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区级行政事业单位
政府资产管理调查与思考
海曙区审计局 卞燕 李东升 于传辉
  【摘要】政府资产管理看似简单，但要真正管好，并非易事。多年来行政事业单位在政府资产管理上普遍存在薄弱性、无序性及随意性等问题，究其原因主要是行政事业单位观念淡薄、权责不清、缺少监督等。本文结合海曙实际，从政府资产管理的现状及成因分析的基础上，认为应把好管理要求规范化、使用力求效率化、处置必须合法化等环节，提炼出比较粗浅改进管理的审计经验。

【关键词】 政府资产  管理  调查
为推进政府预算管理和公共财政体制的改革，2008年以来，我区按照“预算一个盘子、收入一个笼子、支出一个口子”的目标要求,积极实践以全部政府性资金为主线的预算执行审计新思路。随着审计工作的不断深入，我们发现由于政府权责会计制度的缺失，财政以拨代核形成的部门存量资产、公共基础设施以及资源性资产等并未完全纳入政府会计账簿进行核算管理，全部政府性资金审计仍难以完整涵盖对政府公权力的评价和监管，只有将视角进一步延伸至内容更广泛、形式更丰富的全部政府性资产，才能适应当前经济社会发展对政府问责的需求。加强行政事业单位政府资产管理，有利于完善资产管理体制，提高政府理财能力，有利于提高财政资金使用效益，促进服务型、节约型政府建设。
初步研究表明，当前的政府性资产大致包括全部政府性资金、行政事业单位资产、国有及国有控股企业资产、公益性资产和资源性资产等五类。其中行政事业单位资产是指由行政事业单位占有、使用的、在法律上确认为国家所有、能以货币计量的各种经济资源的总称。行政事业单位资产是政府资产的重要组成部分，管好用好这部分资产，不仅关系到国家机构的正常运转、各项事业的快速健康发展和国有资产的安全、完整、效率，而且也直接关系到部门预算、公务员收入分配等各项财政改革。在计划经济时代，政府、部门、个人的资产互相混淆，管理者往往对资产产权的归属问题比较漠视。改革开放以来，随着市场经济体制的逐步建立，企业、个人的资产权属已经越来越明晰，国有企业资产管理也日益规范，但行政事业单位资产的管理仍然变化不大。从相关部门调查的情况看，行政事业单位资产管理混乱的状况是十分严重的，规范其管理刻不容缓。
为全面了解和掌握区级行政事业单位的资产现状，进一步加强机关部门党风廉政建设，推进国有资产管理体制改革的深化，促进国有资产管理的规范运作，保障国有资产保值增值，海曙区人民政府授权区财政、区监察、区审计等职能部门对全区行政事业单位政府资产开展了全面的清产核资工作。海曙区审计局在全部政府性资金审计的基础上，组织力量对部分行政事业单位政府资产管理使用状况进行了专项审计调查。从清查的情况看，虽然我区在加强国有资产管理方面做了大量工作，包括相继规范了政府采购资产报损、报废、置换、调拨等一系列程序，但仍存在不少矛盾和问题，需要进一步加以解决，如何加强科学管理，值得去思考。本文围绕调查中发现的行政事业单位政府资产管理问题，对问题成因及政府资产管理的改革作一初步探讨。
一、区级行政事业单位政府资产管理的现状
从区财政局提供的我区行政单位经营性资产情况看，经过多年的建设与积累，行政事业单位资产已达到相当大的规模，呈现出不断增长的趋势。截至2010年3月底，全区149家行政事业单位实有房产2156处，建筑面积93.94万平方米，其中：区本级1699处，下属单位457处；有产权证的748处，建筑面积30.41万平方米；无产权证房产1408处，建筑面积63.53万平方米。从区审计局对行政事业单位政府资产管理状况的专项审计调查看，行政事业单位资产管理尚不够规范，存在较为突出的问题。
（一）资产管理基础工作薄弱，家底不清。
一是产权不明。行政事业单位资产历史遗留问题多，不少单位对资产管理工作不够重视，存在档案管理不善，资料缺失、手续不全的现象。部分房产已使用多年，但有的一直拖着不进行竣工决算、不及时办理产权证；有的产权存在争议，未及时解决矛盾，至今仍无产权证明。审计调查涉及的16个单位中就有11家单位存在无产权证明的房产，无产权证明房产面积11.62万平方米。产权归属机关事务管理局所有但由其他单位使用的房产中，办公用房面积为11.92万平方米，其中未办理产权证或产权有争议的面积高达6.1万平方米，占51.18%。没有产权证或产权关系不明等问题的存在，给房屋资产的规范管理带来了困难。
