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实施“精细化改革战略”

　　[论文关键词]国有企业改革； 国有企业使命和定位；精细化改革战略
[论文摘要]国有企业行政垄断问题引起了人们高度关注，其背后更深层次的问题，是国有企业的使命和定位。国有企业改革的当务之急是实施“精细化改革”战略，即针对国家国有企业明确其具体使命和定位，根据使命和定位具体监管和考核经营者，而不仅仅是一般意义的国有资产保值增值之类的泛泛的监管目标和考核要求。

　　经过多年的探索，通过实施“建立现代企业制度”和“国有经济战略性重组”两方面重大改革战略，我国国有企业改革取得了重大的进展。实际上，如果从国有企业改革的初衷——解决国有企业效率低下问题，提高国有企业活力，保证国有资产的保值增值，进而发展壮大国有经济——角度衡量，现有国有企业的总体规模、绩效和经济控制力等情况表明，我国国有企业改革的基本目标已经初步实现。尤其是2003年以来，国有企业绩效日益突出，到2005年，全国国有企业实现销售收入万亿元，实现利润9047亿元，其中中央企业实现利润6413亿元。2006年，全国国有企业累计实现销售收入万亿元，实现利润万亿元，其中中央企业实现销售收入亿元，实现利润亿元。
　　但是，国有企业经济效益的提高，在表明国有企业改革卓有成效的同时，也引发了国有企业改革与发展的一些新问题。一方面，从国有企业利润分配角度看，如何分配和使用这些利润、建立怎样的国有资本预算制度成为一个重大的现实问题；另一方面，从国有企业利润来源角度看，国有企业巨额利润是来自于国有企业效率的提高还是来自于国有企业的行政垄断。如何解决国有企业行政垄断问题，引起了人们的高度关注，甚至有人认为，国有企业改革进入到以解决行政垄断为核心的新的阶段。这些问题的背后，从理论上说是一个关于国有企业使命和定位的深层次问题，也就是为什么要建立国有企业、国有企业存在的目的是什么这些基本问题。从理论上分析，西方市场经济国家也有国有企业，其目的一般就是一个，即弥补市场缺陷。而我国的国有企业存在的依据不仅包括弥补市场缺陷的需要，还包括巩固社会主义制度的经济基础、发挥在国民经济中的主导作用。其中，第一个依据是由市场经济的共性所决定的，第二个依据是由社会主义市场经济的特性所决定的。这意味着在我国，国有企业被赋予国民经济和国家安全的制控力量之一、国家战略性产业和高技术产业的主干力量、社会生产和生活的基础设施的主要供应者、重要的民族产业中起决定性作用的少数、现实条件下非国有企业不宜进入的特殊产业的替代生产者等角色。(参见金碚：《国有企业根本改革论》，北京出版社2002年版)正因为如此，十五届四中全会《决定》指出：国有经济要控制的行业和领域主要包括：涉及国家安全行业、自然垄断行业、重要公共产品和服务行业以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。
　　应该说，上述有关我国国有企业的弥补市场缺陷、巩固社会主义制度的经济基础的使命表述，以及国有经济应该控制涉及国家安全等领域的整体定位，是科学的。但是，在实践过程中，对于一个具体国有企业而言，是作为国家政策工具、为国家的职能服务，还是追求利润最大化、壮大国有经济，往往是矛盾的。对于国有企业经营管理者而言，一方面希望国有企业受到国家政策保护、得到垄断地位，从而减轻来自市场竞争的经营压力，另一方面又希望自己的报酬收入能够与市场化竞争企业一样，随着企业利润最大化而个人收入最大化。对于国有企业监督管理者而言，一方面希望国有企业承担政策目标、完成各类政府职能，另一方面还希望在市场竞争中实现国有资产保值增值。如果仅从国有企业上述使命和定位出发，经过国有企业经营者和监管者不断博弈，最终国有企业必然走向行政性垄断，因为国有企业行政性垄断是满足国有企业经营者和监管者利益要求的“均衡点”(既满足了国有企业经营者在没有竞争压力下获取个人收入最大化的要求，又满足了国有企业监管者保值增值和承担政策目标的要求)。但是，这样的话，虽然国有企业通过垄断赚取了大量的利润，但并没有起到弥补市场缺陷的作用，相反损失了市场效率。当前国有企业虽然赚取了巨额利润，但却不断受到质疑，正说明了这一点。国有企业陷入不赚钱无法完成国有资产保值增值、壮大国有经济的目标，赚了钱又被指责损害了市场公平和效率的尴尬处境。
　　问题的关键在于，对于每个具体的国有企业而言，上述国有企业的使命和定位过于泛泛和笼统，甚至相互矛盾，而且现在国有企业还正被赋予越来越多的使命。(近些年来，国有企业又被赋予更多的新的使命，如建设创新型国家、和谐社会建设、承担社会责任、党的执政基础等等)企业运行的基本逻辑是“使命决定战略定位、战略定位决定战略内容、战略内容决定组织结构、组织结构决定企业运行效率、企业运行效率决定企业使命的实现”。使命就是企业存在的理由，是企业的价值取向和事业定位。从长远看，一个没有具体使命甚至使命内涵相互矛盾的企业组织是无法保证其运行效率的，企业组织内部人员都会找到借口追求自己利益最大化而不是努力实现企业组织的使命。(在中国社会科学院国情调查项目支持下，我们曾对一些中央大型企业进行调研，一些有责任心的大型中央企业集团的经营管理者，对自己企业的使命颇感困惑，不知道自己企业在国家层面具体承担着怎样的使命，也不知道企业的产业定位是否合理。他们呼吁国资委给他们企业具体明确的使命和产业定位，而不仅仅是一般意义的保值增值目标)国有企业改革的当务之急是实施“精细化改革”战略，针对每家国有企业明确其具体的使命和定位，根据使命和定位具体监管和考核国有企业经营管理者，而不仅仅是一般意义的国有资产保值增值之类的泛泛的监管目标和考核要求。
