【毕业论文】广州市旧城改造被拆迁人权益现状及其研究.doc

毕业设计（论文）

题目：广州市旧城改造被拆迁人权益现状及其研究

广州市旧城改造被拆迁人权益现状及其研究

摘要

我国城镇建设中强制性拆迁已经成为当前基层社会的焦点矛盾之一，不仅仅挫伤了群众对社会、政府的信心，更严重地影响到政府自身形象。其实广大老百姓并不反对拆迁，可是往往在拆迁过程中的损失得不到公平补偿，部分城镇地区才会出现“钉子户”、“被拆迁”等问题，其实很大原因是因为相关部门并不能真正做到“拆”与“迁”相互融合，只是一昧地保全自己个人钱财而忘记去关心和体贴老百姓的根本需求。
本文主要以广州市作为研究对象，阐述旧城改造被拆迁人权益现状，结合实例分析主要突出的问题，并要针对性提出完善城市房屋拆迁中被拆迁人权益保护的机制。

关键词：旧城改造；被拆迁人；权益现状

GUANGZHOU CITY URBAN RENEWAL DEMOLITION RIGHTS SITUATION AND RESEARCH

ABSTRACT

Nowadays, the local government of Guangzhou demolition has been one of the basic social contradictions in the focus, not only seriously influence the masses of the society, the government's confidence, more serious influence to the Guangzhou government rule of law authority. In fact, the majority of people are not opposed to the demolition, but often expect compensation is not satisfied, resulting in the alleys of the uncompleted residential flats, the subsidies are a link in a lost, people's life become drift boat. Therefore, in some areas of Guangzhou will appear" nail households"," demolition " and so on, in fact, largely because the relevant departments can not truly " down" and" change" mutual fusion, just blindly to save money and forget to care and caring people's basic needs.
This paper takes Guangzhou city as the research object, analyzing the transformation of the old city were taken right status, with examples, the main problems, and to put forward the perfect city housing demolition was relocated the human rights and interests protection mechanism.

Key words: Government;Transformation of the old city; Demolition; Current situation of rights and interests

目 录

1 绪论 1
1.1 课题研究的目的、意义 1
1.2 文献综述 2
2 理论综述 6
2.1城市旧城改造的概念 6
2.2城市旧城区参与主体 6
3 广州市旧城改造过程中被拆迁人权益现状 9
3.1广州市旧城改造过程中被拆迁人权益现状 9
3.2旧城改造中被拆迁人权益保护存在的主要问题 11
4 旧城改造中被拆迁人权益受侵害的原因分析 13
4.1住房和社会保障制度不完善 13
4.2 主体间的利益冲突 13
4.3 法律制度存在缺陷 14
4.4 政府处理欠妥当 14
5 完善城市房屋拆迁中被拆迁人权益保护的机制 16
5.1完善城市房屋拆迁的法律、法规 16
5.2完善城市房屋拆迁程序上的缺陷 17
5.3完善城市房屋拆迁的分享利益机制 19
6 结论 20
参考文献 21
致谢 23

1 绪论

1.1 课题研究的目的、意义
现行的旧城改造模式，往往以大规模拆迁方式运作，当地居民皆须迁走，土地则以整理储备，或招标、拍卖、挂牌的方式出让，地方政府从中获取巨额土地出让金。这正是一些城市对旧城改造趋之若鹜的根本原因[1]。1994年分税制改革造成了一些地方的财政困难，1998年后，随着土地出让金全额归地方政府所有，加上建筑业税、房地产税和耕地占用税占到地方税收60%，形成了所谓“土地财政”[2]。这导致地方政府过度依赖房地产业，而作为房地产业核心的土地供应，已将矛头指向寸土寸金的历史街区。在种种“发展经济”、“改善民生”的旗号下，旧城改造不过是“土地财政”的遮羞布而已。
旧城改造，不仅关系到政府、拆迁人和被拆迁人的利益，而且关系到城市规划的具体落实，这是一个敏感而又普遍的社会问题，随着城市建设的发展和拆迁改造的范围不断扩大。在研究旧城改造过程中，本人发现引发的拆迁人与被拆迁人利益冲突问题比较严重，在文中首先对广州金花街这一项目进行分析，通过分析拆迁人、被拆迁人、政府之间的利益冲突，得出拆迁人和被拆迁人的冲突在于拆迁赔偿，被拆迁人和政府之间的冲突在于被拆迁人的权益得不到政府的有效保护，甚至可能直接受到政府的侵害。从文物保护的角度看，近些年来，大片的历史街区在“改造”的大旗下被夷为平地，历经千百年岁月形成的街巷肌理，鲜活的传统社区以及市井文化被毁于一旦。这场“休克疗法式”的“旧城改造”，对中华文脉的影响之深、之巨、之不可逆，堪称中国城市史上“三千年未有之大变局”。而从民生保障的角度看，旧城改造制造了大量社会问题，很多低收入家庭虽然靠拆迁住上了新房，但失去了就业、医疗、教育等重要的生活条件。显然，如果只改善“住有所居”，而恶化了“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养”的条件，旧城改造就谈不上真正的改善民生。