二是账实不符。一直以来，许多行政事业单位都不同程度地存在房屋资产存量不清、账实不符的现象。有的单位房屋建筑物使用多年仍挂在基建账上，未在单位的固定资产账上登记；有的单位房屋已出售、拆迁重置多年，仍不进行账务核销，资产长期挂账；有的单位固定资产明细账和台账不一致，甚至有的单位未建立固定资产明细账和台账,部分房产一直以账外资产的形式存在，游离在财政部门监管之外。审计调查涉及的16个单位中就有9家单位存在账实不符的房产，面积为8.19万平方米。胜丰新村、南苑新村等机关职工住宅早已房改出售给职工个人，但至今还在机关事务服务中心账上反映。
三是价值不清。随着经济的快速发展、物价水平的提高，房产、土地等稀缺资源价格在不断发生变化。而现行行政事业单位固定资产核算采用历史成本法，仅将不同时期的原始成本进行简单相加，未对资产定期按市场价格进行清盘，导致资产现时价值难以得到真实反映。再加上管理不规范，有的单位资产增减没有及时核算，有的故意将资产放在账外，致使目前的行政事业单位房屋资产账面价值与实际相差甚远。如区教育局固定资产明细账显示房产面积650平方米，价值26.80万元，其中200平方米的房产建于1984年，以当时造价138元/平方米入账，价值2.77万元；450平方米的房产建于1994年，以造价534元/平方米入账，价值24.03万元，账面价值与当前房产市场价格差距过大，资产现时价值没有得到真实反映。
（二）政府资产低效运转，绩效普遍较差。
一是出租收益普遍较低，个别单位存在房产闲置和低价出租、高价返租现象。审计调查发现，房屋资产出租收益普遍低于同地段其他资产市场租金，部分资产的投资回报率低于同期银行一年期存款利率。如某机关于2004年6月建成的办公楼，总投资1.46亿元，面积2.07万平方米，该单位将其中面积约5900平方米的部分改变用途，出租用于酒店经营，收取年租金125万元，投资回报率仅3.01%，低于一年期存款利率。此外，该单位有面积约1704平方米的房产闲置。某机关面积1.41万平方米的老办公用房，由其下属后勤服务中心负责管理，中心将该房产以年租金730万元（日租金1.44元/平方米）出租给其他单位后，又以日租金2.78元/平方米的价格返租其中约350平方米房产办公，返租租金大大高于原出租租金。
二是自营的培训中心、宾馆、招待所等经济实体普遍亏损严重。部分单位从方便自身出发，各自为政，以培训中心的名义，或设立招待所，或开办酒店，其利用率低下、经济效益差。审计调查的7个部门投资建设的8家自营的培训中心、宾馆、招待所等经济实体，除两家利用财政专项补助弥补亏损外，其余6家截止2009年底，累计亏损达784.14万元。
（三）政府资产经营管理混乱，漏洞较多。
一是“非转经”管理不严，对外出租和承包管理不规范。从审计调查掌握情况看，“非转经”是资产流失最为严重的一个渠道。行政事业单位“非转经”尚未实行严格的审批制度，不少单位在部门利益的驱动下，随意将行政事业性资产转为经营性资产，并游离于政府有关部门的监督之外。审计调查发现，由于监管缺失，“非转经”资产对外出租和承包的操作随意性较大，程序不公开、不透明，普遍没有实行公开招投标。个别部门虽然进行了招标，但操作过程也不规范。同时，部分资产的出租和承包缺乏有效的监督制约措施，随意性大，租期过长，租金过低，且没有租金增长幅度的约定，政府资产运营效益低下。
二是出租房产后续管理未跟上，存在一定的安全风险。某机关原机关办公楼，总面积618平方米，房屋老旧、设施老化，2006年1月被出租给某公司，租期5年，该公司又将此楼作为商铺转租。调查发现，目前这一房产存在不少安全隐患，特别是楼内摊位多、人员流量大，摊位上、过道上和仓库里堆放着许多服装纺织类、皮革类以及塑料、纸板箱等易燃物品，消防安全得不到保障。
三是房租收入管理混乱。审计调查发现，行政单位房租收入普遍未按规定纳入预算统一管理。一些单位甚至严重违反财经纪律，转移房租收入，私设“小金库”，规避政府监管，造成国有资产流失及收入分配秩序的混乱。有的单位将收取的房租收入账挂往来科目列收列支，有的将房租收入转移至本单位的工会账、食堂账，有的将房租收入纳入下属单位经营收入或挂下属单位往来科目，有的甚至不直接向承租方收取房租，而是在承租方列支费用，等等，可谓是五花八门、各有各招，目的就是逃避监督，为单位小集体谋福利，为解决不当开支开方便之门。近几年的审计和调查发现，用房租收入私设“小金库”的现象不算少。如某机关2004—2009年房产出租收入合计91.06万元，其中除30万元入账以外，61.06万元转入下属单位账，用于发放机关职工福利46.12万元；38.95万元以现金收取后，形成了账外“小金库”，用于发放职工福利20.87万元。另有一个机关不仅存在将房租收入私设“小金库”24.34万元用于发放职工福利的问题，而且其内设的办公室也将房租等收入2.72万元账外直接发放办公室职工福利。
