大数据算法技术应用于行政问责的实践理路.pdf

法学研究新兴科技法律问题研究专题收稿日期2023-05-30基金项目黑龙江省哲学社会科学研究规划项目“重大行政决策社会稳定风险第三方评估法治化研究”(20FXE402)作者简介刘锐(1981),女,黑龙江大庆人,副教授,法学博士,从事行政法学研究。大数据算法技术应用于行政问责的实践理路刘锐(大庆师范学院 法学院,黑龙江 大庆 163712)摘 要大数据算法技术应用于行政问责是我国社会治理转型中的一个具体面向,是理论领域与实践应用共同关注的重要命题。行政问责是民主政治发展的必然要求,也是保证行政决策效果的重要手段,但是基于大数据算法技术的发展,目前存在大数据算法技术简约化与行政问责复杂性、程序化与社会性、精准化与风险性之间等多重矛盾。以大数据算法技术视域下行政问责的现实必然性和逻辑正当性为考量,一方面应通过由规范治理到包容治理的深化、由协同治理到整体治理的升华、由技术治理到智慧治理的转型进行思路重构;另一方面应探索提升组织机构效能、保障问责程序正当、强化制度体系规范、优化监管机制创新等具体措施,以宏观思路转变和微观具体措施完善相结合的方式实现制度的进一步优化。关键词大数据算法;行政问责;实践理路中图分类号D912.21 文献标志码A文章编号1000-8284(2023)08-0048-12引言 大数据算法技术是颠覆性的通用技术,给人类社会的生产、生活方式、治理方式带84来全方位、深层次的变革,必然重塑社会的行为规则和法律体系。将其应用于行政问责是基于多元价值博弈下,针对社会治理转型的应变与共识,也是补足当下治理模式有限理性的必然选择。聚焦数据化治理领域,创新型的大数据算法技术不断推动政府治理的智能化发展,然而科学技术是一把双刃剑,人工智能、大数据等新技术的应用在造福人类的同时也会带来风险。以数据治理视域下的行政问责为研究对象,囿于数字技术的不稳定性和数字权力的垄断性等因素,行政决策形成了难以监督的“黑箱”,问责的理性逻辑甚至处于智能算法的从属地位,两者的深度融合存在多维治理风险。现行的法律法规难以应对多变复杂、高度不确定的大数据算法技术,全面精准的问责不能得到保障。因此,为发挥大数据算法技术引领、规范、指引作用,多层面剖析大数据算法技术对行政问责的影响,笔者根据现有理论基础及实践现状,进行应然理论分析与实然实证研究的双重考察,并提出科学的规制思路及机制建构的优化应对之道。一、大数据算法技术应用于行政问责的价值意蕴 伴随着大数据、互联网、云计算、人工智能等技术的兴起,数字时代已然来临,不仅通过科技改变了人们的日常生活,而且已悄然进入社会治理的各个领域,成为国家战略部署的重要组成部分。国家发展和改革委员会把数据资源视为国家社会治理的支撑性基础和技术创新赋能的关键对象;“十四五”规划纲要也把数据治理作为社会治理转型的重要突破口;地方层面,从上海的数据治理一体化格局,到深圳的“新型数据治理”体系,乃至贵州省的大数据“数谷”,无不体现出数据治理的风头无限。1为进一步规范数据治理,国务院促进大数据发展行动纲要(国发201550 号)、工信部“十四五”大数据产业发展规划(工信部规2021179 号)、国家发展和改革委员会全国一体化大数据中心协同创新体系算力枢纽实施方案(发改高技2021709 号)等规章制度围绕统筹协调、数据资源、智能化应用、安全保障、标准规范等领域做了全方位的任务分解和实施部署,这些规章制度集中反映了社会活动的数字化进程,将数据视为新时代重要的生产要素,利用数据容量大、类型多、速度快、精度准、价值高的特征推动经济转型发展、提升政府治理能力、重塑国家竞争优势。首先,大数据算法技术应用于行政问责是数字治理的发展趋势。在我国社会制度法治化的建设日程中,行政问责引入的程度是考量社会治理正当性与民主性的关键要素之一,对政府行政秩序的强化及国家法治进程的推进具有重要的现实意义。