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建筑工程施工招投标体制的研究
摘要：招标的方式发包建设项目有诸多长处，不过在招标过程仍然会出现许多问题，本文中将结合各招标工作提出自己的见解，针对目前招投标过程中存在的问题，采用完善法规、明确职责、健全机构，强化过程监督等措施，共同提高建筑工程招投标工作的水平。
The construction project contract bidding mode has many advantages, but in the bidding process still appear many problems, the paper will combine the bidding work of proposed own view, in view of the current problems existing in the bidding process, perfect laws and regulations, formulate and improve the institution, strengthening supervision measures, common process to improve construction project bidding working level.
关键词：建筑工程 招标 体制
我国工程招投标现实状况分析
招投标制度作为工程承包发包的重要形式在国际国内的工程项目建设中已广泛实行，它是一种富有竞争性的采购方式，是市场经济的重要调整手段，他不仅为业主选择好的供货商和承包人，并且可以优化资源配置，形成优胜劣汰的市场机制，其本质特性是“公开、公平、公正”和“充足竞争”。实践证明，招投标制度是比较成熟并且科学合理的工程承发包方式，也是保证工程质量、加紧工程进度的最佳措施。但由于机制不完善，法制不健全，致使目前的招投标现实状况仍存在不少不容忽视的问题。
一、建设工程招标投标管理体制的现实状况分析
现行投标投标管理体制是在老式的计划经济体制及其投资建设体制框架下形成的，因而“计划分派，条块管理”构成了现行招标投标管理体制的重要特性。按照决策和设施二阶段分割；行业和地方条块分割；各管一段(块)的格局确定招标投标的管理措施、管理范围和管理机构。实践证明，这一管理体制无法满足多方位、多层次、多元化的建设市场体系，既不能公正维护建设市场主体各方的合法利益，并有效地制约建设市场主体各方的行为，更不能适应公平竞争、优胜劣汰的市场竞争机制。其弊端重要表目前如下二个方面。
1、建设工程招标投标管理成为建筑设计和施工行业保护控制的手段，投资建设主体的利益得不到可靠保障。
工程招标投标、工程价格核定、承包协议签订等均是波及承发包双方主体利益的市场交易活动，因而，管理这些交易活动的机构或组织必须与市场主体中的征询、设计、施工等企业及投资建设单位没有直接的行政和经济从属关系。这样，才能以一种独立、公正的裁判维护招标投标双方的合法利益，并监督、制约招投标双方的行为。为此，国际建筑市场上，这些交易活动的管理工作由独立、公正、信誉为本的国际征询工程师联合会(FIDIC)承担。而我国目前对这些交易活动的管理仍属政府职能范围，并按照老式基本建设管理体制的前期决策和后期实行二个阶段，分割二个政府部门的管理职能。