老革命家的悲剧性命运所昭示给我们的基本经验。只有法治，只有依法行政，只有真正建立起法治政府，才有可能避免类似的个人悲剧与集体悲剧周期性地不间断上演。
三、依法行政的基本原则和基本要求
我国是一个具有长久的专制主义传统的国家，而且现实情况又是人口众多、国情复杂，没有任何民主、法治和宪政传统；同时，从国家现代化的角度来看，我国是一个后发国家，从全球化的现实来看，在时间上我国又绝对没有像西方社会那样通过长期的自然的逐步进化而进行法治建设的任何可能性。这种历史和现实的境况，决定了我国必须走政府主导和政府大力推动进行社会主义法治建设的道路。所以，在我国进行依法行政、建设法治政府，必须考虑我国的现实国情，必须坚持一些基本的原则并在此前提下按照一些基本要求去行动。
（一）依法行政的基本原则
第一、必须坚持党的领导的原则。现代社会的民主、法治和宪政建设都是在现代政党政治基础上进行或者展开的，我国也不例外。在我国实行依法行政、建设法治政府，必须特别强调坚持党的领导。这一方面是因为从历史和现实来看中国共产党都始终是我国社会主义建设事业的领导者，也是在我国凝聚民心、保持全社会在实践中的思想统一和行动统一的关键；另一方面，作为执政党的中国共产党对于我国依法行政、建设法治政府的领导，是保障我国社会在政治、经济和社会方面长期稳定的关键，法治建设不是去破坏一个世界而是要去建设一个崭新的世界，因此它所需要的是一个相对和平、安定、理性的国内和国际环境，就这样的国内环境的建立和保障而言，党的领导是关键。
长期以来，国内外始终有一种强大的声音呼吁中国实行多党制，认为这才是政治民主的表现。也许这种意见在纯粹思想和理论的意义上是有道理的。但作为一种在中国的历史与现实背景之下的政治实践方式来推行，却有可能带来灾难性的社会后果。我们知道，自然科学之不同于社会科学在于，自然科学的各种理论是可以进行实验也必须进行实验加以验证（证实或者证伪）的，一个理论的错误所带来的物质性的损失是完全可以计算或者说是相当有限的。但社会科学的类似实行多党制这样的理论，是绝对不能轻易进行实验来检验的，这是社会工程的特殊性所决定的，因为其社会实验成本与社会代价不仅仅是物质性的损失，而是贯穿于整个社会生活的结构与层面，是全方位的，这样的社会损失与社会代价也是很难真正加以弥补的。我国的文化大革命就是这样的社会改革实验的灾难性社会后果的典型例证。因此，相对保守一些，始终坚持在中国共产党领导之下来推行依法行政、建设法治政府，可能更有利于我国社会主义现代化建设事业的健康、稳定发展。
当然，坚持党的领导，同时也需要作为执政党的中国共产党不断地改善其领导方式和执政方式，这就是要根据法律、依靠法律、按照法律特别是宪法和基本法律来执政和领导，也就是中国共产党的章程所说的作为执政党的中国共产党必须在宪法和法律的范围之内活动。只有这样，中国共产党才能在全体人民面前树立起作为执政党的法治楷模和标杆的良好形象，人民也才能真正愿意在中国共产党的领导下努力从事包括法治在内的社会主义现代化建设事业。
第二、必须坚持法制统一的原则。法制统一的原则，首先强调的是政府的一切活动和行为必须根据于并符合于我国的宪法，必须在精神原则上与我国宪法保持高度的一致。同时，法制统一原则还要求我国各级政府的所有活动和行为必须符合我国法律的效力等级层次，必须把部门利益和地方利益等本位利益置于国家和地方的整体的公共利益之下而不能居于其上。坚持法制统一原则，还要求我国各级政府在依法行政、建设法治政府的过程中必须具有国际和全球眼光，在抽象行政行为和具体行政行为中把国际法也就是相关的国际条约的具体规定纳入思考范围之中，尽可能与其保持一致。
坚持法制统一原则，必须消除法制上的地方本位主义和部门本位主义立场所带来的消极影响。可以说，地方本位主义和部门本位主义是长期以来困扰我国各项事业发展的非常重要的消极思想意识，不消除这种意识和观念，不能从地方和部门的狭隘利益之中摆脱出来，就不可能真正做到依法行政，就不可能真正建设法治政府。坚持法制统一原则，不是不顾各个地方的具体情况，搞一刀切。而是允许各个地方根据本地方的具体情况在具体的制度建设上做地方实验、进行地方变通，但这种地方实验和地方变通必须有一个底线，那就是不得违背法治的基本精神和原则，直接体现为不得违背我国的宪法和法律。
