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破解当前残保金征管瓶颈的思考
残保金制度自确立以来，对促进残疾人就业发挥了重要的作用。**地税部门从2006年开始根据相关法规规定代征残保金，在各级党政的支持和有关部门的配合下，截止2016年底共计征收残保金8827万元，为残疾人事业发展提供了应有的财力保障。尤其是2015年财政部、国家税务总局和中国残疾人联合会联合印发了《残疾人就业保障金征收使用管理办法》（财税〔2015〕72号），明确残保金由地税全面征收，将原“代征”变为“征收”，流程更清晰，权责更明确。但从现状来看，无论是征收环境还是内部管理等方面，仍然存在不少瓶颈，需要进一步探索和改进残保金征收工作，提高征管工作水平。
一、残保金新政实施情况
残保金新政自今年实施以来，我市地税系统迅速转变征收观念、转换角色，明确征收主体地位，积极采取有力措施，开展残保金征收工作。截至9月30日，全市地税系统入库残保金1258.13万元，其中入库行政事业单位残保金126.40万元。
（一）加强政策宣传解读。联合市残联编写残保金新政解读，通过《**日报》、**地税网站和微信公众号等媒体予以发布并持续进行宣传，提升各类缴费人特别是各行政事业单位对依法缴纳残保金、扶持残疾人就业、促进残疾人事业发展重大意义的认识。
（二）开展联合调查走访。由市局规费科牵头，各县市区局税政科配合，联合市残联对各县市区残联进行全面调查走访，摸清各县市区以往年度对所属行政事业单位残保金的征收模式和费源底数，确定今年重点对各园区行政事业单位残保金“零征缴”的现象进行清理整顿，确保新政落实不打折扣。
（三）完善信息登记认定。从目前我市行政事业单位残保金征收的具体模式来看，主要分为两种：一种是由各行政事业单位自行到地税部门申报缴纳，这种模式以XX县区、XX县区等为代表；另一种是由地税部门到各行政事业单位确认缴费数后开具税票，交由财政部门在划拨经费中扣缴入库，这种模式以XX县区、**县等为代表。各县市区对各级残联提供的全市1170户行政事业单位（其中：市级543户，县区级627户）名册开展了核实摸排，确认信息真实可靠后录入金税三期系统，为行政事业单位残保金的征收做好数据保障。
二、当前残保金征管中存在的瓶颈
（一）外部环境不佳造成缴费意识较差。近年来，宏观经济下行压力较大，实体经济特别是“三去一降一补”转型发展的企业（其中大部分是劳动密集型企业）经营困难较多，进而影响到其安排残疾人就业和缴纳残保金的积极性。同时，社会对残疾人就业认识上存在误区，对缴纳残保金的重视程度不够。有的用人单位对残疾人事业不重视，表面应付，敷衍了事；有的对执行有关残疾人保障的法律、法规不理解，甚至刁难，拒不执行；有的认为缴纳残保金是做慈善事业，有钱就表示一下，没钱就不缴；有的对残保金的用途、使用情况不清楚，对为何要缴纳残保金认识模糊，从而产生缴费意识差；有的对残保金的征收方式表示疑问，认为如果保障金缴纳是社会义务的话，应该用征税的方式进行，征费的方式不具有权威性。这些认知差异导致用人单位不愿安排残疾人就业，对残保金征收存在不同程度的抵触情绪。
（二）征收底子不清影响征收面和征收率。目前，市XX县区（区）残联对缴纳残保金用人单位的统计以在地税部门办理税务登记的企业单位为准，其中既有正常户（能按时纳税的企业单位）和非正常户（不能按正常纳税的企业单位），又有因经营亏损缴税困难的单位或者虽有税务登记而实际不存在的空壳企业单位、注销户、挂靠户、更改企业单位名称尚未按新企业单位名称办理税务登记等诸多非正常单位，使征收面、征收率难以提高。通过对我市30户用人单位2016年度残保金征收情况抽样调查情况来看，残保金的征收面在87%左右，征收率在85%左右。
（三）执法刚性不足导致政策执行不力。地税部门征收的费金，除教育两费随“三税”附征具有税收同等的法律效力外，残保金等其他费金的征收基本都是以法规、规章的形式出现的，法律效力层次不高。而地税部门又是被委托的征收机构，只有征收权，没有行政处罚权。《残疾人就业保障金征收使用管理办法》（以下简称“新《办法》”）规定对用人单位未按规定缴纳残保金的，由财政部门予以警告并责令限期缴纳，但对逾期不缴纳的无明文规定相应措施，对拖欠、拒缴、抗缴残保金的行为也无明文规定相应举措，这在诸多方面使地税部门执法权限受到制约，从而致使执法力度不硬，也就难免会存在征收残保金不到位的现象。
（四）部门配合不力难以实现全面征管。作为残保金征收机关的地税部门，在目前条件下还不能对残保金征收进行全方位管理。一方面，由于信息化水平不高、相关部门之间数据不能共享，残联的原始数据与地税部门的不一致，导致征收过程中家底不清、情况不明，特别是残疾职工的认定有滞后现象，造成收入预测出现偏差，也不能做到均衡入库。另一方面，虽然建立了部门联席会议制度，但仍存在配合不够默契，个别部门对联席会议的决定落实不到位，缺乏相关的监督制约机制。