用管理计划实行的措施来管理市场运行，以致建筑行业变成为集整个建设实行阶段的生产(设计、施工)、监制(监理)、销售(招投标市场)、定价(定额、价格)、定质(原则、质量监督)为一体的垄断局面。这种管理格局忽视了管理生产行业与管理交易市场的差异。建筑行业主管部门是一种与投资主体(招标方)无直接关系，而与设计、施工企业(投标方)亲密有关的部门，由此产生的建筑市场管理机构缺乏独立公正的地位，不也许公正处理招投标双方及其他市场主体的权利和义务关系。这种格局，伴随投资计划控制职能的逐渐转变，对建筑行业的外部制约就出现了严重的空位、脱节。这是导致建设市场中许多不合理、不合法现象的重要原因之一，必须引起足够的重视。
由于现行工程招投标和工程造价管理机构与建筑设计、施工企业处在同一行业，故在衡量和处理招投标双方利益时，不可防止地会优先考虑投标方的利益，从普遍实行的建设工程招投标管理措施来看，限制投标报价的浮动幅度；容许没有设计图纸的费率报价；不严格限制议标方式；工程定额、价格费用修订时，调整协议价格；投标保证金额度不得超过1000元等规定都是为了将投标方的风险压力减少到最低程度而设置的行业保护性措施。显然，这些保护措施都是以转移招标方的效益为代价的，甚至使得招标投标制变成一种形式。然而，这种行业保护措施又助长了建筑企业依赖政府保护，不求竞争发展的消极状态。
招标方在建筑市场上找不到公正的主持者，缺乏可靠的利益保障，便凭买方市场的优势，采用多种不合法形式维护自己的合法利益或获取某些不合法利益。这就导致目前建设工程市场交易中，公开商谈时，投标方以“政府文献”压招标方(尤其在中标后)，私下商谈协议步，招标方以“市场供求”压投标方(决标后无效)的奇特反差现象。不过，我们往往只注意到后一种不规范行为，却常常忽视了前一种不协议行为。
可见，工程招投和工程造价的管理已成为建筑行业利益保护、控制的重要手段，并有日趋强化的趋势，而投资的计划控制职能已经并将继续转变，由此导致建设市场中，承发包主体在行业保护与市场调整这二方面的逆向作用下，形成二个截然不一样的不平等地位及不规范、不合理的交易行为，既使投资方的利益缺乏保障，又大大减弱了建筑企业转换经营机制、参与市场竞争的压力和动力。为此，必须尽快改革完善对建设市场的宏观调控体系，包括按照建立社会主义市场经济的规定彻底改革和完善建设工程招标投标及工程造价的管理体制，以防止投资管理与建筑行业管理之间产生严重失衡，而对投资主体利益及整个建设市场的有序的发展产生不利影响。
2、助长部门封锁和地方保护，阻碍建设市场的统一开放。
各专业部门、各地方均有自己所属的建筑设计、施工企业，在政企尚未真正分离，财税分块包干、部门(地方)利益等原因作用下，由其各自管理一块(段)工程招投标，必然导致目前划地为牢，行政分割市场，保护当地、本系统企业，排斥外地，外系统企业的状况，甚至以多种理由逃避招标投标，随意指定承包商。从而，限制了先进建筑企业的发展空间和机会；为落后建筑企业提供了“安全区”，也为腐败行为提供了更多的机会。导致招标不公开，竞争不平等，优者不能胜，劣者不能汰，落后企业得利，投资效益和社会效益受损。这显然有悖于公开、平等竞争的招标原则。
二、目前招标投标工作存在的问题
1、 陪标现象：由于现今基本建设管理体制还没有完全从“计划”为中心转移到以“项目”为中心.某些部门滥用权利，将建设工程内定给某些施工单位中标，其他单位只是陪衬；或者是投标人之间进行串标，互相约定提高或压低投标报价，而获取中标资格，使招投标成为徒具形式的空壳,无法做到公开、公平、公正.