本文以广州市城市旧城改造为例，通过分析广州市城市旧城改造过程中缺乏的一系列缺陷，例如住房和社会保障制度不完善、主体间的利益冲突、法律制度存在缺陷、政府处理欠妥当的原因等等；提出完善城市旧城改造拆迁中被拆迁人权益保护的机制，加强对被拆迁人利益的保护，减少拆迁纠纷，以促进社会经济的健康发展和社会主义和谐社会的构建。
1.2 文献综述
1.2.1 国外研究现状
国外旧城改造中，市政公共基础设施的投资一般由政府负担，对私人改造旧房政府给予补贴，并实施一系列优惠政策，鼓励个人和企业出资改造旧房。在《常州晚报》中有一篇文章为“旧城改造：国外怎么做”里面提及到：“目前来看，意大利罗马和法国巴黎等城市对旧城的保护方法为其他许多城市所效法，保护的成果也赢得了联合国教科文组织等的肯定[3]。了解他国在这方面的实践探索和经验教训，对于我们有着很大的借鉴意义。”在欧洲许多国家，人们对于旧城和旧建筑的保护经历了争论、曲折、从认识不足到逐步重视的过程。
1.2.1.1 完善而严格的法律法规，是保护被拆迁人权益的坚实后盾
在惜墨如金的美国宪法中，其第五条修正案专门规定："非依正当程序,不得剥夺任何人的生命，自由或财产；非有合理补偿，不得征用私有财产供公共使用。"联邦宪法第十四条修正案要求州政府依据正当法律程序取得私有财产并保证不得拒绝法律对公民的平等保护。各州宪法对此问题也有类似规定。
美国宪法的文本，二百多年来没有作过一个字的改动，它的基本内容非常稳定。它所增加的内容都是以修正案的形式补充进去的，权利法案就是整个美国宪法的前十条。对于修正案的增加，美国国会也非常谨慎。从1789年以来，尽管曾经有三千多条修正案被提出，但是， 至今为止，美国国会只通过26条宪法修正案。其中，直接涉及政府财产征收的就有两条。可见这一问题的举足轻重。
在美国，征收主要分两种形式。第一种属于无偿征收，或称政府警察权，英文称为taking，是政府为了保护公众健康、安全、伦理以及福利而无偿对所有人的财产施以限制乃至剥夺的行为。这种无偿征用的方式得以适用的场合非常有限，并受到相关法律的严格制约。第二种是有偿征收，英文称为eminent domain或 condemnation，指政府依法有偿取得财产所有人的财产的行为。
1.2.1.2 政府主导，公司化运作，是实施旧城改造保护被拆迁户权益的成功方法
在英国，中央政府和地方政府征用土地都很困难，有各种客观条件要求征地部门谨慎行事。英国政府和职能部门征用土地得依据在英格兰和威尔士实施的《强制征购土地法》。在拆迁户赔偿方面，拆迁户将得到其受损利益的市价。在此基础上，在《强制征购土地法》实施的第二个月，拆迁户可以得到10%的额外补偿。如果拆迁户是生意人，还理应得到一笔由于搬迁造成商业损失的补偿。若赔偿价格协商未果，将进入司法裁决。努力安置拆迁户是英国政府的法定职责。而对于开发商，重新安置拆迁户可以减少支付给被拆迁户的赔偿金额。正因为如此，英国的拆迁户都能得到较好的安置。
1.2.2 国内研究现状
国内对城市旧城改造被拆迁人问题的研究主要可以分为三种情况：
一是类似于注释法学的做法，即以不同时期的旧城改造法律法规为蓝本进行全面或部分内容的阐解。其积极意义在于向社会宣传了旧城改造的法规、政策，但对完善改造的指导意义甚微。规范城市房屋拆迁工作的临时性文件成为近年来的新现象。近几年，由于城市房屋拆迁的难度愈来愈大，因拆迁引起的纠纷、上访、越级上访频发，甚至发生暴力冲突，已经成为社会的不安定因素，与构建和谐社会的要求格格不入。
此类问题，引起了国家的高度关注。国务院就拆迁工作连续下发文件，要求维护拆迁当事人的合法权益，减少和杜绝野蛮拆迁、维护社会稳定。如国务院办公厅2004年发布了《关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》中指出，“加强城镇房屋拆迁管理工作，关系到中央宏观调控政策的有效贯彻落实，关系到城镇居民的切身利益和社会稳定。