（四）政府资产占用不均，配置不公。
审计调查发现，行政事业单位房屋资产缺乏统一协调管理，配置不尽合理，单位之间苦乐不均。有的单位房产多，办公用房人均面积过大；公房过剩，或出租，或无偿提供给下属单位使用，或闲置。根据《党政机关办公用房建设标准》（计投资〔1999〕2250号）第十条和第十二条的规定，机关办公用房面积应按“编制定员每人平均建筑面积为26～30平方米，使用面积为16～19平方米；编制定员超过400人时，应取下限”进行控制。而审计调查发现机关办公用房实际面积超标准的不在少数。如某机关本级自用办公用房面积9714平方米，按单位编制108人计算，人均办公用房面积90平方米；按实有104人计算，人均办公用房面积93.4平方米，大大超出了党政机关办公用房配置标准。
另有一机关拥有办公用房2.63万平方米，按机关编制115人计算,人均办公用房面积228.69平方米；按实有108人计算，人均办公用房面积243.52平方米。2009年，机关本级实际使用办公面积9040平方米，按编制人数和实有人数计算，人均办公用房面积分别为78.61平方米和83.70平方米。除部分房产无偿提供下属单位使用外，有1.46万平方米的房产用于对外出租，2009年租金收入77.5万元，租金收入主要用于发放职工福利、弥补经费不足和后勤服务中心开支。
审计调查的11个单位中有9个单位存在将房产无偿提供给下属单位使用情况。如某机关办公用房面积1.47万平方米，其中下属单位无偿占用面积7397平方米，占总面积的50.17%。
在有的单位公房过剩的同时，还存在一些单位办公用房紧缺，甚至需要租房办公，政府资源得不到有效利用。
二、行政事业单位政府资产管理存在问题的成因分析
（一）管理体制和管理模式存在缺陷。
按规定，我区行政事业单位国有资产实行“国家统一所有，政府分级监管，单位占用、使用”的管理体制，但实际上采用产权分散管理的模式，产权基本上分散在各个单位。作为所有者的国家产权虚置，房产管理权、使用权全部落在各占用单位，各单位各自为政。财政部门的综合管理职能没有充分发挥，财政部门与行政事业单位在资产管理中的职责划分不明确，资产多头管理，造成了国有资产管理的“缺位”与“错位”。
（二）现行收付实现制预算会计的局限性。
我国目前尚未建立政府会计制度，只是通过收付实现制的预算会计核算政府的预算收支。预算会计的科目设计是以收入和支出为中心来建立核算体系，其核算重点在于财政资金的拨付，一旦财政资金通过拨款进入支出单位账户，其形成的资产和收益情况均不会在财政总预算会计的账面上反映。因此，我国预算会计在一定程度上只是财政收支会计，核算内容主要是财政收支活动，没有覆盖全部会计要素，往往会混淆经常性支出和资本性支出。特别是在诸如固定资产的管理等方面有明显不足，无法从源头上对资产进行全过程的有效管理，导致政府可支配公共财政资源的信息失真，财政资金与政府资产管理脱节现象严重。
(三)资产管理与预算管理脱节。
一是预算管理体制本身存在缺陷。行政事业单位资产不仅有一般预算资金建设形成的，还有部门规费、上级部门拨付、单位捐赠和集资等预算外资金建设形成的，资产成因较为复杂。而原有的预算管理主要关注一般预算资金的分配和使用，对预算外资金的管理至多是“走过场”，没有将全部政府性资金完全纳入财政预算管理，没有真正实行综合预算，导致各部门在资产的配置上各显神通，资产配置的随意性较大，资产家底不清。二是预算安排未与资产存量紧密结合。财政资金安排的规范性、科学性，直接决定了资产配置的合理性与公平性。目前，财政部门没有将预算安排、资产的配置与资产存量状况紧密结合，导致配置不公的问题愈演愈烈。
（四）资产的部门化和部门利益化的驱动。
目前，行政事业单位资产形成后由单位和部门无偿占有使用，但对于资产使用的安全性和效益性则缺乏有效的考核制度。在资产配置缺乏严格的审批监管制度和合理、严格的配置标准情况下，部分单位受自身利益的驱动，不顾客观需求，拼命争经费，盲目购置，结果造成资产的重复购置和闲置。又因行政事业性资产“非转经”无需审批，在公务员收入分配尚未规范情况下，通过房产出租提高职工福利的利益驱动增强了各单位对国有资产的占有欲望，加速了行政事业性资产“非转经”的步伐。同时，为了维护部门或小团体的既得利益不受影响，使用者势必不愿将自己所使用（占有）的资产进行公开、规范运作，当然也更不愿让这部分资产所获取的收益作为财政资金接受监管。