随着数字时代的到来,行政决策等诸多领域引入大数据算法技术,但是行政决策所依据的大数据算法技术的精准有效性并不能保证决策完全正当,作为兜底机制的问责制度难以为新问题提供支撑与保障。而且,目前在规范设计方面缺乏专门性规定,仅在行政法规或部门规章中有零散体现,制度供给严重不足,法律规制成为数字化影响下行政问94大数据算法技术应用于行政问责的实践理路责规范化发展的薄弱环节。因此,面对智能社会中的风险与挑战,在诸多新元素的助力下实现由传统治理模式向数字化和智能化新型模式的迅速转型,形成大数据视域下行政问责新模式势在必行。其次,大数据算法技术应用于行政问责是提升问责精准化的逻辑前提。西方著名社会理论家鲍曼把后现代性看作现代性的自我进化,强调人类社会包括权力在内正经历着各种无形的变化,这些变化产生了不可靠性、不确定性和不安全感的困境。大数据推动政府治理创新和权力结构变化是未来全球发展趋势,人们的生活、思维方式都在发生重要改变,“人类社会权力的实现方式正在从强制性手段转向合作性手段,而权力的实现正越来越多地建立在同意而非强制的基础上”2。因此,基于大数据战略资源的地位,掌握了大数据资源就等于掌握了变革的主动权。行政问责作为权力行使的具体场域,应抓住发展机遇,有效提高问责的科学化、精准化。理论学者研究指出,大数据可以记录行政问责的具体实施路径和轨迹,保证问责过程的公开透明,防止权力运作的黑箱操作;而且大数据记录的痕迹保存时限较长,再隐秘的腐败行为即使历经多年也会在数据链上留下痕迹。显然,数字时代关于行政问责逐渐交付于程序和算法,传统的权力可操作空间及权力寻租严重受阻,任何权力的行使都有痕迹可循,数字化、智慧化发展对于行政问责精准化的实现至为重要。最后,大数据算法技术应用于行政问责是秩序强化的内在动力。根据法理学的一般理论,秩序主要是指社会秩序,“表示在社会中存在着某种程度关系的稳定性、进程的连续性、行为的规则性以及财产和心理的安全性”3。这种稳定关系在社会治理活动中发挥重要作用,行政问责旨在从法律的角度规范决策者,对于秩序强化具有独特意义。大数据算法技术与治理方式的融合无疑为秩序强化提供了全新的分析视角,更好地理解了技术与权力制约之间的关系。将行政问责嵌于数据技术框架内,具体就是将互联网、人工智能、云计算、区块链等信息工具与技术设备整合、设计到行政问责的各个环节,促进程序的高效运行。传统行政问责囿于严格的等级约束和程序规范,人为干预因素较多,容易存在权力滥用或程序违规等现象,而数字化的应用促进了决策主体之间形成扁平化的网格关系,通过科学规范的设计打破了传统行政问责壁垒,促进了精准问责的制度化。通过秩序的技术变革和规范优化,提高了算法技术在面对复杂行政决策时的效率,强化了数据的结构化程度及自身的可靠性,厘清了特定情境下算法技术对行政决策的提前预判,能够进一步促进精准问责的有效执行。二、大数据算法技术应用于行政问责的现实困境 新时代问责体系以党内问责和监察问责为主导,行政问责被嵌入了新的制度内涵,主要是以行政机关自我监督为主的行政机关内部问责体系,其特定主体根据一定05学术交流 2023 年第 8 期程序对行政机关及其公务员应承担的责任与义务未履行或不当履行情况进行责任追究,是保障行政决策合法合理运行的重要手段。4因此,行政问责的主体、对象及程序都具有特殊的属性,根据传统的“金字塔式”管理体制,人为因素对问责结果的影响较大,如何利用大数据快捷、扁平、共享、智能的优势突破目前存在的制度瓶颈意义重大。行政问责的数字化转型不仅是实现其精准化的重要利器,更是对贯彻落实党中央全面部署社会治理方式转型的有益探索。虽然目前的理论研究和实践都取得了突破性的进展,但是制度的优化不可能一蹴而就,无论是法律规制还是实践落实仍然面临诸多现实问题亟待解决。