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新民诉法的实施对立案再审审查工作的影响及对策

《中华人民共和国民事诉讼法》制定于1991年，距今已有16年，有些内容已经不能适应当今社会发展的需要。《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》已由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议于2007年10月28日通过，自2008年4月1日起施行。《中华人民共和国民事诉讼法》中有关再审程序以及执行程序的修改内容，在一定程度解决了司法实践中出现的“申诉难”和“执行难”的程序问题，对于依法维护当事人的合法权益、维护司法公正都有十分重要的现实意义。

一、新民诉法对再审审查制度的影响及对策

新民事诉讼法对申请再审审查程序作明确的法律规定，有利于加强审判监督，解决申诉难问题，充分保障公民再审诉权的行使，从长远看将进一步推动审判质量的提高。但同时，必须清醒地认识到，在公民既判力意识模糊的司法环境下，将启动申请再审审查程序的权利完全赋予当事人，至少在短期内将使再审的有关问题更加突出。因此，有必要对相关问题进行评估，对因应对策作适当探讨。
（一）民事诉讼法修改后申请再审形势评估
  　　民事诉讼法有关再审申请的修改的主要目的是打破有限再审，放宽申请再审审查限制，以加强法院内部审判监督进而达到减少案件申诉量。但是，它忽略了诉讼主体权利义务的平衡问题，也就是在制约法官权力时，没有注意到公民的诉讼道德及法律素养，而赋予了当事人启动申请再审审查的绝对性权利。笔者个人认为：短期内它不仅不能改变申请再审的混乱现象，反而会增加申请再审案件数量。
  　　1.申请再审审查启动权绝对地赋予当事人是根本因素
  　　修改后的民事诉讼法第一百八十一条规定，“人民法院应当自收到再审申请书之日起三个月内审查”。[2]这是将审查申请再审的启动权完全交给了当事人，对于当事人申请再审，法院只能全盘接收。这种对当事人诉讼权利的过分倾斜，将大大激活当事人申请再审的欲望，在当事人没有一定既判力观念的情况下，只要法院裁判不能使当事人胜败皆服，可能相当多的当事人无论案件是否有错、申请再审理由是否充分，都会对法院提出再审申请。
  　　2.不附条件的申请再审是外在因素
  　　民事诉讼法修改前，当事人在一审后不上诉而由检察院抗诉再审的现象就多有出现，因为这样既可利用抗诉对法院裁判形成压力，又可免交诉讼费。修改后的民事诉讼法导向当事人向上一级法院申请再审，且规定“裁定再审的案件由中级人民法院以上的人民法院审理”。由此，将来不服基层人民法院生效裁判的再审申请都可能由中级人民法院审查。同时，它没有规定当事人必须在判决生效多久才能申请再审，这样，再审审查期限（含调卷时间）与上诉审理期限（不含移送卷宗时间）同为3个月，可见走再审比走上诉快捷。此外，当事人诉讼并不是单纯追求公正评判，而是夹杂着利益权衡。上诉需要经济负担，而申请再审无需经济负担。所以，当事人在一审判决后可能更多地选择再审审查制，而不走二审终审制，尤其是在胜算不大的时候。
  　　3.申请再审事由增多是内在因素
  　　修改后的民事诉讼法将申请再审的事由由5项扩展为13项（再加一款），增加了申请再审的事由，给了更多案件申请再审的空间。尤其是修改前的民事诉讼法未规定管辖错误可否申诉，现在规定“违反法律规定，管辖错误的”应当再审。这将使当事人不仅对管辖异议的裁定可以申请再审，使案件审理处于不稳定状态，而且在对案件实体裁判后，也可以申请再审，变成一案可二波申请再审。
  　　4.申请再审没有次数限制是必然因素
  　　修改后的民事诉讼法在将再审审查的启动权交付当事人后，没有对申请再审次数作出限制性规定，这样，当事人可以多次地让多级法院启动再审审查。这种情况即使最高人民法院出台司法解释也无法遏止。因为从过去申诉复查实践看，诉讼法未作明确的再审审查次数限制，任何限制复查次数的规定都不能达到效果。
  　　（二）民事诉讼法修改后再审审查变化的应对思考
  　　修改后的民事诉讼法新增了法院对再审申请进行“审查”，但如何审查，是行政式的审查，还是司法性的审理；是形式审，还是实质审，未作定义或细化规定。根据以往申诉复查的经验，结合此次民事诉讼法修改的立法意图及法院任务的变化，法院对再审申请的审查有几个问题值得注意：
  　　1.上级法院审查与下级法院审查的重叠问题