（五）考核和监督不到位。
从体制上看，由于资产所有者和监管者手中缺少对行政事业单位资产进行监督的刚性依据，所以管理起来难度大、效果差，管不了、管不好，因而不想管、不愿管，结果是无人管。而所有者的不作为，又给使用（占有）者的越位创造了机会，久而久之形成了所有者缺位、使用（占有）者越位的事实。从监管主体来说，省级行政事业单位资产本应由财政部门管理，但由于客观上存在资产管理机构人员少、力量不足等问题，主观上有畏难情绪和怕得罪人的思想，再加上行政事业单位资产存在说不清、道不明的复杂情况，导致财政部门始终未能履行好管理职责。
三、改进行政事业单位政府资产管理工作的主要思路
目前，我国深圳、南宁等地已率先进行了行政事业单位国有资产管理体制改革实践，在行政事业单位国有资产管理方面已积累了一定经验。本人认为，我区应抓紧进行调研，不断推进行政事业单位资产管理改革，积极探索建立切合我区实际的房屋资产管理新体制和新模式。
（一）采取渐进式的改革思路，分步实施我区行政事业单位资产管理改革。
首先,尽快完善行政事业单位国有资产管理的基础和有关制度办法。一是组建资产管理网络。资产管理的基础，是各单位的资产家底，建议通过一到二年的资产清查工作，彻底摸清家底，明确产权归属，形成从资产管理部门到各部门的政府公共资产管理网络。要完整记录区级房屋资产的总量规模和分布情况，反映资产性质、类别及变动情况，做到家底清晰、账实相符。二是在大量调研学习的基础上，建立一系列较为完善的行政事业单位国有资产管理制度，使行政事业单位国有资产管理有据可依、有章可循，规范管理。
其次，结合实际对所有行政事业单位公共资产进行分类管理。一是把用于行政活动和公益事业的非经营性的业务用房，以一定标准予以核定，委托给各职能单位使用管理。二是把与工作和业务无关的纯经营性的资产，从原管理单位剥离出来，进行集中经营管理，使各职能单位能不被“副业”所干扰，集中精力抓好“专业”工作，积极做好社会公共服务工作，推动政府职能的转型，这也有利于党风廉政与和谐社会的建设。三是把经营性的政府资产交由专业化的部门集中管理，以提高政府资产的管理水平和经营效益。应形成“有统一的工作机构、有明确的工作思路、有完善的规章制度、有可行的制约措施、有良好的工作效果”的长效管理机制。
再次,积极探索实行政府公共资产产权集中管理、所有权和使用权彻底分开的产权管理新体制。现行的管理体制已难以适应经济和社会发展的需要，应树立政府资产、公共资产的概念，建立“政府产权所有，授权部门监管，单位有偿使用”的国有资产管理模式，强调行政事业单位所有资产都是政府资产，所有权和使用权彻底分开，对政府公共资产所有产权进行集中管理。要在摸清家底的情况下，建立公共资产管理部门，将区级行政事业单位所有公共资产的产权都移交给公共资产管理部门，由该部门代表政府作为产权主体申办产权登记手续。这样做的目的，就是要从源头上管住政府资产，防止政府资产被随意处置，确保国有资产的安全和完整。
（二）推进预算管理改革，促进政府会计制度的建立。
首先，行政事业单位预算管理必须与资产管理相结合，这是公共财政管理的一项基本原则。财政部门要全面掌握各部门、单位资产数量、结构和使用状况，以之作为编制部门预算、配置资产的依据，努力解决资金预算安排与现有资产存量之间脱节的问题，将资产管理与预算管理真正统一到公共财政中来。其次，应积极推动政府会计制度的建立。改革现有通过预算会计核算政府预算收支的做法，建立以权责发生制为基础的政府会计制度，对政府的预算收支和资产负债情况进行全面、准确的反映，从根本上解决行政事业单位政府资产管理无序问题。
总之，加强行政事业单位政府资产管理是国有资产管理的重要组成部分，也是当前提高党的执政能力建设的具体行动之一，必须扎实基础，规范操作，依法管理，从而保证国有资产的安全完整，并使之保值增值。

参考文献：
(1)李金华.2001.审计理论研究[M].北京：中国时代经济出版社.
(2)刘家义.2009.国家审计也要置于人民的监督之下[J].中国审计(10).
(3)王社庭.关于公共资产审计有关问题的思考.审计署网站.
(4)肖震东.2007.效益审计应以结果为导向[J].中国审计(10).
(5)国家审计署.2008.《审计署2008至2012年审计工作发展规划》. 

海曙区审计局课题组
组长：卞燕
组员：李东升、于传辉
执笔：李东升

二0一0年十一月六日
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