当前，我国城市建设事业取得较快发展，但在城镇房屋拆迁中也存在一些突出问题：一些地方政府没有树立正确的政绩观，盲目扩大拆迁规模；有的城市拆迁补偿和安置措施不落实，人为降低补偿安置标准；有的甚至滥用行政权力，违法违规强制拆迁。这些现象不仅严重侵害城镇居民的合法权益，引发群众大量上访，影响社会稳定，也造成一些地区和行业过度投资"，文件提出了以维护被拆迁人合法权益为核心的十一项要求，这些要求成为当前城市房屋拆迁工作的重要依据。
二是就旧城改造过程中出现的“拆与迁”问题提出质疑，北京大学法学院副院长王锡锌表示，改革中，没有人愿意把真金白银的利益拱手相让。1994年以来实行分税制改革，但地方很多建设也需要钱。医疗改革、事业单位改制等等，很多都需要钱，所以地方对土地财政高度依赖。另外，地方的经济发展模式都是短平快，对每个地方官员来说，任期内要有充分的政绩，土地涉及地方的经济发展和社会稳定，是最重要的东西。从这个方面来看，地方的利益是非常实在的、也不是违法的。这次的拆迁条例从征地补偿来看，对补偿标准的确定程序做了一些规定。但是这里也留出了一个口子，补偿需要得到评估机构的评估。于是评估办法怎么制定，就是一个非常重要的问题。第二个征求意见稿里规定，评估办法由主管部门和地方政府来决定，这等于是个核心问题。
从短期来说，条例如果在2011年出台，那么最直接要做的就是，尽快落实条例中涉及需要进一步制定操作规则的内容。另外，还要防止很多人看热闹引发新的矛盾，比如农民。他们对拆迁变法很关心。但事实上，拆迁条例讨论的是国有土地上的拆迁补偿问题，和农村的集体土地无关。集体土地征收的问题，要尽快公开立法议程，这个过程信息释放太少。中期来看，因为涉及财产所有权的征收的问题，从《宪法》和《立法法》规定，应该由全国人大或者委员会来表决通过。现在授权国务院对拆迁立法，最终还是需要制定专门的法律。

再如张文辉、邵士国合编的《旧城改造中的几个问题——基于政府视角的认识》。他们指出，各区各部门要加快完善旧城改造规划，合理布局城市功能，通过旧城改造着力破解城市发展与土地紧缩的矛盾，真正使旧城改造服务于经济发展，更好地造福群众。要进一步转变观念，按照市场规律和相关政策规定，抓好项目的市场化运作，在投融资方式、市区联动上创新工作思路，努力破解旧城改造资金难题，推动项目又好又快发展。
邵士国强调，眼下各区各部门要把为民服务与具体工作结合起来，切实做好拆迁群众的安置工作，按照拆建并举、有拆有建的要求，提早规划，高标准规划好、建设好安置小区，努力做到既加快城市建设，又能使群众得到实惠。要始终以人为本，做到科学拆迁、依法拆迁、文明拆迁，真正把这一惠及广大群众的好事办实。要牢固树立一盘棋思想，切实履行职责，强化协作配合，形成强大工作合力。要强化舆论宣传，使广大群众充分认识到旧城改造对改善居住环境、增强城市竞争力的重要性，从而赢得全社会的理解、支持和配合。同时，要严格执法，敢于碰硬，加大对拆迁钉子户和难缠户的打击力度和曝光力度，对影响甚至阻挠旧城改造的人和事加大依法问责力度，严肃处理将个别人利益或者部门小团体利益凌驾于整体工作之上的典型案件，确保旧城改造工作顺利推进。
三是案例研究，以各种典型的个案为例，分析如何为、如何不为，对实际出现的情况有了指导意义，但不具备普遍指导性。日前，在香港展览中心举行的穗港经贸合作交流会上，广州市市长张广宁公开表态：欢迎港商参与广州的新城开发和旧城改造，尤其是城中村的改造。这是广州首次公开“邀请”港资介入旧城改造，一时间旧城改造这个话题备受各方关注。毋庸置疑，旧城改造是城市现代化进程中的必然命题，同时也是个世界性的难题。对于旧城改造，普遍的理解是政府需要一个和谐、生态的城市环境，市民希望在旧城中找到过往的记忆和未来的期许，开发商希望打造一个品牌和利润兼备的成功项目，因此旧城改造绝对不是“推倒重来”的改造方式。特别是近年来，随着“历史文化保护”的社会呼声日渐高涨，旧城改造中的文化价值延续和塑造日益受到关注。