第三、必须坚持以人为本的原则。坚持以人为本的原则也就是要始终坚持法治化行政中以公民的权利保障和权利救济为核心和重点，一切具体的行政措施必须首先从公民的具体权利的法律保障入手展开，对于公民权利或者公民合法权益的损害必须给予充分的、足够的、公正的赔偿；基于公共利益的需要而对公民权利的妨碍或者合法权益的征收，必须给予公正而合理的补偿；政府的抽象行政行为必须以公民的基本权利的具体保障为依归。总之，各级政府的各种行政活动与行政行为都必须以民生为本，以公民的具体权利保障和权利救济为本，不能以政府自身的利益甚至其它的特殊利益集团的利益为思考的首要着眼点。这几年来，我国城市建设中的强制拆迁问题，农村集体土地的强制征收问题所反映出来的非法治的问题最为突出的一点，就是非人道化的问题、对作为普通公民的人的道德冷漠与利益忽视问题，也就是一些政府及其官员在相当多的时候、在相当大的程度上是站在房地产开发商的立场上为这些商人的利益而说话和行动，并没有站在普通民众的立场上为这些普通民众的切身利益而说话和行动。从某种意义上讲，这可能也是为什么我国各个地方这些年来出现那么多基于房屋拆迁而发生的老百姓与政府之间的矛盾和对抗事件的重要原因之一。这应该是我们的各级政府及其官员在依法行政、建设法治政府的过程中必须加以不断地反思和警醒的方面。
从依法行政、建设法治政府的角度来看，坚持以人为本最为重要的是我们的党政官员必须牢固地树立人权神圣观念，树立人的自由平等观念，尤其要深刻地认识到现代社会与现代政治的典型特点就是官员的常规流动性，也就是官员的能上能下。所以，这里我们强调以人为本，这个“人”也是包括了党政官员在内的所有人的，作为官员，你在有职有权的时候如何对待一般公民，可能也就是在同样的非法治状态下当你成为一般的人也就是普通公民以后现任官员们如何对待你的一种预演。因此，党政官员以人为本、公平地对待一般公民，也就是在把自己当作真正的人来对待。这种公平对待不仅应该反映在资源公平配置的制度安排上，而且应该反映在实际执法行为上。同时，在依法行政、建设法治政府过程中坚持以人为本，还要求我们的党政官员必须文明执法。实际上，目前我国社会中的绝大多数的社会矛盾和社会冲突与社会纠纷，基本上都是直接或者间接地与我们的党政官员在具体执法活动中不能文明执法而是野蛮执法所导致或者所强化的结果。这种现象的出现还是因为我们的社会中根深蒂固的人的差别观的存在与大行其道，而人的平等观未能确立；这也是我国封建传统思想和观念在当代中国社会的深刻影响之所在。鲁迅先生曾经针对中国封建传统中的人的地位观做过这样的形象说明：人们很难理解和赞同人与人是平等的；一般说来，社会地位高的人根本不会想到社会地位比自己低的人能够与自己平等，社会地位低的人也根本不敢去想象自己与社会地位比自己高的人是平等的；所以，当他遇到社会地位比自己高的人的时候，他就自然地显现出“羊”样，而当遇到社会地位比自己低的人的时候，他也就自然地显现出“狼”样来。说到底，我国行政执法过程中特别突出的行政不作为和行政乱作为问题，反映出来的那种对于公民利益和人民生活的漠不关心、无动于衷、粗暴强横、土匪作风——比如各地方城管部门执法所引发的众多恶性事件（2006年7月四川巴中因城管粗暴执法引发的群体事件就是一例）——实际上就是鲁迅先生描述的这种中国封建传统中的人的地位观的现代演出版。
第四、必须坚持循序渐进的原则。从西方法治发达国家的具体情况来看，其包括行政法治或者说法治政府在内的整个法治建设都是经过了相当长时间的不断的摸索，在反复试错并纠正错误也就是在实践的经验教训的不断总结提升之中前进和成熟的，尤其是西方社会具有长久历史的社会自治的基础，社会民众的公民意识相当成熟而强烈。反观我国社会，专制历史相当漫长，民主法治传统缺失，民众自治程度低而公民意识也相当薄弱，在这样的历史传统和现实背景之中来进行依法治国、建设法治政府的工作，无论是我们的政府首长、官员、一般政府工作人员还是广大民众本身，对于法治的观念和制度都会感到相当的陌生，对于这种法治的观念和制度的实际运作及其社会效果也都会相当地不适应。