(一一)大大数数据据算算法法技技术术简简约约化化与与行行政政问问责责复复杂杂性性之之间间的的矛矛盾盾 在行政问责的发展历程中,数据化的应用一直占有比较重要的位置。正如约瑟夫奈所述,权力正在从“拥有雄厚的资本”向“拥有丰富的信息”转变,大数据算法技术对于行政问责的应用势在必行。5然而,行政问责是一项多元化、系统化、类型化的机制,包括问责启动、问责执行、风险评估以及事后反馈等诸多环节。大数据算法技术则具有海量化、多样化、高速化及低密度价值等特性,实践中两种不同属性的模式互相融合必然导致问题丛生。行政问责实施根据具体的时代背景,并以问责时的外部环境、内部因素、问责目的等作为重要参考依据,特定主体通过分析、研判、反馈、跟踪等程序对特定对象履行职责、行使权力以及对行政行为进行质询、监督,具有高度复杂、多变的特性。如受地域因素影响,同样的行政决策在不同的省市地区因地方差异产生的结果可能不尽相同,是否需要启动问责机制、采取何种问责手段自然会有较大差异。尤其是面对重大突发公共事件时,面对高度紧张复杂的局势很可能作出符合当时情境的应急决策,事后的问责往往会通过问责主体在合法合理的前提下行使自由裁量权根据实际情况进行分析研判,人为主观因素占有较大比重。大数据算法技术则是通过对已有数据的全面搜集与处理,采用智慧化方案优选为问责提供良好的解决思路,虽然精准权威,但难以顾及模糊性、情境性的特殊场景。显然,以简化的数字目标作为衡量判断问责制的标准使原本精准化的解决措施缺少应有的亲和力,反而成为判断行政问责有限理性正当的主要掣肘。(二二)大大数数据据算算法法技技术术程程序序化化与与行行政政问问责责社社会会性性之之间间的的矛矛盾盾 行政问责的程序设置一直以来都是该制度的难点问题和薄弱环节,我国目前并没有关于该问题统一的专门性规定,主要以重大行政决策程序暂行条例为基础,针对的是重大行政决策的程序内容,有关问责的程序则存在操作性较差、设计缺位等问题。大数据算法技术恰好弥补了这一制度设计漏洞,其运用海量的信息和社会资源,以最快捷的效率、最低成本设计出具有高效使用价值的数据链程序,克服了传统程序设置人为因素干预过多的局限性,通过一系列程序指令完成对权力的监督。虽然大数据算15大数据算法技术应用于行政问责的实践理路法在程序设计方面具有天然优势,但是就行政问责程序而言,应是一个完整循环过程,包括事前启动、事中执行和事后落实。6该过程不仅涉及单一的程序设计,而且基于行政问责的社会属性表现出其在履行程序过程中可能无法避免地面临诸多变数,导致大数据算法技术的固有程序难以执行。如因环境污染事件启动问责机制时,问责主体可能根据大数据算法提供的信息按照既定步骤、顺序、方式与时限进行严格问责,但环境问题受科学上的不确定性、不同利益群体的冲突性等现实因素的影响,问责应对环境行政决策中所涉及的价值取向进行研判,通常会以决策价值选择的合理性、公众权益的正当性以及决策者的过错等社会性因素作为参考依据。若根据大数据算法技术基于事后自动化选择程序作为问责的考量标准,势必将构成对程序正当性的威胁,难以确保大数据背景下行政问责的有序运行。(三三)大大数数据据算算法法技技术术精精准准化化与与行行政政问问责责风风险险性性之之间间的的矛矛盾盾 近年来,中央政府逐步把“科学发展观”作为治国新理念中的核心组成部分,并将治理体系由经营型向服务型政府转变,法治化、规范化、技术化和标准化成为行政监督的重要议题。随着大数据算法技术思维的不断拓展,自上而下的行政监督体制越来越强调精准化、精细化,更多技术治理手段的引入使公开、透明等善治理念更加深入人心。基于行政决策的不确定性带来的高风险,问责必然要将风险治理作为重要的考量依据,“在风险社会的背景下,导致有组织的不负责任现象频频出现”7。贝克的论述主要是从宏观抽象的理论层次解释风险与责任规避之间的关系,实践中基于社会治理过程中行政决策的高风险性,决策主体通过制定各种风险评估体系和各类应急处理预案,运用内控外防等方式来预防风险,降低责任承担的可能性。