2 理论综述

2.1 城市旧城改造的概念
旧城改造是指随着城市经济的发展，为适应已批准的本轮城市详细规划的需求而实施的对与规划发展不相符的旧有城市基础设施的拓展、改线、工矿、企业、商贸、房宅的拆迁与重建，绿地与公共文教娱乐场所的改扩增建设等。旧城改造是新一轮城市发展详细规划的重要内容，又是集约利用城市土地，不断提高土地利用效益的重要途径，也是使城市结构布局不断合理，并完善城市不同功能所必须采取的措施。[7]
2.2 城市旧城区参与主体
依据广东省《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》【粤府[2009]78号】文件，基于对旧城区现状的现场摸查，规划重点划定了旧城区需要拆除改造的区域，作为未来全市推进旧城更新改造的重点范围和重点项目。但其具体界线需要经市国土主管部门审核用地权属，报市三旧改造办公室审查通过后，由市规划和国土主管部门落实，其中：
旧城区内的旧村：改造范围为集体所有的非农建设用地，并根据相关城市规划的道路系统和用地布局进行适当调整，以符合统一规划、整体开发的要求。
旧城区内的旧工厂：改造范围为原企业的红线用地范围或历史用地范围。
旧城区内的旧民居：改造范围为相对连片的危破建筑集中区域。
为保持城市整体风貌的和谐，旧城区应以街区为单元进行成片更新改造，更新改造项目的用地宜连片，并具一定规模。但有下列情况之一、且不妨碍城市规划实施的除外：重要景观地点的更新改造地块，零星分布的“五边”地块，确实无法与周边用地整合改造的地块。
2.2.1 拆迁人
我国《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《条例》）第四条规定：“拆迁人应当依照本条例的规定，对被拆迁人给予补偿、安置；被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。”
在实践中，拆迁人主要有以下四种：
（1）经批准自行拆房建房的国家机关、企事业单位 随着单位规模、人员的发展，原有的房屋已不能适应经营或工作的需要，经向房屋主管部门申请获批准后，这些单位自筹资金或国家拨款，拆掉旧房建新房。
由国家机关、企事业单位作为拆迁人。城市房屋拆迁中被拆迁人权益保护研究的拆迁，因拆迁范围较小，而且多属于内部拆迁，不涉及其他房屋的所有人的利益。因此较少产生拆迁纠纷。
（2）房地产开发单位。
《中华人民共和国城市房地产管理法》所指的房地产开发企业，是指以营利为目的，从事房地产开发和经营的房地产开发企业。房地产开发企业是目前城市房屋拆迁中最活跃的拆迁人，成为目前房屋拆迁中主要的拆迁主体。由于房地产开发企业是市场经济实体，最大限度地获取经济利益是他们参与到城市房屋拆迁活动的主要目的，因此在房屋拆迁中有许多为了过分追求利润而不择手段的违法行为的存在，是被拆迁人的合法利益受侵害的主要原因，最易引发拆迁纠纷。民营资本的进入为城市的发展注入了强心剂，但须对之加以正确合理的引导，减少拆迁的负面作用。既代表着利益集团的共同利益，又代表着作为独立个体的个体利益。
（3）为公共利益进行拆迁的城建部门作为拆迁人。
这包括两种情况，一是指为了完善基础设施和公益设施，改善城市综合功能而进行的建设并进行城市房屋拆迁，二是由于建设项目多，拆迁涉及面广，依靠建设单位自身力量搞拆迁难度较大，因此由城建部门出面进行统一拆迁后，出让给建设单位进行开发。此类一旦政府角色错位，与开发商形成利益共同体，被拆迁户的权利将更加没有保障，给社会动荡造成的隐患就更大。
（4）专业拆迁人。
《条例》第十条规定：“拆迁人可以自行拆迁，也可以委托具有拆迁资格的单位实施拆迁。” [10]在拆迁人委托了具有拆迁资格的拆迁单位进行拆迁后，专业拆迁人就成为城市房屋拆迁活动中的主体。专业拆迁人作为拆迁主体，在城市房屋拆迁中为了节约成本，加快速度完成拆迁任务，经常做些违法违规的行为，侵犯被拆迁人合法权益的事情时有发生。
2.2.1 被拆迁人
《条例》第四条规定：“……本条例所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人。” [8]即对被拆迁房屋享有收益和处分的所有权人，这规定排除了以前的《条例》中的使用权人作为被拆迁人的情况，充分保护房屋所有权人的私有财产。根据我国法律规定，城市房屋所有权的取得和消失以房屋产权证书为准，国家对此设立了房屋产权登记制度在城市房屋拆迁中，对房屋所有权人的认定，一般以房屋主管部门的登记资料为准。
2.2.3 城市房屋拆迁中的行政管理部门
《条例》第五条规定：“国务院建设行政主管部门对全国城市房屋拆迁工作实施监督管理。县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门(以下简称房屋拆迁管理部门)对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。县级以上地方人民政府有关部门应当依照本条例的规定，互相配合，保证房屋拆迁管理工作的顺利进行。县级以上人民政府土地行政主管部门依照有关法律、行政法规的规定，负责与城市房屋拆迁有关的土地管理工作[11]。"也就是说，我国对拆迁实行监督管理的部门是房屋拆迁管理部门。可见，城市房屋拆迁的全部活动都要纳入房屋拆迁管理部门的监控、管理之下。城市房屋拆迁法律关系的当事人、其他参与人必须依法接受行政管理机关的管理、指导和监督。但事实上，有许多的拆迁入或拆迁办就是房屋拆迁管理部门委托成立的，直接隶属于房屋拆迁管理部门，甚至会出现拆迁指挥部门的权力高于其主管部门的权力，这就明显的存在着房屋拆迁管理部门既是运动员又是裁判员的情况，在这种双重身份下的监管效力就可想而知了，自然难保公正。