在这种情况下，最为切实可行的方式不是要通过激烈的革命性的思想、观念和制度的变革来强行性地、生硬地推行我国社会的法治化变革，而是要遵循循序渐进、一点一滴地渐进的改良的方式稳妥地慢慢推进。当然，国外一些人士和一些势力有些基于对中国的现实国情的不了解、有些基于自身既定的政治目的，确实希望并通过各种方式，力促中国推行包括政治改革在内的激进的社会改革。但我认为在中国当前的历史与现实背景之下，进行任何激进改革，都只能给中国社会带来长期的社会分裂与社会动荡，都只能损害中国最广大人民的最根本利益，都只能最终损害和阻碍中国的社会发展与社会进步。而只有渐进的理性改良，我国依法行政、建设法治政府的努力才有可能真正取得实际的长远效果并形成制度化的实践框架，并使我国广大人民最终受益。
（二）依法行政的基本要求
国务院在所发布的《全面推进依法行政实施纲要》文件中，把依法行政的基本要求归纳为六个方面，即“合法行政”、“合理行政”、“程序正当”、“高效便民”、“诚实守信”、“权责统一”。对于这几个方面的概括，很多学者都已经做出了详细的阐释。大家的基本共识在于：
第一、合法行政。这是法制统一原则的具体化，也是社会主义法治国家建设在政府行政执法领域的基本体现与表现。它要求，一方面，行政执法的主体必须是合法主体，也就是说，行政执法主体无论是组织、机构或者个人都必须根据或者依据明确的法律而组建或者取得合法的行使具体行政管理与行政执法权力的资格的授权，同时，政府及其行政部门也必须依据相关的法律来授权公民个人行使行政管理与行政执法的权力资格，不得图省事靠部门长官和领导的个人意志随意进行授权；另一方面，政府及其部门的所有行政管理和行政执法活动都必须在法律明确规定即法律明确授权的法定职权的范围之内，不得超越法律明确规定的法定权限。这就是现代行政法的“越权无效”原则。根据我的观察和我本人的经验，我国广大基层政府及其各个部门在日常行政或者执法活动中，大量地在进行执法授权，比如这种情况在包括交通管理、卫生管理、工商管理、城市市容管理等各个方面的执法活动中都普遍存在，基层行政部门的这种不规范的授权问题非常突出、引发的各个社会矛盾和社会纠纷也非常多。我国基层行政部门及其官员必须充分认识到，行政授权也是一种行政行为，也必须依法严肃地行使，绝对不能随随便便、马马乎乎、不负责任。
第二、合理行政。行政合理性原则是现代行政法的基本原则之一，它要求行政活动和行政行为不仅要合法，而且要在遵循公平公正原则的基础上，在需要运用行政自由裁量权来处理有关事务的时候，一定要根据法律的目的采取与之相适应、成比例的、必要的适当手段和措施，而且应该尽可能避免采取损害行政相对人权益的方式。合理行政除了强调行政手段和措施与法律规定的相应的行政目的之间的妥当性之外，实际上也表达了怜恤行政相对人特别是怜恤公民的意思。
第三、程序正当。现代法治特别强调程序的重要性，程序不仅是达到公正结果的过程与手段，而且本身就是直观的公正，因此，在包括行政法治在内的法治的所有方面，程序的正当和公正一直被认为是优先于结果的正当与公正的。行政的程序正当要求政府的行政行为不仅要符合实体法律的要求而且还必须符合程序性法律的要求，符合程序性法律的要求是行政活动和行政行为合法的最起码的要求。国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定：“行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。”
在依法行政、建设法治政府的过程中，必须坚决摒弃程序是形式主义的表现、要坚持所谓实质公正的不准确的、也是错误的观念；必须坚决摒弃和纠正程序繁琐没有效率不如长官意志决定方便有效率的错误观念。同时，我国各级政府及其部门和相应的党政官员，必须纠正一些自以为聪明的做法：也就是用程序技巧来剥夺相对人程序权利的做法。一些官员认为这种做法很省事，是对付所谓“刁民”的好办法。但这种做法一方面本身就是违法的，另一方面也不是省事而是在给自己找事——层出不穷的上访可能有相当一部分就是我们的官员在这种省事心理的驱使下损害公民合法权益而造成政府与公民之间各种社会矛盾的。