而大数据算法技术主要是通过数据提取、存储、分析、挖掘等核心技术为行政决策提供技术支撑,最大限度地丰富政府决策时参考和衡量的数据材料,通过精准的调整和优化达到决策目标,并以数字化目标作为参考依据进行合理问责。显然,风险的范围是极为宽泛的,诱发因素更是不确定的,当发生公共卫生安全、环境污染等重大突发公共事件时,大数据算法技术很难将行政决策的风险性作为问责裁定的考量因素,问责在科学决策适应性欠缺的情形下则无所适从,导致引入大数据算法技术的现有问责机制难以应对。三、大数据算法技术应用于行政问责的思路重构 “法律之理念,为指导法律的意欲,制定理想的法律及圆满运用法律之原理。”8良性的理念重构是大数据算法技术应用于行政问责的前提条件。行政问责受文化传统、政治体制和经济发展水平等因素的影响,在不同的发展阶段所坚持的理念亦有所不同。随着数字化治理变革的推进,我国行政问责最初坚持的以政府上下级监督为主导、以事后惩治为要点的理念已经逐渐无法满足数字化治理发展的需求,作为制度发25学术交流 2023 年第 8 期展所必须遵循的基本约束,创新和重塑理念迫在眉睫。(一一)由由规规范范治治理理到到包包容容治治理理的的深深化化 伴随大数据的广泛应用,我国致力于深化政府治理的数字转型,将数字政府建设视为实现国家治理体系和治理能力现代化的重要战略支撑。大数据算法技术最显著的特点,即具有较大的不确定性,这就要求制度改革创新不能一味地墨守陈规,坚持单一化、直接化的行政治理模式,而是应增强灵活性和自主性,顺应时代发展要求。正如李克强总理指出:“我们对新产业、新业态、新模式,如电子商务、移动支付、共享单车,实行包容审慎监管方式,促进了其快速健康发展。”9 关于大数据算法技术应用于行政问责目前尚未有高层次的法律规范作为改革治理的依据,当这种创新模式突破了现行的管理规范,但并没有对公共利益造成损害,那么是否要对其采取弃而舍之的做法必须要仔细研判。按照中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见中关于“健全对新业态的包容审慎监管制度”的要求,应采取谨慎的态度观其后效,只要能保证其发展方向是在法治轨道上正常运行,也可以适当修改相关政策法规,拓展数字化治理发展的空间。或者在大数据算法技术应用确实出现不恰当之处需要进一步规范时,可在部分地区进行试点性实验,通过严谨的评估和研判针对具体漏洞提出改进措施,优化管理规定。由此可见,规范治理与包容治理之间并不存在不可调和之矛盾,包容治理并不是无原则的包容,而是顺应社会创新治理的发展趋势,在规则基础之上实现不断塑造的理念发展过程。(二二)由由协协同同治治理理到到整整体体治治理理的的升升华华 在行政体制改革不断转型的时代背景下,公共管理机构面临组织设计和管理方式的改变,为了能够促使政府治理向服务型模式转变,改革实践开始注重如何建立构架和程序来应对跨部门、多层次的治理系统,“协同治理”应运而生,其是近年来行政管理领域使用较高的理论概念。核心要义在于强调多元主体能够在多重组织关系中平等地参与公共事务管理,并且通过各项保障机制实现共同目标和增进公共利益。10数字时代的发展,成为社会治理模式改革的重要推动力,为了进一步提升治理效果和质量,“整体治理”逐步发展起来,整体治理是对“协同治理”的继承和升华。整体治理是一种通过全方位整合思想与行动实现预期利益的政府治理模式,强调治理过程应打破行政边界和各部门之间的限制,运用协作和一体化的管理方式解决职能、权限的交叉问题,并利用大数据等信息化手段实现数据的整合,促进各种管理主体协调一致地为公众提供服务。11相较于协同治理,整体治理在深度和广度上都有所提升,通过整合政府组织机构及各项职能,推动更加简单、科学化的治理模式。