2、 承包单位转包问题:“转包”现象的存在是现今“豆腐渣工程”存在的一种本源。有的企业中标后，直接转包或违法分包给其他单位，从中收取管理费，以包代管，而对工程质量、安全不从事管理、不负责任。这种转包的现象，使得某些资质不够，没有施工经验的企业，进入施工现场，为质量安全问题埋下隐患。
3、 评标措施不够科学，专家水平有待提高:目前我们还没有建立起一套科学的评标措施，以至于有些单位，单纯着重报价高下，且整个评分措施重定性评分，轻定量评分.专家评标水平和职业素质有待提高。
4、 招标代理机构的行为有待深入规范:由于工程招投标活动的监管方式，已由审批管理依法变化为过程监督，依法登记立案和对违法、违纪行为的查处，招投标工程的操作都由招标代理机构来完毕。由于我国招标代理业务起步晚，招标代理市场发育尚不完善，某些有关的配套制度还不健全，致使某些代理机构在实际工作中缺乏自律，步入误区，运用自己的特殊身份协助业主选择有倾向性的选择中标单位的成果。另一方面对于代理机构的工作成果，还没有一种很好的可操作、量化的评价原则。
5、对招投标过程中的违法、违纪现象执法监察力度不大。
（1）还存在明显的地方保护主义。就是从大型基础设施和国有资产投资的建设项目的招投标状况来看，不管是邀请招标，还是公开招标，总可以看到与建设项目有关的地区或行业的施工单位的身影，有的实力明显不如众多的投标单位，但还是要尤其保留某些标段，或强制别的中标单位把一部分工程分包给指定的单位或规定外来企业降级投标，以扶持、保护当地区、本行业企业，大型工程如此，中小型工程就更不用说，有的通过领导的干预最终中标，有的综合评分名次在后还先中标，有的跑了标通过处理又中了标等等现象，都阐明还存在着不一样程度的地方保护主义、行业保护主义，以至于建设工程招投标活动没有完全贯彻“三公
原则
(2)受投资主体的影响[1]。许多由地方或行业自行筹资建设的项目，投资单位与建设单位合为一体，为了自身利益，运用建设市场竞争剧烈、僧多粥少的有利机会，并抓住投标单位怕落标而减少报价的心理，故意压低标的价格，到达减少投资的目的，从而导致中标价的明显不合理，在跨地区、跨行业的建设工程招投标中更显得尤为突出。
(3)许多地方性的建设项目在招投标过程中采用种种附加条件，限制外来施工队伍，如规定外来施工单位带资施工即是经典的形式，或收取名目繁多的准入费用，加重企业的承担，或在小型项目中，完毕工程量50%以上才拨付工程款，给施工单位带来经营上的压力和风险，也使其和当地施工单位产生不平等的竞争。
(4)有些地方与部门的建设项目，由于投资方的财力有限，在资金未完全贯彻的状况下，根据自身发展的规定和目的，在未履行报批手续或报批手续尚未获准的状况下，即进行招投标和建设施工，导致不能完全按进度供应资金，或不按协议规定拨付备料款和工程款，有的到工程已交付时还拖欠大量工程款，有的过了保修期还长期拖欠保修金，致使施工单位处在极端被动地位，被迫出现连环拖欠现象，极易引起经济纠纷。
(5)在某些小型建设工程中，出于自身利益和便利的考虑，投资人尽量回避招投标，从而可以自行指定设计单位和施工单位，甚至有些项目到达招投标规定的范围，也千方百计通过化整为零或其他方式把项目分割成几种独立的小项目，使每个小项目的金额均在招标规定的限额如下，从而到达回避招标的目的，使得建设项目失去有效的竞争和监督[2]。
三、对改善和完善现行建设工程招投标工作的几点认识
（一）实行招标负责人终身负责制，处理串、陪标现象
作为招标一方的代表，多为建设单位的领导人，投资所用的钱都是国家的，建设工程质量的好坏，工程价款的多少和自己切身利益没有关系。从而给某些施工企业有了可乘之机。负责招标的人由于得到了种种好处，不也许对工程质量、造价问题有足够的认识，从而施工方可以邀请某些同行 ，对其实已经“内定”下来的工程进行招投标，这也是“陪标”现象的“症结”所在。本人认为，要杜绝此类问题的发生，应对招标负责人实行其对工程质量的终身负责制，假如工程质量出现问题，则可以对其进行惩罚。这样就可以防止某些行政干预的原因，防止了招标投标中的“陪标现象”。从源头上杜绝了工程腐败现象形成，减少类似虹桥的“豆腐渣”工程。