第四、高效便民。这里的高效不是纯粹的经济学的概念，它所指的是行政活动与行政行为的制度效率，也就是行政活动与行政行为必须严格按照相关法律、法规、规章的规定时限及时地作出具体的行政行为与行政决定，客观上要超越法定时限作出行政决定的必须依照相关的法律规定按照法定程序报批。依法行政、建设法治政府中的高效，绝对不是简单的时间上的节约与快捷，甚至也不单纯地是资源消耗的数量的减少，而是要求行政机关在法律、法规和规章规定的最长时限范围之内，在遵循法定程序的前提下，尽可能缩短作出行政行为和行政决定的时间，不能无故而任意地拖拉。这种意义的高效显然主要就是行政机关从行政相对人的角度来考虑的，当然也就是体现方便老百姓的便民要求。这一点在幅员辽阔、各个地方交通通讯情况差异很大的我国特别重要。
第五、诚实守信。无论是自然人、法人或者其它组织、机构，其是否诚实守信，乃是其是否能够获得其他主体的认可与认同、是否能够被其他主体接纳与受到尊重的非常重要的品格，这是我们每一个人在生活中所获得的经验常识。即使在以暴力和武力威胁来维持统治者对国家的控制和人民对于国家的服从的古代社会，统治者也依然在通过种种欺骗的方法来赢得人民对其表面上诚实守信的认同，以期实现长治久安。在现代社会，政府在其行政行为和行政活动中，是否诚实、是否守信——不仅仅是一时一事的诚实和一时一事的守信，而是自始至终在法律规定应该告知公民的所有事情上都诚实守信——是政府是否具有公民认可和认同并受到公民尊重的最为重要的道德品质。法治政府的诚实守信，最为重要的标志就是政府自觉地守法，政府由于其自觉地、一以贯之地遵守法律而在公民的心中所建立起来的诚实守信的人格形象乃是一种制度性的诚实守信形象，这种形象所获得的公民的自觉认可、认同与尊重，也是最为长久和稳定的。所以，政府自觉守法，绝对是政府诚实守信的最重要的表现。其一般的体现，在国务院《全面推进依法行政实施纲要》中规定为：“行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。”
无论出于何种目的考虑，政府及其部门故意隐瞒或歪曲客观事实、虚构或捏造事实，不仅仅是政府不诚实守信的表现，更为重要的是这种情况是政府及其领导人或者官员自身自我贬损其诚实守信的道德人格与品质，也是在离间自己和人民、损害政府及其官员在人民心目中的道德形象与社会形象，造成政府与人民之间的利益与感情对立，其社会后果极其严重。由于政府守法与否、诚实守信与否，对于公民而言具有非常重要而直接的示范效应，因此，政府是否诚实守信遵守法律，直接关系到公民是否自觉地诚实守信与遵守法律，当然也就直接关系到我国法治政府和社会主义法治国家是否能够建立起来。
然而，我国现实生活中相当多的重大事件一再地发生，而政府毫无例外地都首先是一再地否认事件的真实存在，在确实无法否认的情况下又尽量大事化小、小事化了，比如前几年社会影响相当恶劣的吉化集团松花江污染事件、安徽的劣质奶粉事件、辽宁的劣质豆浆事件、齐齐哈尔的劣质注射针剂药品事件、山西等省一再发生的煤矿矿难事件，最近的是今年刚揭露出来的山西省的黑砖窑事件等等，相关政府部门无不体现出同样的处理模式。而这些所发生的事件，同样无一例外地事关广大民众的民生事项问题。我个人认为，这些事情毫无疑问地反映出了我们的一些政府及其官员确实不诚信！如果用另外一个词来表达，我认为可以说我国一些政府及其部分官员毫无良心！政府没有良心！政府官员个人也没有良心！这种情况的存在，我们的一些制度是应该负部分责任的，一切这些制度实际上在抹杀政府及其官员的良心。所以，在这里，我不得不对我们党政部门的一些制度性措施提出一些我个人的批评意见。比如，中共中央宣传部在2001年曾经搞了一个《公民道德建设实施纲要》（简称《纲要》），2002年中共中央也制定下发了《党政领导干部选拔任用工作条例》（简称《条例》）。按照《纲要》的逻辑展开顺序以及具体的要求，它是要我国公民都首先做一个道德高尚的“圣人”而不是“常人”，《条例》提出的党政领导干部的选拔任用标准是“德才兼备”，而这个“德”显然也不是基本的或者基础的“道德”而是“高尚道德”，否则岂不是我们的党政领导干部的道德水准连我国一般公民都不如！很遗憾，我们非常沮丧地发现，迄今为止，那些被揭露出来从而受到党纪国法惩处的高官腐败分子都是经过“德才兼备”选拔任用的党政领导干部！