显然,整体治理更加凸显了治理的全面性和整体性,同时运用大数据算法等科学技术手段设计行政管理过程,简化各种不必要的步骤,避免不同信息系统和数据库造成的“信息孤岛”,实现了35大数据算法技术应用于行政问责的实践理路政府治理从破碎迈向整合、从分散迈向集中、从局部迈向整体的目标。(三三)由由技技术术治治理理到到智智慧慧治治理理的的转转型型 技术治理的兴起得益于现代科学技术的快速发展,核心在于强调科学管理与传统政府治理的互相融合。早在 20 世纪 30 年代初,美国的公共事务管理机构为了应对经济大萧条带来的消极影响,开始采用技术治理的思维,利用科学技术手段解决社会公共事务难题,及时回应了公众的诉求,在社会治理方面取得显著效果。技术治理思维进入我国社会治理场域后,显著特点表现为政府部门将多种数字算法技术应用于问责的启动及执行、责任的监督及保障等公共事务,促进了政府治理法治化、规范化、技术化和标准化的实现,有效提高了政府治理的理性化及治理效能。但是随着数字化技术在社会治理领域呈指数级放大,发展趋势导致社会治理过度依赖算法技术,忽视了人为主观的价值及程序正义等法治原则,技术异化现象丛生。如政府部门的公共服务领域可能出现根据大数据算法自动作出的决策,导致很多有特殊原因的公众无法获得本可能正常进行的银行贷款、社保缴纳等公共服务,出现由于科技决策失当导致的决策结果无法正当履行的情境,由此产生的问责理据缺失,让本该发挥支撑作用的数字化“动能”变革进程受限。智慧治理核心要义在于科学技术理性与价值正当的深度融合,尽可能地避免因为技术改革造成的“人文失落”和价值盲区12,政府治理改革的思维转型应是在实现科学精准的基础上最终达到“善治”。智慧治理不应是将大数据算法技术简单地嵌入行政问责,而是“运用技术工具帮助政府确立一种具有更高治理效能并符合法治精神的公共秩序”13。政府治理在融入大数据算法技术时应凸显主体的责任意识和既往经验,坚守技术治理作为辅助作用的底线原则,合理利用法治规范降低技术风险,引导技术治理向善治发展,实现在全面把握大数据算法技术的前提下向智慧治理的转型。四、大数据算法技术应用于行政问责的路径优化 优化行政问责体系架构是提升政府社会治理效能的重要环节,也是促进国家治理能力现代化的必然要求。大数据算法技术的广泛应用,使监督变得更加科学、精准,不仅促进了政府认真履行责任和义务,有效减少了权力的滥用,同时也督促参与治理的社会主体遵纪守法、尽职尽责,引导行政问责的良性发展。然而,大数据算法技术在应用过程中与行政问责现有的组织架构、运行模式、体制配套等在耦合、兼容、适配等方面存在多重困难,诸多因素掣肘了创新型行政问责的发展进程。按照党中央提出的“全面建设数字法治政府”要求,归纳总结实践中面临的各种困境,探究科学技术与社会治理之间互相塑造的关系,通过提升组织机构效能、保障问责程序正当、强化制度体系规范、优化监管机制创新等措施推进大数据算法技术应用于行政问责的理路优化。45学术交流 2023 年第 8 期 (一一)提提升升组组织织机机构构效效能能 数字社会中行政问责所具备的科学技术理性,使其通过数据筛选、决策风险性及问责评估等重要程序的高效代码化运作,依据司法实践需求,达到智慧化的问责结果。虽然大数据算法技术在透明性、公平性、防作弊性、可验证性等方面存在显著优势,但是基于行政决策的高度不确定性风险,要实现科学的客观性与法律的客观性无限接近的目的存在诸多障碍,导致问责结果的理性价值难以保障。行政问责的实现需要问责主体启动问责程序,包括对问责依据及问责客体的确认、问责范围及问责结果的考量等诸多具体问题,结合大数据算法技术的专业性、复杂性,对问责主体数据化算法运作机理及具体依据的理解、应用能力提出了较高要求。依据现有制度规定,行政问责主体主要是指行政机关,因此存在局限性,无法达到数字化治理逻辑对问责主体能力及技术提出的新要求及高标准,导致大数据算法技术应用于行政问责的实践操作受限,难以满足有效运转的需要。