3 广州市旧城改造过程中被拆迁人权益现状

3.1 广州市旧城改造过程中被拆迁人权益现状
广州市金花街街道属于荔湾区，是广州市西城墙外遗留下来的穷人聚集区。建国后，随着城市的扩大、人口的增加，建筑密度日益增大，环境质量下降，社区逐渐衰败。到1988 年，金花街平均人口密度达到6.7万/ km2， 部分地区建筑密度在75%以上，人均居住面积在5m2左右，部分家庭不足2m2。房屋破旧、道路狭窄、公共设施缺乏问题都很严重，这些情况可以从至今尚未改造的部分地区得到一些直观感受。
城市土地归国家所有，旧城改造被视作国家对土地资源的重新分配，所以房屋的所有者和使用者是不能拒绝拆迁的。但是，从1984年起直到1997年，广州市旧城拆迁改造要求所有被拆迁人回迁，所有的租赁关系在回迁后仍然生效。同时，在改造过程中，必须为拆迁人临时安置，并补偿期间的交通费用等损失（表3-1-1）。
规定还表明，一旦改造项目未能按计划完成，所有货币补偿将按原标准的150%～200% 执行。1988年，广州市建委和荔湾区人民政府签订了“开发金花街合同”，金花街改造项目开始实施。项目要求用五年半时间全面完成金花街改造，要把该地区建设成为一个以高、多层楼宇为主、配套齐全、环境优美的新社区。金花街改造项目由广州房产开发总公司荔湾分公司、西关房产开发公司、荔华房产经营公司负责实施。改造资金主要来源为商品房销售。政府不向开发商收取土地出让金等费用，但是要求开发商在负责片区安排回迁，并提供道路、学校等公共设施，即所谓“实物地价”。但是项目启动之初对实物地价的规定粗糙，对于回迁楼的质量缺乏统一标准。项目对于市场情况的把握也很欠缺。如三家开发商在1992年前都未获准向海外出售商品房，在广州市内销售部分也实行限价政策。这使得开发商不能筹集到足够的资金推动改造，项目一度停滞，新增了大量的补偿款作为项目延迟补贴。因此，开发商也频繁向政府提出修改规划设计要点、规划用地性质等申请，并获得了政府许可（表3-1-2）。

表3-1 1984-1997 广州市拆适补偿标准

表3-2金花街改造项目中的规划调整
在广州金花街改造项目中，为了大力推动旧城更新的进行，在居民产权较大的前提下，未进行任何制度建设就通过政企合作的方式推动改造项目的实施，对开发商的行为定义又不够明确，同时在实施过程中遇到困难通过修改规划的方式来适应开发商和市场的要求，这使得开发商缺乏稳定预期，整个更新过程充满变数，对于允许开发为商品房的地块开发速度极快，回迁楼却常常出现延期现象；由于缺乏统一规定，回迁楼的质量也难以保证。
3.2 旧城改造中被拆迁人权益保护存在的主要问题
3.2.1 强行拆迁，粗暴对待
拆迁人在未依法取得房屋拆迁许可证，未实行房屋拆迁公告，就先行实施拆迁行为；未按房屋拆迁许可证确定的拆迁范围实施房屋拆迁的；委托不具有拆迁资格的单位实施拆迁的；擅自延长拆迁期限的；拆迁方行为野蛮，实施拆迁行为人员素质低下，采取恐吓、威胁等手段强制拆迁。主要表现在拆迁人没有和业主达成协议的情况下，强行拆除其房屋，致使其房屋和其他财产受到严重破坏，甚至开发商动用了黑社会势力，强制居民在协议书上签字，并强行拆除居民的房屋等等。
3.2.2 安置补偿不合理
拆迁人给予的补偿标准往往过低，尤其是近来各地房价涨幅较大但政府或拆迁人的
补偿价严重脱离市场价，以广州市城市各地区的拆迁房屋的补偿平均大多在2000元至3000元/平方米，平均最高约7000元/平方米（见表3-3），然而2010年5月到2011年5月，广州总体（不含南沙）二手住宅成交均价为13241元/平方米，环比下跌3.9%，同比上升26.7%（见表3-4）。