（二）调整监管方式，发挥招标投标管理机构的宏观管理职能。
《招标投标法》第 7 条中规定：“招标投标活动当事人应当接受依法实行的监督”。对招标投标活动进行监督管理的重要任务之一就是：保护合法竞争，加强招标投标活动的监督管理。同步，依法查处招标活动中的包括不合法竞争的违法行为。
1、强化招标投标立案制度，贯彻招标投标书面汇报制度、招标成果公告制度、邀请招标同意制度。
2、建立健全企业信用管理制度，在招标投标监管环节中全面建立市场主体的信用档案，将市场主体的业绩、不良行为等所有记录在案，并向社会公布。将企业的信用状况纳入工程招投标管理中，招标办针对此和建设局建筑业管理科联合下文出台专门的文献。将市场主体的不良行为与评标直接连接起来，使违信用者无从立足；同步，通过设置投诉举报查处招标投标中违法违规行为，到达监管的目的。
通过建设项目报建、建设单位资质审查、以及对开标、评标过程的监督，可以充足发挥招标投标管理机构的宏观职能，规范工程招标投标活动，才能真正保证工程建设效益。
（三）提高监理成效，杜绝“转包”问题。
针对目前建筑市场当中的“转包”现象，监理工程师应当充足发挥监理职能。从质和量的两个方面加以分析，确定中标人与否存在转包现象。
（四）采用新的评标措施，减少串标行为。
临安市招标办根据工程类别的不一样，对技术标和商务标设置不一样的权重。对技术、性能没有特殊规定的市政基础设施推行现场抽签中标法： 即投标人不用做技术、商务标，只要在评标专家委员会确定的优惠幅度范围内，现场填写报价费率即可。评标措施也在开标时由投标代体现场抽签决定，这种评标措施的推行，对遏止串标起到了一定作用。
（五）加大对招标代理机构的培育和发展
1、运用多种业务培训的时机，加强对招标代理机构单位工作人员的法制教育和执业道德教育。
2、必须加强对招标代理单位机构的约束，增进其规范从业。要依法加强对招投标程序和过程的监督，对招标文献的重要条款要严加掌握，防止招标人设置背离三公原则，要及时查处多种违法行为，保证招投标工作的依法进行。临安市招标办已规定代理机构将代理的工程经业主签订代理水平后，放入招标代理机构的从业水平考核范围。
3、发挥监察局共同参与的监督职能作用，深入规范和约束业主的行为，减少对招标代理的干扰，规范国有投资及国有投资占主导地位工程业主的行为，增进招标代理行业的有序竞争和发展。
（六）、深入完善有形建筑市场，增进公平竞争、打破地区、行业保护
深入完善建设市场，其关键是交易中心同政府职能部门分开，明确建筑市场的服务责任。加大进场交易的规范力度。所有工程项目一律纳入有形建筑市场交易。建立有形市场，治理建筑市场的混乱，防止腐败现象的产生，并且还可以增进公平竞争，打破地区和行业保护现象，减少串标陪标现象。建设单位可以在交易中心找到好的施工单位，施工企业凭实力增长了中标机会，外地企业不再受地方保护的困扰。有形市场的完善必将深入打破行业的垄断和地方的壁垒，实现真正的公平、公正、公开原则。临安市共有 105 个公开招标项目，其中有 38 个项目为外地企业中标。
（七）、强化行政责任追究制度，加强部门协作，加大对违法违规行为的惩罚力度。
对于查出的违法违规行为，要做到违法必究，执法必严。临安市人民政府专门出台了文献，对有串标、挂靠行为的投标作废标处理，根据状况可停止投标人一年至二年内在临安市建设市场的交易活动。
（八）、加紧推进投资建设管理体制的转变。全面实行项目法人自我决策、自我约束、自担风险、自求发展的运行机制；彻底转换建筑企业的经营机制；取消工程造价的指令性管理方式，在国家调控指导下，实行市场竞争定价等都是转变建设工程招标投标管理体制所必要的前题。