为有效提高问责主体的实际效能,应构建多元协同的全方位行政问责组织体系。一方面,设置大数据算法技术应用专门工作组。我国目前行政问责主体多由行政机关内部成员组成,对于大数据算法技术的掌握程度尚未达到专业标准,实践运行中存在较多囿于技术性问题而出现的障碍。为了实现大数据算法技术在行政问责领域的有效应用,需要运用多种技术手段支撑,因此组织结构除了相关主管部门之外还应成立由专业性强的技术人员组成的特别工作组14,由具备专业技术知识的专家及数字应用技术的工作人员组成,防止问责主体陷入技术困境,满足大数据算法技术应用于行政问责的高效运行。另一方面,明确大数据算法技术应用专门工作组协助式的主体地位。组织机构各主体责任和义务的细化和明确是保障大数据算法应用行政问责的关键,是其有序开展的基础。行政问责事项复杂各异,无论是启动程序还是问责过程、问责结果涉及的各种变量较多,而大数据算法技术应是对应十分具体的工作领域,仅仅是基于技术需要赋予特别工作小组独立的主体地位显然不合理、不适当。而且,我国行政问责主体主要是以同体追责为主,发挥各级党委的核心领导作用,同时与人大、司法机关等形成多方有序参与、相互配合、共同促进的多元性、立体式问责主体体系。因此,基于行政问责的敏感性与安全性,对于大数据算法技术应用专门工作组的职能定位,应是协助性的,为问责主体提供技术支持,保障数字技术合法、合理地嵌入行政问责工作中,成为行政问责实现数字化转型的结构性力量,主要作用在于有效提高其精准性和科学性,推动大数据算法技术应用行政问责的高质量发展。(二二)保保障障问问责责程程序序正正当当 “法治的核心是程序,程序是法治得以从规范向事实转换的过程中无以替代的关键要素。”15行政问责沿着法治轨道持续健康发展的重要保障是合法正当的程序设55大数据算法技术应用于行政问责的实践理路计,只有程序正当才能有效将内在扩张的行政权力约束在法律框架中。为了深入推进大数据算法技术应用于行政问责的实践,解决大数据算法技术程序化与行政问责社会性之间的矛盾,将科学的程序设计放在首位至关重要。目前,我国现有的法律法规及规范性文件关于行政问责的程序规定主要体现在重大行政决策程序暂行条例,详细规定了重大行政决策的程序,对问责程序的设置起到指导作用。大数据算法技术的引入,使原本缺失的问责程序变得更为专业复杂,问责客体的基本权益难以得到维护。规范的程序设计不仅要在形式上表现出整体化、系统性,还应注入公平、理性的精神,具备监督控权的功能。结合程序工具主义与程序本位主义的二元法律程序价值观16,考量大数据算法技术引入后对行政问责的影响,应通过详尽明确的程序设置,保障数字治理视域下行政问责的规范运转。具体而言,首先,增加事前评估程序。通过专门机构评估行政问责的原因,如问责主要受算法偏见等技术性事由的影响,则应依据现行有关规定进行实质标准与程序标准的认定与判断,以此为依据决定是否启动问责,因此是有效衔接大数据算法技术应用于行政问责的必要程序。其次,强化事中调查及解释程序。问责程序启动后,对因大数据算法技术应用而引起的问责进行调查取证,在考虑专业技术复杂性的基础上追溯决策失当根源,判定责任归属,同时对调查主体职责权利、专业化程度及各种期限都作出详尽规定;保证问责信息的公开透明,确保各方主体的知情权,通过对大数据算法技术的逻辑及一般功能进行解释,矫正因技术不透明性所导致的信息不对称,缓解由行政问责社会性引发的矛盾。最后,优化事后救济程序。“权利受到侵害无法得到救济,不管权利的法律多么美妙都毫无价值。”17囿于行政决策结果的不确定性及科学技术的复杂性,决策失当的原因可能归咎于有偏见的数据或者大数据算法的不当使用,当事人可以就此原因进行抗辩。因此,赋予当事人申诉权毋庸置疑,既不会使问责流于形式,又避免了任意增加负担,符合行政问责“容错、纠错”的功能价值,实现了对大数据算法技术应用行政决策造成失误或违法纠正、容纳的目的,体现出数字治理风险预防的理念。