3.2.3 政府部门建设缺乏规划，不能解决被拆迁人就近安置的要求
在目前拆迁工作的一个很大问题就是：拆迁只是剥夺而不能有效满足居民的房屋居住权。由于住房的特殊性，一部分居民在拆迁过程中为了维护自己的居住权就引发了不少社会问题，甚至是恶性事件。住房是满足人们正常生活的必需品，同时也是一种特殊的商品，其价值大、使用周期长，是人们生活消费的重要组成部分。在我国，由于历史、文化等原因，住房问题一直是人们最为关注的热点。在政府建设项目里，是否能够提前统计拆迁安置的房屋数量，并对安置用地进行统一规划、预留呢？可是往往就因为忽略这一点，进而导致将来实行拆迁时难以落实被拆迁人安置房屋。
3.2.4 居民希望个别情况能特殊考虑
由于拆迁房屋数量较多，涉及形形色色各类被拆迁人，有些业务从自己的特殊情况出发希望拆迁方能考虑他们的合理要求，但拆迁人往往难以满足。政府推行旧城改造，改善人居环境，发展城市经济，建设现代化城市的做法是好的，但问题是弱势群体也可能因此失去原来的生活手段，失去落脚之地，具体到每一户居民，无疑是雪上加霜，导致原住户生活品质的下降，居民群体日益“边缘化”和“贫困化”。

4 旧城改造中被拆迁人权益受侵害的原因分析

4.1 住房和社会保障制度不完善
在我国，实行的是土地公有制制度，各级政府部门代表国家实施土地的管理和监督工作。因此，由于观念和体制的原因，人们意识中常把政府等同于国家，各级政府及政府官员可以以国家的名义收回土地的使用权。现在普遍存在一种现象，一些政府官员头脑中有这样一种观念：土地是国家所有，政府有权决定何时收回、如何收回及收回土地的支配，这种观念的存在造成土地使用者失去使用权的稳定性。在拆迁中，被拆迁人的土地使用权与政府，代表国家(土地所有者)收回使用权时发生了直接的利益冲突，这类冲突影响最大，造成的后果也是最严重的[14]。国家和省市虽然对城市房屋拆迁出台了相关政策及办法，但因保障水平低，特别是低收入家庭的住房保障制度不健全，在拆迁过程中容易引发利益矛盾和纠纷。
4.2 主体间的利益冲突
拆迁人和被拆迁人是最直接的利益主体，双方就像一个天平，哪一方多获得一份利益就意味着另一方要少得一份利益，所以两者之间的利益冲突最激烈。表现在拆迁人千方百计地想少出一分钱，付出最少成本就能把房屋拆了，因为拆迁补偿费是拆迁人进行房地产开发和城市建设成本中的重要构成内容，是拆迁人节约成本、提高建设和开发效益的重要内容，只有把拆迁成本降到最低，才能实现他们追求利润最大化的目的，如果拆迁补偿费过高，远远超出了他们的预计，使得付出和收益不成比例，那么拆迁于他们而言就没有意义了；反过来对于被拆迁户来说，通过拆迁房屋能获得多少利益的期望值能否实现直接反映在拆迁补偿水平的高低上，拆迁补偿是被拆迁人获得损失补偿的最重要内容。因此拆迁补偿水平的多少就成为拆迁人和被拆迁人利益博弈的焦点。
4.3 法律制度存在缺陷
房屋拆迁中存在的问题现行法律制度的缺陷导致被拆迁人合法权益被侵犯宪法第10条规定：城市的土地属于国家所有；宪法第10条第4 款规定：土地的使用权可以依照法律的规定转让。《土地管理法》和《城市房地产管理法》规定国家对国有土地使用权的转让制度采取出让和划拨两种形式[15]。《城市房地产管理法》第21 条规定，土地使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟在届满前年申请续期，经批准续期的重新签订土地使用合同，并支付土地使用权出让金[12]。如果土地使用年限届满未申请续期或申请未获批准，该土地使用权将被国家无偿收回。在这些法律条文中存在一个缺陷，那就是这些条文中规定了土地的所有权属于国家，公民只是通过各种方式取得了土地的使用权。
根据我国财产所有权理论，国家土地所有权也应当包括占有、使用、收益、处分等四项权能。当公民通过各种途径取得房屋的所有权时，当然同时享有了该房屋所在的国有土地的使用权，从而造成国家实际上对该土地不再享有完整的一般所有权的四项权能。而这种国家土地所有权与私人房屋所有权的冲突在房屋拆迁中往往导致被拆迁人合法财产权利被损害。此外，《城市房屋拆迁管理条例》对行政强制执行规定存在明显的不足。其中比较突出的问题是适用司法强制和行政强制的规定含糊不清，这就容易导致行政强制执行权在拆迁过程中被滥用[16]。
4.4 政府处理欠妥当，只为个人利益
现实生活中，城市私房拆迁很大一部分不是出于公共利益的目的，而是以公共利益当作幌子，实际上是为某些团体甚至个人获得盈利而滥用房屋拆迁权力，其结果当然背离了设定公益性拆迁的初衷，并严重侵害了公民的私权。要想真真正正、踏踏实实地搞好一个地方的经济建设需要较长的时间，但不少地方政府官员缺乏耐心，他们希望自己在仕途上能迅速地飞黄腾达，所以用最快的方式建立政绩是他们实现个人升官的最优选择。扩大城市建设规模，进行旧城改造正好可以达到他们追求立见影的效果的目的；房地产开发等固定资产投资能在短期内迅速拉动GDP的增长，而GDP的增长速度又是衡量地方政府官员政绩的重要标准；改头换面后的城市建筑尽显富丽堂皇，一派繁华景象，外界理所当然地会认为：这座城市取得了巨大进步，当地官员为经济建设做出了杰出贡献。在行政长官急功近利的思想的影响下，地方政府打着公共利益的幌子，以快速发展社会经济为名只求短期经济效益，在城市房屋拆迁中忽视了对被拆迁人的权益的保护。