也就是说这些人都是通过了“道德”高标准的考验的。那为什么还出现这样的反讽情况呢？我个人认为，这两个文件的出发点或者说初衷是绝对善的，但从实践的角度来检视，其错误恰恰在于它们都忽视了人性的常识——也就是如何做一个诚实守信、有责任感的人，换一句话说，道德实践的核心不在于培养处于“道德化境”的“圣人”——中国历史上不也只出了一个孔子嘛！道德实践的核心在于培养和训练每一个公民成为一个有良心的人——坚守最低限度的道德准则。通俗地说就是，不能首先成为一个人，怎么可能成为一个圣人？！正因为我们的官员都知道，与他一样的任何官员都不是、也不可能是圣人，所以，他们一方面绝对不会把这样的两个文件所确定的道德标准和要求真正当回事，反而有可能作为自己的挡箭牌与遮羞布，另一方面他们也会在利益驱使之下同样放弃常人或者说普通人的道德标准与要求，从而基本上失去了内心的任何道德约束的可能性。我认为这是这两个道德制度建设文件的最大的失败！
最近的一些事情令我非常愤怒的事情也再次佐证了我的这个判断。先是我国药监局原局长郑筱萸因为自己只是受贿600来万元人民币而且有检举立功表现但被一审判处死刑，因而非常失望和不满，感到非常委屈。当然，郑筱萸有权利为此提出上诉以维护自己的合法权益。然后是刚刚揭露出来的山西黑砖窑事件——特别地令人发指，因为这样的事件都是在一些政府官员的直接参与或者听之任之的情况下发生的，事件暴光之后，我没有见到或者听到有关政府及其部门的主要政府官员自动引咎辞职的。说实话，自古以来，为官一任，造福一方，始终都是基本的为官之道。古代社会历朝历代的官员，在离任或者升迁之时，都特别在意民意之褒贬抑扬，都希望当地老百姓给送万民伞——即使没有老百姓送也得出钱自己买伞并雇一些人送来，以给自己一个体面的台阶，他们不希望自己留下的是骂名，不希望老百姓说自己的离开是请走了瘟神。所以，我真的不知道面对因为使用了假、劣质药品而致死致残的无辜的黎民，郑晓萸等人是否能够真正做到心安理得并还能够认为自己受了冤枉！面对黑煤矿、黑砖窑里飘荡的一个个屈死的冤魂，那些相关的一些政府及其官员是否还能够真的理直气壮并振振有辞地为自己辩解！但是，真的，我们的一些政府官员的确做到了“心安理得”！他们都在理直气壮地为推卸自己的责任辩解！而在这里，他们唯一没有拷问的是自己的良心与天理！
我始终相信，一个诚信的政府，也就是一个有良心的政府！就是一个顺天理的政府！我们通过依法行政所建设的法治政府就是或者就应当是这样的政府！
第六、权责统一。政府所拥有的通过从事行政活动所体现出来的权力即行政权，也就是政府及其部门因为表面上居于所有的公民、法人或者一般社会团体之上的社会政治地位而对他人、对社会资源配置进行特殊影响、控制和支配的力量，同时又是基于这种地位而对整个社会进行日常管理的权力，这种因政府及其部门的“职位”而生的“权力”就是政府的“职权”。但同时，在现代社会，这种“职权”本身就是由宪法和法律来赋予的，于是，一方面政府及其部门对经济、社会、文化等各项社会事务进行管理，是其不可推脱的法定义务和责任；另一方面政府及其部门在行使其“职权”即对社会、经济、文化等事务进行管理，必须依照法律的实体规定和程序规定进行，政府及其部门不履行相应的法定义务、违法地去“执法”、滥用这种权力，就必须承担相应的法律责任，给他人造成损失的必须承担行政赔偿责任。国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定为：“行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。”
四、如何坚持依法行政、进行法治政府建设
在我国推行依法行政、建设法治政府，是一项相当重要、艰巨而长期的工作，绝对不可能一蹴而就，但是准确地认识和理解在我国现实背景之下和已有的历史沉淀之中来进行依法行政、建设法治政府工作的目标、核心内容，以及在具体操作中的具有方向性的具体措施，对于我国坚持依法行政、建设法治政府的实践具有非常重要的理论与实践意义。
（一）依法行政、建设法治政府的实质目标
说到底，我国推行依法行政、建设法治政府的工作，既是我国在历史与现实的共同作用之下，我国社会主义现