(三三)强强化化制制度度体体系系规规范范 互联网催生了大数据算法技术的发展,数字化促进了经济发展的创新。基于经济发展和技术创新双重力量的叠加,不可逆转地推动法律制度的变革完善。虽然目前网络安全法数据安全法和个人信息保护法等都已实施,但是准确地定义相关概念和范畴的制度规范仍然缺失,大数据算法技术在发展初期疏于国家强制力约束,甚至被认为是“法外之地”,导致各种不符合法律制度规范的情境频现。如大数据平台收集、处理和运用大量涉及公民隐私的数据,突破了传统所有权的结构和边界18;政府信息公开,导致大数据开放运用和个人信息隐私保护矛盾丛生;数据要素市场化、虚拟财产保护等问题缺乏适当监管,诸多新技术、新业态呼唤创设新的制度与规范。65学术交流 2023 年第 8 期 随着大数据算法技术应用于行政问责的发展,“数据化”与“智能化”贯穿于行政决策运行及问责机制启动的全过程,改变了传统模式中决策者的绝对主体地位,大数据算法起到关键性的作用,导致决策的失误缘由发生根本性改变,由此产生的问责必然也会发生调整。在这一过程中,决策失当既有可能是由于决策者方案的制定、运行、评估甚至专家学者的有限理性等因素造成的,同样也可能是受大数据算法技术产生的数据偏差、算法偏见或者风险评估等技术性应用的影响。然而,现有的制度规范显然无法涵盖此类数字化发展引起的权利、责任具体认定与分配产生的争议,出现了监管空白,难以满足实践需求。由此可见,亟须调整制度规范与数字化变革的适配性,不能以“技术中立”为由规避法律责任,而应建立起与数据利用相衔接、能够有效规避风险的数据安全法治体系。首先,强化风险治理的法律规制。为解决大数据算法技术精准化与行政问责风险性之间的矛盾,从风险防御视角出发,将大数据算法产生的风险分为不同等级,利用风险层级化进行整体性的、纵向的、动态的法律规制。对于无法适应大数据算法技术风险的行政问责采取事前审批、许可的行政措施;风险级别较低的通过行业、企业履行透明度义务、可解释性义务降低问责风险19;风险级别高的实行全过程的强化监督。其次,提高法律法规的规范化程度。将原本简单模糊的规定进一步修订为精细化的具体法律条款,提高规章制度在数字化变革中的可操作性;细化技术参与决策下问责处理结果的责任承担情形,依据严重程度及影响程度进行调整,同时完善有关数据开发利用的全国性及各地方法律法规制度。最后,优化基础制度体系。在保证大数据算法技术变革平稳推进的前提下,通过优化个人数据隐私保护立法、明确相关从业者的责任义务以及强化对有关技术平台的监管等途径,逐步健全法律法规体系,防止掌控大数据的权力主体攫取数字统治权和垄断权,保障多方参与主体获得合规的自由权和发展权,促使大数据算法技术在法治轨道内运行。(四四)优优化化监监管管机机制制创创新新 基于大数据算法技术扁平开放的属性,数字化治理在转型过程中往往仅关注其增量发展而忽视监管导向,导致缺乏与大数据算法技术监督要求相适配的基础要件。我国目前的监管机制主要是以互联网信息服务算法推荐管理规定为依据,按照大数据算法技术推荐服务提供者的级别设计了行政备案措施;同时规定监管部门的调查权、设置了行政约谈制度,促使行政问责贯穿于治理全过程;并且提供了多元主体参与监督的方案,鼓励投诉、申诉,为维护个人的数据权利提供了事后保障措施。虽然这些措施为大数据算法技术下行政问责的实施提供了助力,但是监管机制是系统化、结构化的,而不是割裂的、单一的。尤其是大数据算法技术日益复杂化和精细化的发展,更是决定了仅依靠政府监管已无法满足实践需求,只有进一步提高规避风险的监管效能、优化监管机制之间的有效衔接,允许多元化的监管主体参与到监管事务当中,才能75大数据算法技术应用于行政问责的实践理路进一步促使大数据算法技术应用于行政问责在法治的指引和规范下有序发展。针对大数据算法技术下的行政问责面临的监管困境,以鼓励性的或宣示性的相关条款为基础,进一步优化监管机制。