5 完善城市房屋拆迁中被拆迁人权益保护的机制

5.1 完善城市房屋拆迁的法律、法规
在新规定中，应规定城市的国有土地所有权、城市私有房屋所有权、城市房屋所有人的国有土地使用权的内容、条件、限制、保护等等。要确定行政强制权的创设只能由立法机关通过制定法律创设，其他任何机关都不能创设，并坚决杜绝行政机关为自己创设行政强制权的行为。对社会公共利益与商业利益的区别应作出明确的界定，对符合公共利益应拆迁的，要规定拆迁人的权限、详细的拆迁程序以及违反拆迁程序进行拆迁所应承担的法律责任。对于符合商业利益拆迁的，应保障被拆迁人的合法权益，如知情权、异议权等权利。要明确规定拆迁评估机构应由开发商与被拆迁人共同选定，对评估的程序要作出详细的规定。对补偿安置协议登记和必要的审批、组织拆迁、政府的指导协调和监督、房屋拆迁争议的行政仲裁机构、制度及程序等问题都要作出系统的具有较强可操作性的规定。要建立拆迁安置补偿费用专项监管制度，确保这项费用不被非法挪用。要建立配套的、完善的司法救济途径，明确行政主管部门、开发商、被拆迁人等各个拆迁法律关系主体的其他有关权利、义务和违反义务的主要法律责任[17]。
5.1.1 依法裁判，确保司法公正
法律，包括实体法和程序法，是人民法院裁判的依据。公正既是法官在司法活动中对裁判结果的追求，同时，又是社会对司法活动及其结果的一种评价，因此，公正具有法律标准和社会标准。坚持法律标准，符合社会标准，是人民法院追求司法公正的最高标准、最高境界。在符合法律的前提下，裁判只有代表社会正义，反映社会主流，体现多数群众的意愿，才能有利于社会进步和经济发展，才是追求司法公正的真正意义所在。
5.1.2 树立全局观念，维护大局利益
审判工作必须为改革、发展、稳定的大局服务，这是社会主义制度下人民法院必须遵循的一条重要原则。人民法院只有牢固树立大局意识，紧紧围绕党和国家的大局开展审判工作，才能充分发挥审判职能，为改革、发展和稳定提供有力的司法保障。
5.1.3 提高办案效率，维护法律尊严
在市场经济条件下，更应树立“时间就是效益”的观念。案件不能及时审判，会给当事人增加不必要的诉讼负担，案件不能及时审判，就是对当事人的不公正，案件不能及时审判，就会损害法律的尊严。追求司法效率与追求司法公正是一致的，法官判案如果不讲效率，即使最终依法作出合情合理的判决，社会对裁判的评价也会降低，法律效果与社会效果亦难以统一。
5.1.4 正确运用调解手段，有效化解诉讼矛盾
当前，调解结案是社会效果最好的结案方式。在复杂的案件审判中，“两个效果”难于统一时，调解是统一两个效果的最好途径。房屋拆迁行政案件中，涉及拆迁当事人之间的补偿安置问题，属于平等主体之间民事纠纷。而行政诉讼的性质，决定了法院的裁判结果是维持或是撤销行政裁决。不管法院如何判决，拆迁当事人之间的民事争议均未得到解决，法院裁判后，往往是案了事未了，拆迁当事人之间矛盾依然存在。对此，法院始终坚持以调解为主，通过民事纠纷的处理达到解决行政争议的目的。通过调解处理，拆迁双方当事人都满意，化解了诉讼矛盾，消除了不稳定因素，法律效果和社会效果得到了有机的统一。
总之，只有不断完善现行房屋拆迁法律制度，使政府权力在法律的范围内加以合理化的约束，才能真正确立合宪、合理的拆迁秩序，使拆迁真正利于经济的发展。
