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政府性基金：“民生导向”渐萌芽

来源：
人民日报
发布时间：
2011年03月21日 07:54
作者：
田俊荣

    政府性基金，这个看似陌生的名词，其实与百姓的衣食住行都有关联。
　　为了遏制噌噌上蹿的菜价，让居民轻松拎菜篮子，需要加快建设蔬菜基地，其中部分资金就来源于政府性基金中的菜篮子工程基金。
　　保障性住房是中低收入家庭的安居梦想，也事关楼市调控成败。保障房建设的部分资金就来源于政府性基金中的土地出让收入。
　　您坐飞机要交机场建设费，这笔钱纳入政府性基金中的民航基础设施建设基金，用于机场等建设……
　　政府性基金是政府为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。“政府性基金是为了特定用途筹集的资金，必须专款专用，通俗地说，就是打酱油的钱不能买醋。”财政部财政科学研究所国有经济研究室主任文宗瑜说。
　　文宗瑜举例说，政府性基金中的土地出让收入在刨除征地拆迁、土地储备开发等成本性支出后，必须专项用于土地、水利、城乡基础设施、保障性住房等建设，“不能把土地收入用于教育、医疗等方面。”
　　去年基金收入3.578万亿元，在政府预算体系中排行“老二”

　　政府性基金起步于改革开放初期，“当时财政实力薄弱，资本市场不健全，银行改革尚未起步，国家就征收基金，专项用于重大基础设施和重大工程建设，比如三峡工程。”文宗瑜说。
　　20世纪90年代，政府性基金快速“扩容”，最多时达上百种。本世纪以来，随着国家不断清理规范政府性基金，基金种类不断减少。目前共有43项，其中向社会征收的基金31项，包括铁路建设基金、民航基础设施建设基金、港口建设费、国家重大水利工程建设基金等，其他收入来源的基金12项，包括土地出让收入、彩票公益金等。
　　2010年全国政府性基金收入达3.578万亿元。从收入归属看，中央基金收入占比为8.9%，地方为91.1%。从收入份额看，基金收入中最大的一块是土地出让收入。2010年全国土地出让收入高达2.9万亿元，约占基金收入的82%。
　　“近年来，虽然政府性基金的种类得到了控制，但由于房地产市场火爆，土地出让收入飙升，基金的‘体量’仍在快速变大。”中国社科院财贸所财政研究室副研究员张德勇列举了这样一组数字：2008年，全国基金收入1.56万亿元，相当于同期财政收入的25.5%，2009年这一比例达到26.78%，2010年更是跃升至43.07%。“‘十二五’时期，随着经济增长目标有所调整、楼市调控深化，预计基金收入增长步伐将放慢。”
　　“我国的政府预算体系，也就是政府所有的收支活动，由公共财政预算、政府性基金预算、社保基金预算和国有资本经营预算这四大‘基石’组成。”文宗瑜说，在政府预算收入的大“盘子”中，这四块收入的比重分别为75%、16%、5%和4%左右，政府性基金收入排行“老二”。
　　在基础设施建设领域立下汗马功劳，但也存在散、粗、乱等问题
　　多年来，政府性基金在铁路、电力、公路、港口、机场、邮电等基础设施建设领域汩汩注入资金血液，立下了汗马功劳。
　　比如，我国的机场建设曾十分落后，直到上世纪末，机场数量也只有美国的1/50，许多省会城市都无法起降大型客机。正是依靠民航基础设施建设基金等资金，机场建设才得以大踏步发展。时下，国内的机场已覆盖了全国91%的经济总量、76%的人口和70%的县级行政单元。
　　“政府性基金在其中发挥了重要的杠杆作用。”文宗瑜说，“有了这笔初始投入，就有了项目资本金，就可以贷款甚至上市，资金难题就迎刃而解。”
　　再如，为筹措三峡工程建设资金，国家特别设立了三峡基金。截至2008年底，三峡总公司累计筹集工程建设资金2042.3亿元，其中三峡基金1070.96亿元。
　　“三峡基金成为三峡工程最稳定的资金来源，同时也为三峡工程开辟其他融资渠道奠定了基础。”中央财经大学财政学院财政学系主任、财税研究所所长曾康华说。
　　专家认为，尽管各级政府和有关部门不断加强政府性基金管理，但由于种种原因，目前基金管理还存在一些问题：
　　“散”。“在实际操作中，政府性基金分散于政府各部门及其所属事业单位管理，谁收谁用、多收多用、多罚多返，财政部门只起记账的作用。”张德勇说，“这样的格局造成财权分散，很难统筹使用资金。”
　　“粗”。政府性基金预算编制相对粗糙，专业性不强。“去年土地出让收入2.9万亿元，足足超过年初预算的113%，基金预算的准确性可见一斑。”曾康华说。
　　“乱”。政府性基金在支出上还存在随意性，一些单位巧立名目、改变用途，将其用于建楼堂馆所、培训中心，更有甚者将其当成“小金库”。
　　政府性基金为公共财政转向提供了有力支撑，其本身也萌发了“民生导向”
　　今天，公共财政已真正转向“民生财政”。文宗瑜说，公共财政预算中除了军费、党政机关运转费用、科研费用外，已基本上投向民生领域，用于民生的比重达到55%。
　　曾康华也认为，公共财政预算中除了城市维护建设税用于城市建设之外，已基本不安排建设资金。“现在的建设资金主要源于国债和政府性基金等。”
　　专家认为，政府性基金大部分是专项用来搞建设的，正是由于政府性基金等资金的存在，才使公共财政有可能与建设“脱钩”，腾出手来支持民生。可以说，政府性基金为公共财政转向提供了有力支撑。
　　另一方面，政府性基金本身也悄然萌发了“民生导向”。
　　2007年11月，财政部发布《廉租住房保障资金管理办法》，要求土地出让净收益用于保障房建设的比例不低于10%。“今年要再开工建设保障性住房、棚户区改造住房共1000万套，意味着这一比例很可能超过20%。”文宗瑜说。
　　在上海市公布的2010年预算执行情况中，记者看到，去年上海用于民生支出的市本级政府性基金达44.1亿元。上海“晒”出的这份账本让人感受到暖暖的“民生温度”：安排城镇廉租住房保障专项资金16.5亿元；彩票公益金收入支出4.5亿元，用于配套新增1万张养老床位、为25万名老人提供居家养老服务等；残疾人就业保障金收入支出2.5亿元，其中1亿元用于残疾人就业补贴……
　　“中国的发展将更加注重以人为本，更加注重保障和改善民生，因此政府性基金直接用于民生的部分还将继续增加，比例还将继续提高。”文宗瑜说，“现在基金投向民生领域的主要是保障房建设、用彩票公益金收入建设小区、公园等健身设施等，将来还可以专项投向生态环境保护和治理等新的方面，不断提升老百姓的生活质量和幸福指数。”