（五）政策本身不完善形成管理漏洞。新《办法》规定用人单位按比例安排残疾人就业应符合条件如下：用人单位将残疾人录用为在编人员或依法与就业年龄段内的残疾人签订1年以上（含1年）劳动合同（服务协议），且实际支付的工资不低于当地最低工资标准，并足额缴纳社会保险费的，方可计入用人单位所安排的残疾人就业人数。而在实际中存在部分用人单位为达到少缴或不缴残保金之目的，提供虚假信息给残联部门年审，因残联职责和人员缺少，很难对用人单位进行深入调查，致使用人单位达到偷、逃残保金的目的。同时，按照残保金政策的规定，企业安置残疾人就业，可以减少或不征残保金，另外在所得税方面也可以享受优惠政策。因此，部分企业弄虚作假，通过“挂靠”或者“买卖”残疾证，虚构安置残疾人就业的相关资料，刻意增加职能部门的监管和审核难度，进而骗取所得税优惠和少缴或不缴残保金。
三、加强残保金征收的对策
地税部门征收残保金是政府交给的一项光荣而重要的任务。切实提高残保金征收工作水平，需要从远处着想、从细处着手，带着责任、带着政策逐步规范、依法推进。
（一）强宣传，提高全社会对残保金征收的认识。通过加大宣传力度，提高残保金征收工作的社会影响，营造良好的征缴工作氛围。一是通过利用广播、电视、报刊等传统新闻媒体和网站、微信公众号、税企qq群等新媒体进行残保金有关新政及释疑的宣传，利用全国助残日和税收宣传月等时间节点组织开展街头、社区宣传，深入用人单位宣讲等方式，形成深层次、广渠道、多方位的宣传网络。二是及时公开残保金的用途及使用情况，增强用人单位自觉缴纳残保金的法律意识，更好地保障残疾人权益。三是积极鼓励、宣传在安排残疾人就业和协助残保金征收工作中做出突出贡献的先进单位和个人，提高社会各界对安排残疾人就业和征收残保金的认识，引导、督促用人单位安排残疾人就业。四是由地税、残联和财政三部门统一政策、统一口径，确保宣传的广度和深度。
（二）强法制，明确地税部门执法主体地位。残保金征收的执法主体是非税管理机构，地税部门只是被委托的征收机构，对拖欠、拒缴、抗缴的行为没有有力的法律法规支撑保障，因而在执行征收过程中时常遇到阻力。为此，建议：一是将残保金纳入正常税收法律体系管理，加快费改税步伐，明确地税部门的执法主体资格，整顿收费秩序，减少执法风险，降低征收成本；二是实施税费一体化管理，赋予地税部门更大的管理权限，规范相关法律文书，对拖欠、不缴、拒缴行为可依照税法程序实施税务具体行政行为，对不按规定缴纳残保金的单位该曝光的曝光，该处理的依法处理，并将残保金缴纳情况纳入社会信用体系，使地税部门征收管理具有真正税收法律意义上的执行效力。
（三）强配合，建立规范有序的部门协作格局。理顺残保金征管工作中各部门的职责范围和工作任务，加强各级残联、财政和地税部门之间的沟通和协作，互通信息，密切配合，共同把残保金征管工作抓紧抓好。一是基层残联要加强与工商、人社、统计、地税等部门沟通联系，做好残保金征缴单位数、单位职工人数、残疾人安置数、残疾人正常到岗就业数等基础信息收集工作。二是基层地税要对辖区内的用人单位建立健全残保金费源基础档案台账，对非正常户、空壳户、注销户、变更户等予以剔除，将实际缴纳残保金的用人单位报告有关职能部门核定；综合社保费及个人所得税扣缴系统，通过数据对比，核实用人单位残疾人在岗情况，对虚报残疾人在岗的用人单位明确应承担的法律责任。三是对重点企业和缴费大户实行监控测算，定期上门核缴，对故意欠缴、拒缴、少缴和不缴的用人单位地税要会同残联、财政等部门采取法律手段强化征管力度。四是完善部门联席会议制度。成立联席会议小组，不定期召开小组碰头会。扩大联席会议参会人员，除各部门领导外，残联业务专干和地税相关科室及税源管理部门代表人员应参会，实现领导层面、具体征收工作人员层面的充分交流。地税部门通过联席会议获取费源的分布情况、了解新的政策和规定，取得征收工作第一手资料；残联、财政通过联席会议了解地税征收的进度及在征收过程中遇到的困难和问题。
（四）强改革，构建权责分明的残疾人就业审核机制。按比例安排残疾人就业情况年审是残保金征收过程中的一项重要环节。为了更好地开展残保金征管工作，建议分两步走改革残疾人就业情况审核工作：一是在现阶段建立联合年审制度，明确每年3～4月为年审期。在此时限内，地税部门可以在办税服务厅（室）设立残保金年审临时窗口，让残联派专人进驻，形成年审、申报、缴费一条龙，并为特殊群体增设年审“绿色通道”。同时开展联合催报催缴，以税收管理员为主、残联专干为辅，联合下户互相配合，确保年审工作顺利完成，并将年审结果予以公示。二是在下一阶段逐步把残保金的年审和减免缓审批工作交与地税部门办理，赋予地税部门催缴权和处罚权，简化征管的过程与环节，并最终形成“地税征管、残联使用、财政和审计监督”的格局。
（五）强管理，实现税费同征同管同查同考。坚持“税费并举”的理念，正确把握收税与收费的关系，不断加强和规范残保金的征收管理工作。一是将残保金征收纳入绩效考核征管指标体系，对于残联未核单户，结合汇算清缴数据、金三系统个税申报明细及时结算应缴数，澄清费源底数。二是将残保金征收纳入到日常巡查、纳税评估、汇算清缴和税务稽查中，掌握企业缴纳进度，督促企业清缴欠费。对于征收不到位的企业，及时更新欠费台帐，实行跟踪管理。三是将残保金征收列入地税人员个人年度绩效考核评价，既要考核征收额，也要考核征收面，还要实施服务效果评价，强化责任意识和服务意识。
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