  　　修改后的民事诉讼法规定“人民法院应当自收到再审申请书之日起五日内将再审申请书副本发送对方当事人”，即法院在接到再审申请书之日起最迟５日内就应立案审查。从实践看，该时效规定过于局促，没有给法院适当的应对时间。它忽略了法院在程序外对案件的化解功能，因为部分案件经过适当的判后释疑，无需立案审查，是可以让当事人息诉罢访的。更重要的是该时效规定未考虑当事人会同时向原审法院和上一级法院提出再审申请，而法院审查再审申请要依靠原审卷宗，调卷需要时间，这会使两级法院同时进入审查程序。修改前的民事诉讼法虽然也规定当事人可以向上一级法院申请再审，但没有要求上一级法院在接到再审申请书后就立即复查，司法实践中上一级法院在下一级法院驳回后才调卷复查，基本不会有同时复查问题。民事诉讼法修改后对此问题应予足够的注意，较可行的解决方法是有个缓冲期，设立申请再审登记，将登记与立案区隔。上一级法院（原审法院不列入）收到申请再审书后先予登记并以登记号调卷或查询，在查明当事人未向原审法院申请再审，卷宗调齐再立案审查。否则，直接立案审查，会出现混乱。
  　　2.法院审查与检察院审查的冲突问题
  　　修改后的民事诉讼法规定，法院只要收到再审申请书就应当进入审查程序，但未相应规定检察院何时进入、如何进入审查程序。由于检察院与法院对再审审查是平行进行，如果法院与检察院同时接到当事人再审申请，其审查程序将同时进行，这将造成一个机构的前期工作浪费以及无法结案。民事诉讼法修改前这种情况虽有零星发生，但并不明显。民事诉讼法修改后，应当有法院与检察院之间审查再审申请的协调规则，解决的方法应当从检察院与法院的职能及任务变迁入手。检察院作为法律监督机关，更多地体现为事后监督。对审判的监督，也应在法院对裁判有较后的定论后再行介入。由于审查再审申请已成为法院的当然程序，因此，对再审申请的审查应以法院为主，只有在经上一级法院裁定驳回再审申请后，检察院才立案审查。这样既可避免出现审查冲突，又能真正达到事后监督。同时，有权利必然有责任，在上一级法院裁定驳回后，如果经检察院审查不予抗诉，说明原审判决是正确的，就应与法院共同做好当事人的息访息诉工作，而不应将工作完全交给法院。
  　　3.独立审查与合议审查的分工问题
  　　修改后的民事诉讼法未规定如何审查再审申请，即是采用独立审查制，还是采用合议审查制。民事诉讼法修改前，法院对申诉的复查都采用合议制，这是从告申庭年代复查与再审合一的体制保留下来的。民事诉讼法修改后，对申请再审已不再是“复查”而是“审查”，而且审查启动权掌握在当事人手里，如果人民法院审查再审申请全部采用合议制，可能资源有限。因此，采用什么审查制，应根据以往处理申诉问题的有益经验，结合民事诉讼法修改的意图、导向、诉讼原理作适当的规范。可尝试对向不同级别法院提出再审申请分别对待，对于向原审法院申请再审的，应当采用独立审查制。这主要是根据以往实践，原审法院要启动再审机率不大，采用合议制反而浪费司法资源。如果独立审查，审查人仅侧重作判后答疑，从程序外尽可能使当事人对终审判决服判息诉，减少向上级法院申请再审。对于向上级法院申请再审，应当采用合议审查制，这样可以体现对案件最后把关的慎重。这也符合一审可采用独立制，二审必须采用合议制的诉讼原理。
  　　4.当面申请与其他手段申请的选择问题
  　　修改后的民事诉讼法规定只要当事人递交再审申请书等材料，人民法院就应当予以审查，但未规定当事人以什么手段递交再审申请书。现代社会，当事人不仅可以当面提出，而且可用寄信、传真甚至网络传输提出。那么，当事人以什么手段提出再审申请，法院才予审查，这是两难问题。如果当事人可以非当面形式提出申请，其提出申请基本没有经济成本，会使当事人无节制地申请再审，这样，不仅高层级的法院，尤其是最高法院不堪重负。同时，被申请人要应对申请人无休止的再审申请，对被申请人也不公平。但如果当事人必须当面提出申请，也将面临当事人赴省进京申请问题。对于申请再审手段的选择，应主要考虑高层级法院的工作负担及双方当事人的诉讼成本平衡因素，同时应看到再审申请审查走向程序化后，法院与当事人对案件再审都有据可陈，当事人赴省进京申请再审会趋于理性，滞留不归将逐渐减少。因此，规定当事人应当当面提出再审申请应是长远的考虑。[1]
  　　5.裁定驳回表述与裁定再审表述的详简问题
  　　修改后的民事诉讼法规定对审查的结果，无论是否再审，要统一作出裁定。修改前的民事诉讼法没有规定驳回申请的文书形式，实践中法院是采用通知形式，内容繁简未作规定。民事诉讼法修改后对裁定驳回或再审的表述该详还是该简，有的学者主张，裁定再审应当详尽，而裁定驳回可以简单。这种看法值得商榷。从理论上讲，对案件的审查只是相对地判断案件的错误，并不能一锤定音地予以确定，因此，裁定不能详尽地说明案件错误在哪里，否则，审查就等于再审，再审只是改判。从实践上讲，裁定再审是揭露法院审理中存在的问题，如果在错误未能完全确定就详尽地指出，不仅要考虑到法院的形象，更重要的是万一再审后原判没有存在这么多错误，甚至原判没有错误，案件如何结局。相反，裁定驳回是在维护法院审理的正确性，具有防御性，如果不能详尽地针对当事人的申请事项一一驳回，等于防卫有漏洞，原裁判确有瑕疵。从人民法院所处的司法环境看，司法环境要求人民法院在当事人对裁判提出疑问时，应当主动地、尽可能地行使释明权，使当事人服判息诉。这应当是此次民事诉讼法修改的立法思想所向，也是人民法院落实司法为民的真正实践。