（九）、加紧立法步伐。加紧“投资法”、“招标投标法”及对应配套规章的出台，以此统一规范制约投资建设，尤其是招标投标活动的程序、措施及各个市场主体的行为。减少和杜绝行政权力的不合法干预及市场管理者的主观随意性，消除各部门、各地方政出多门，各自为政的状况，这是统一、规范建设工程市场交易秩序的基础。
（十）、根据社会主义市场经济体制的框架规定，打破阶段、条快分割的格局，建立起市场调整和宏观调控有机结合，建筑行业管理和建设市场管理相分离，统一归口与分级管理相结合的建设工程招标投标管理新体制。据此，将工程招投标管理(包括工程造价管理、征询管理)的政府职能从建筑行业的管理职能中分离出来，由独立于承发包双方的各级计划综合部门负责统一管理，各专业部门结合项目参与管理。工程招投标管理的范围是：行政事业单位、国有企业或国有企业占控股比例的投资项目。其他项目由企业或其他组织根据有关法规实行自律管理。
按照项目投资主体不一样，可划分为三级招标项目：一级项目是中央各部门(企业)为主投资的各类国家重点建设项目或大型建设项目；二级项目是省级各部门(企业)为主投资的各类省重点建设项目或中型建设项目；三级项目是市(地)、县各部门(企业)为主投资的各类建设项目。三级招标项目分别由国家、省和市(地)、县计划主管部门的专职机构负责监督管理。同步，要按照有助于实现政企业分离，项目法人负责，招标专业代理等规定设定管理机构的职责和管理措施，并使操作程序逐渐规范化、法制化。
浙江省对重点建设工程招投标管理体制的改革已进行了积级的探索，并收到了很好的成效。浙江省重点建设工程招标投标自1990年开始由省计经委的工程招投标管理机构负责统一指导管理，并纳入省重点建设项目的系统管理。各地方、部门结合项目参与管理。几年来的实践表明，这种管理模式至少有如下几种长处：(1)为实现重点建设项目全过程的系统管理和资源要素的择优、科学配置提供了一种有力的调控手段；(2)有助于协助项目建设单位排除地方、部门的干扰、封锁、坚持公开、公平、公正原则，择优选择可靠的承包商和合理的价格；(3)通过招标及承包协议的跟踪管理，可以有效地指导和控制投资的合理使用，防止随意蚕食、摊派国家投资的行为；(4)能以比较超脱、公正的立场规范招投标的活动，保护双方的合法利益。
（十一）、全国各大中都市建立建设工程交易中心。这是一种集信息、征询、法律、开、评标、商议、动工手续等各项服务和管理功能于一体的有形交易场所，既以便承发包双方及中介机构的交易活动，又有助于管理部门的集中指导监督，有效制止工程交易活动中不规范、不合法行为。各“交易中心”由所在都市的计划、建设、工商、财政、物价、审计等部门构成管委会进行管理，并实现各都市“交易中心”的信息联网，以便在信息网上公布公开招标的信息，共享各设计、施工、征询等单位资质、业绩的动态资料档案。
各类建设项目在上述第3点划定的级别和招标管理机构不变的前题下，可以不分行业，就地，就近，自行选择一种交易市场入市交易，除规定内容由招投标管理机构负责审查、核准外，其他招投标活动均可在“交易中心”内完毕。
四、结论
一种健康的招投标制度应当是按照“公开、公正、公平”和诚实信用的原则，建立起统一、开放、竞争、有序的建筑市场。针对目前招投标过程中存在的问题，采用完善法规、明确职责、健全机构，强化过程监督等措施，才能更好地规范建筑市场秩序，从源头上遏止腐败，净化建筑市场，增进建筑市场秩序逐渐走向规范化，法制化的轨道，不停提高工程招投标工作的质量和水平。
参照文献：赵江红，苏振民。工程项目管理虚拟组织的构建及运行。建筑经济，1998陈虚拟企业构件与管理。北京：清华大学出版社，
苏振民。可持续发展条件下的建筑管理模式-建筑工程整体化探讨。建筑经济，1998