　　“精细化改革”战略体现在国有企业使命方面，要求国资委结合国有企业战略性重组，重新梳理每家国有企业的存在对国家的意义、必要性和法律基础，具体明确每家国有企业的使命。这些国有企业一旦明确自己的使命，就要基于国家赋予的使命确定自己的发展战略，在国家法律框架内开展经营活动。而国资委则需要根据国有企业集团不同的使命、战略选择不同的公司治理和管理方式。从大的方面说，必须区分两类使命的国有企业，如果一家国有企业承担的主要是政府职能和产业政策手段等方面的使命，国家赋予其行政性垄断地位，那么就不要以国有资产保值增值、壮大国有经济等目标来考核约束企业经营管理者，而主要是看其是否完成了政策目标，同样，企业经营者的激励手段就不是报酬收入(含股权)的最大化，而应该基本上是公务员的激励体系，这类企业一般是国有独资企业；如果一家国有企业承担的仅仅是国有资产保值增值、国有企业自我发展壮大、增强国有经济控制力的使命，那么就不要赋予其行政目标和行政垄断地位，不要影响市场公平竞争，而要通过市场激励手段提高国有企业竞争力，使其在市场竞争中不断发展壮大，这类企业一般是国有控股的股份有限公司。
　　这意味着并不是每家国有企业都是以盈利为使命，很多国有企业的使命是政策性的要求。从企业使命的具体内涵而言，由于使命规定着企业的发展目的、发展方向、奋斗目标、基本任务和指导原则，使命要有针对性，不能泛泛而言。对于国有企业，其使命必须由国家赋予，从国家利益高度明确每家国有企业存在的理由，明确企业的发展方向，明确每家国有企业存在对国家的贡献和作用。(这意味着国有企业使命不仅仅是企业内部文化建设的需要。现在很多国有企业将企业的价值观、使命等归结到企业文化建设的要求，这个高度是不够的。国有企业的使命必须从国家角度来理解，必须是国家赋予的，企业内部自己确定的使命并不一定能体现国家的要求)显然，市场经济条件下国有企业的使命不应该主要是为了国家去盈利，国家每设立一家国有企业，都应该赋予其专门的使命。我国的问题在于，由于长期的计划经济体制，存在着大量的国有企业，对这些国有企业国家没有赋予其具体的使命，只能是一般意义的股东追求回报的要求——国有资产保值增值。我国不是因为国家有某项具体使命需要国有企业来完成而设立国有企业，而是由于已经存在大量国有企业，需要为其寻找这些企业存在的依据，赋予其相应的使命，这是国有企业战略性重组的本质内涵。当然，企业使命不是一成不变的，使命是一个历史的范畴、动态的概念，在不同时期有不同的内涵。随着一个企业的使命完成或者无法完成，企业需要被解散、重组或者赋予新的使命。
　　“精细化改革”战略体现在国有企业产业定位方面，国资委要对每个产业及产业的具体链条环节的性质(自然垄断性、国家安全和战略的关系度等)进行具体分析，研究这些产业和产业链条环节与国家安全的关系和对国民经济的影响程度，进一步确定国有企业是否进入或者继续处于这些行业和领域以及在这些行业的国有企业应发挥怎样的作用，从而给每家国有企业进行产业定位。现在国有企业按其主导产品经营范围的不同大致可分为七种类型。主要是涉及国家安全的产业(包括军工、文化艺术业、广播电影电视业、邮政通讯业和金融业、保险业、航天航空工业、核工业和粮棉储备等行业)、自然垄断性产业(各类运输干线、机场、港口、自来水、煤气、电网、电信等行业)、提供公共产品和服务的产业(教育、医疗卫生、公共设施服务业、社会福利保障业、综合技术服务业、地质勘察、水利管理、航空、发电等)、资源型产业(石油及天然气、石化、黄金、盐业和煤炭等行业)、基础性和支柱产业(黑色和有色金属冶炼、专用设备、交通运输设备、化工、大型建筑业和房地产地产业等)、高新技术产业(微电子、通讯设备制造、仪器仪表、生物医药、新材料等)和其他产业等。显然，国有经济分布的领域还过于广泛，要根据这些产业及其相应环节的重要性，并进行A、B、C、D的分类。对于A类国家要保持独资或者绝对控股，其他领域都要允许民营资本的进入，国有经济按照A、B、c、D依次控制程度递减。通过这样严格的分类，使国有保持独资的产业或者产业环节限制在尽可能小的范围，进而将行政性垄断领域控制在最小范围。
　　应该说明的是，“精细化改革”战略的前提是对国有企业进行战略性重组，减少国资委直接管理的国有企业数量，缩小管理半径，否则面对太多的国有企业无法具体明确各个国有企业的使命和产业定位。从未来发展看，国资委应该通过战略性重组组建30家左右的国有大型企业集团和控股公司，这些国有企业应集中在基础性、战略性产业中，具有相当的国际竞争力，对国民经济具有很强的控制力。国资委要对这30家左右的国有大型企业集团和控股公司的使命和产业做出明确定位。这些国有大型企业集团和控股公司，可以是国有独资，但一定是以公司形式出现的，设有公司董事会，董事会成员由国有资产监督管理部门决定，董事会中应该有独立董事。而这些大型企业集团和控股公司的子公司一定是股权多元化的公司，具有规范的公司治理结构和市场化的经营管理体系。从整个国有资产管理体系看，这30家左右的大型企业集团和控股公司就是介于国有资产监督管理机构和具体国有企业之间的中间层次的国有资产经营公司。