二、新民诉法实施对我院进一步开展工作产生的影响

新修改的民诉法对审判监督程序有了进一步地完善和规范，充分保障了当事人的再审诉权，有利于解决申诉难问题。但同时，在当前公民总体法律知识水平贫乏、法制意识淡薄和人民法院案多人少矛盾突出、工作任务繁重的现实情况下，实施新民诉法后将对审判监督工作提出一些严峻考验。针对实施新民诉法使我县法院面临的严峻考验，根据以往的审判经验，我院总结出几点对策：
一是为市中院审监庭配足配强力量。审监工作担负着内部监督、纠正错案和做好审判善后工作等特殊任务，在审判工作中具有特殊职能，处于特殊的地位，发挥着特殊作用。做好审监工作，有一支过硬的审监队伍是基础，这样才能应对各种可能出现的考验和挑战。二是严格审查程序。法律宜宽，但具体操作时宜窄，即不能随意扩大对法律的解释。对于案情简单明了的，可以加大判后答疑和释法力度，动员当事人正确履行权利和义务，放弃无休止的再审申请。三是转变民商事审判监督指导思路。在民事案件级别管辖标准调整后，许多由上级法院审理的标的重大案件将下移至基层法院和中级法院，为保证这部分案件的审理质量和效果，避免产生更多的申请再审，必须加强审判监督指导工作力度。这就要求我们的法院系统必须更新观念，通过诉讼规则的调整，完善诉讼机制内部监督，科学配置法官、律师和当事人等诉讼角色的权利义务，实现当事人及其代理人对法官及案件审理过程的有效制约与监督，继续完善法院审判流程管理机制，实现立案、庭审、执行、归档的全程监督，缩短审理周期，促进公正审判，减少程序瑕疵。四是加快完善审前准备程序制度。解决群众反映的“申请再审难”问题，根本还是应避免或减少申请再审。审前准备程序制度对于阻断大量纠纷进入庭审，以调解、和解、简易裁判等方式结案，使得大部分案件具有良好的社会效果；对于提高审判效率，提高裁判案件的公正性，都具有十分重要的作用。五是完善多元化纠纷解决机制。民商事案件级别管辖标准的调整，意味着中级法院、基层法院面临更加繁重的审判任务。因此，必须着眼于完善多元化纠纷解决机制，实现诉讼内外纠纷机制的功能相济、有机衔接，减少审判监督程序的启动。六是建立法院与检察院之间审查再审申请的协调规则。再审申请已成为法院的当然程序，为维护法院审判的权威，检察院作为法律监督机关，应更多地体现为事后监督，也就是应在法院对裁判有最终的定论后才介入监督。因此，对再审申请的审查应以法院为主，只有在经上一级法院裁定驳回再审申请后，检察院才给予立案审查，这样既可避免出现审查冲突，又能真正达到事后监督，发挥检察机关的法律监督作用。[3]
尽管要获得一部与时俱进、充分适应国家法制与法治建设实际需要、与全社会公民权利保障意识进步和公民实际维权需要相匹配的民事诉讼法，我们任重而道远，但通过本次民诉法的修改我们看到，立法机关能够较快地就司法运行中人民关心的热点、难点问题提出对策，体现出立法环境的优化与高效，这充分说明我国法治水平已经有了较大程度的提高。[4]虽然伴随着社会的发展，我们在今后的民事执行工作中还会遇到各种各样的问题，但我们坚信，有了一个好的法律生成环境，所有的问题最终都能够依照法律得到妥善解决。

参考文献：
[1]. 《新民诉法再审申请变化及应对》，邱瑞麟，《月旦时评》第3期；
[2].《新民事诉讼法》，第一百八十一条；
[3]. 《市中院分析新民诉法对审判监督工作的影响》，河源市中级人民法院研究室
[4]《民事执行法律制度的完善》，吴爽，彭州法院网；