5.2 完善城市房屋拆迁程序上的缺陷
制定城市房屋拆迁补偿范围，对被拆迁人造成的损失，按照被拆迁物业的公平市价进行补偿，确保拆迁人和被拆迁人双方在补偿方面得到共识，避免出现拆迁人提供的拆迁补偿安置条件和标准苛刻，被拆迁人难以接受，或被拆迁人提的要求过高，拆迁人不能 违背拆迁法规的原则满足他们的过高要求。为切实体现拆迁补偿工作的公平公正，不让老实人吃亏，就必须严格执行政策，坚守政策底线。要“软硬兼施”，对积极配合房屋拆迁工作的被拆迁户给予奖励，对漫天要价、提不合法和无理要求的钉子户，要选准典型，进行行政强制拆迁。
5.2.1 确立程序本位观念，实施科学民主决策
具体的规则涉及两个方面：第一，政府在制定征收公民私有财产的决策时，必须让利益受影响的个人或组织参与到决策的制定过程中。应该赋予他们得到通知、听取证词等方面的程序性权利;第二，政府必须就“公共利益”需要给出充分理由说明。在这些程序和权利没有实施之前，征地方就无权强制拆迁。总之，只有通过程序限制达到一种动态平衡，才能较好地解决拆迁双方当事人的矛盾。
5.2.2 区分拆迁类型，明确政府法律责任
对于公共利益目的的拆迁和商业利益目的拆迁，政府所扮演的角色是截然不同的。如果是公共利益目的的拆迁，则政府是拆迁当事人，政府与被拆迁人之间是行政法律关系，在政府与被拆迁人达成补偿、安置协议后，由政府出让土地使用权，拆迁方只负责具体的拆迁施工工作，与被拆迁人之间不发生任何法律关系。如果是商业拆迁，则政府应完全退出拆迁，不予干涉，由开发商与被拆迁人自由协商，达成协议，开发商与被拆迁人之间是纯粹的民事关系，政府不承担任何责任。
而在公共利益的拆迁中，政府完全可以在广泛听取公众意见和拆迁利害关系人意见的基础上根据公共利益需要作出征收决定，既而跟开发商订立土地使用权出让合同，用开发商预付的土地出让金支付对被征收人进行补偿，待被拆迁人自行搬迁或被强制搬迁后再通过登记赋予开发商物权(土地使用权) [18]。所以政府滥用行政许可，混淆征收和土地使用权出让、把拆迁打扮成民事合同并不是从开发商那里融资以取得补偿款所必须的。
5.2.3 明确政府职能，与法院各归其位
政府既充当管理者，又充当裁判者，这种定位易使拆迁人和被拆迁人的经济关系变为政府参与下的不平等的强制关系，使政府陷入纠纷之中。政府应当将自己的行政干预之手从商业性拆迁中收回，保持一个中立者的姿态，将“政企分开，依法行政”的原则确定为城市房屋拆迁立法中一项基本原则。同时，为促进政府依法行政，相关的处罚责任条款应在拆迁法中进行确立。
其次，就是政府只起管理职能，而将裁决职能交由司法部门，以“法官的智慧”来配合“立法者之智慧”，通过司法程序对立法者制定的概括性的价值观念做最后的公正的价值判断[19]。对公民财产的强制执行必须经过司法程序，这是任何一个法制社会的最基本的要求。否则就是对法治、也是对宪法的最严重破坏。
同时要加强对拆迁工作人员的教育。各级、各地拆迁主管部门要迅速清退从事拆迁执法的临时工、合同工。严格标准，面向社会公开招考行政执法人员。通过岗位培训等形式，组织拆迁执法人员深入学习、系统掌握房屋拆迁、房屋估