有学者提出借鉴欧盟“通过设计保护数据”的元规制模式,通过外部刺激促使行业、企业制定各类行业标准、行业准则,实现自我规制。该模式为监管机制的创新奠定了理论基础,但尚未解决结构性问题,因此我国大数据算法技术下行政问责监管机制的优化应以加强事中事后监管、提倡整体监管为导向,不再限于单一理论或方案,设置有效衔接传统规制理论与综合运用现代化模式的监管机制。一方面,通过系统化技术标准的建构实现软硬法混合规制的监管模式。技术标准在传统的监管机制中处于辅助性的边缘地位,基于算法黑箱、算法歧视等问题可能产生的法律风险,将其视为监管机制形成的基础性环节极为必要。通过整合各种零碎化的专门标准,监管过程尽可能适用基础性、通用性标准,使监管实现“可视正义”20,推动技术标准与法律法规形成互相支撑的结构,以刚性、稳定的法律法规为主,柔性、灵活的技术标准为辅,促使规制监管机制的各项制度充分发挥合力。另一方面,基于大数据算法技术的特殊性、广泛性和复杂性等特点,建构社会化的整体监管机制。通过提供切实可行的规范方案,赋予监管主体明确的法律地位,确立其监管性质、权利和责任,为权限、功能的清晰界分提供制度基础;同时加强政府指引和监管,社会积极参与,充分发挥多方主动性,形成相互信任、合作、敏捷的监管共同体,切实保障整体监管的运行实效,促进大数据算法技术视域下行政问责监管体制的深度融合发展。结语 大数据算法技术是社会治理的潜在力量,加强数字化规则的制定,推进数字化法学的理论创新,总结实践有利经验,顺应行政变革向智能化的发展趋势,主动回应数字中国建设提出的新型法治理论问题,是提升政府治理能力的最优选择,也是社会治理变革行稳致远的根本保障。随着大数据算法技术应用于行政问责的不断深入,结合制度特殊属性考量科学技术在特定领域的影响以及完善相关规定显得尤为重要。然而,现行规定对于大数据算法技术应用于行政问责,存在简约化的大数据算法技术难以应对问责规定的复杂性、具有先天优势的大数据算法程序无法制约社会性突出的问责模式、科学精准的大数据算法避免不了问责机制存在的高风险等诸多困境,使得大数据算法技术应用于行政问责难度陡增。理论正当和现实需求之间的准确回应需要更加细致的制度关怀,应以工具理性与价值理性的有机融合为契合,凸显数字化进步与行政变革本质双向互融的关系。因此,根据目前的理论研究及实践论证,通过由规范治理到包容治理的深化、由协同治理到整体治理的升华、由技术治理到智慧治理的转型等逻辑思辨,提出提升组织机构效能、保障问责程序正当、强化制度体系规范、优化监85学术交流 2023 年第 8 期管机制创新等具体措施,将微观的思路重构和宏观的路径优化有力结合,形成具有实践特性和时代特色的数字化治理体系,助益发挥大数据算法技术应用于行政问责的制度建设,实现数字化治理的有序发展。参 考 文 献1 李舴玉.大数据算法技术影响下环境行政决策问责制的调适与完善J.上海法学研究,2022(1):203.2 加尔布雷斯.权力的剖析M.刘北成,译,北京:时报文化出版企业有限公司,1992:107.3 张涛.大数据时代“通过设计保护数据”的元规制J.大连理工大学学报(社会科学版),2021(2):79-88.4 刘叶婷,唐斯斯.大数据对政府治理的影响及挑战J.电子政务,2014(6):20-29.5 朱福惠,侯雨呈.一体化问责视阈下行政问责的理论建构与实践,探索J.学习与实践,2022(3):21-28.6 吴理财,王为.大数据治理:基于权力与权利的双向度理解J.学术界,2020(10):35.7 贝克.风险社会M.张文杰,何博闻,译,北京:译林出版社,2018:93.8 陈贵民.现代行政法的基本理念M.济南:山东人民出版社,2004:67.9 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