创新存量时代高质量发展的低效空间土地利用政策.pdf

核心提示EAAAAAN封面聚焦中国士地2023年7 月责编：朱或10.13816/ki.ISSN1002-9729.2023.07.03创新存量时代高质量发展的低效空间土地利用政策陶晓龙本文围绕低效用地再开发利用的理论认知、政策演变、地方实践、难点堵点和政策创新等内容，理顺低效用地再开发利用的认知逻辑，剖析其背景基础与政策路径，总结其典型做法与实践模式，并提出了低效空间土地利用政策创新的相关思考和建议。完整、准确、全面贯彻新发展理念，着力推动高质量发展，是习近平经济思想的重要内容。加快质量变革、效率变革、动力变革，是推动经济在高质量发展轨道上行稳致远的重大任务。地能尽其利，物能尽其用，是富强之大经、治国之大本。低效有悖经济之义，低效用地与高质量发展不相适应，低效用地再开发利用则是存量时代提升要素保障能力、实现资源节约集约和循环利用的不竭之源。内涵释义与思维辨析坚持资源配置理念。认知低效用地应还原其利用过程，即通过土地资源初始配置和再配置，实现土地、劳动、资本和技术等多要素组合和边际替代相统一的过程，也即承载具体产业满足经济社会发展需求的过程。在推动多要素支持经济社会可持续高质量发展的过程中，可通过土地数量质量、用途结构和空间布局等与其他要素的组合拓展其利用潜力和效能，以存量换增量，地下换地上，资金、技术换空间，遵循人口变化和产业发展周期性规律，优化空间开发格局和人地关系，提高节约集约用地水平坚持问题溯源导向。生态环境问题归根到底是经济发展方式问题，是生产方式和生活方式问题这与资源过度开发、粗放利用、奢侈消费密切相关。土地利用在一定程度上呈现出粗放利用与过度开发并存、资源短缺与闲置浪费兼有、效率低下和效益不高均有等情形。低效用地再开发是缓解建设用地供需矛盾、减少耕地占用压力的“减压阀”，也是存量土地减量腾退用于生态空间和战略留白的“转换器”，还能为生态环境问题的根本解决找到内涵式、集约型、绿色化方案。坚持国土整治逻辑。低效用地再开发是存量时代国土整治的重要任务，也是实施国土空间规划的重要抓手。在城市地区实施国土综合整治，鼓励盘活存量土地，推进低效用地再开发，不仅可助推城市更新、城中村改造和产业用地“退二进三”等，也可完善基础设施、加快宜居生态建设，破解土地碎片化、利用低效化、空间无序化、生态退化等问题，统筹推动区域高质量发展。在农村地区通过低效集体用地再开发可助力全域土地综合整治，破解乡村地区耕地碎片化、土地利用效益低下和空间布局不合理等问题，并重构农村“三生空间”（生产、生活、生态空间），保障农村一二三产业融合发展用地。坚持空间治理思维。空间治理的关键是对土地高效利用和功能的再组织，而“多规合一”为统一、高效地开展空间治理创造了重要前提和基础条件。进入新时代，我国经济社会已从土地要素支撑高11封面聚焦2023年7 月中国士地速发展向高质量发展转变，城市经济社会发展已逐步改变对土地财政的依赖，由土地要素和土地财政的“双轮”驱动转向“三生空间”的重塑。产业升级需要空间要素重组来优化和促进产业链、价值链和供应链的提升，“产城融合”发展也需要空间结构的优化予以深入推动。而存量土地和低效用地盘活利用可以推动空间的组织结构优化和配套功能建设。因此，低效用地再开发利用是新时代加快国土空间治理体系创新、实现治理能力现代化的现实途径。坚持差异类型分析。低效用地是土地利用的一种状态，具体表现为三种形态：其一，土地利用结构和用途不合理、利用强度低、空闲废弃和闲置浪费等导致土地利用效率低，这可归结为自然物质型低效；其二，通过分析土地利用中投资强度、产出率、土地税收等投入产出和成本收益，显示土地利用效益不高，这属于经济价值型低效；其三，因产业政策调整，以及禁止淘汰、不符合安全和环保要求等，需再开发利用，这属于产业发展变化形成的一种形态，可称之为产业生态型低效。低效用地是一种客观存在，也是一个相对概念，可分为相对低效用地和绝对低效用地，对其认定和再开发应从利用效率、产出效益和产业承载能力等角度进行综合分析。存量时代与政策演变背景存量时代的应有之义。在新型工业化、城镇化持续发展时期，资源管理制度改革重点转向存量土地节约挖潜、结构优化和利用效率的提升。因此，推动低效用地再开发已成为解决发展空间矛盾的必由之路。一是提高开发利用效益。我国适宜高强度开发利用的土地只有18 0 万平方公里，且分布不平衡。北京等6 个超大城市土地开发强度平均为2 9.4 0%，部分城市（广东深圳、东莞等）超过50%，超越资源环境承载能力。同时，我国土地开发利用效益整体不高，每平方公里国内生产总值（G D P）只有2.2 3 亿元，与国际先进水平相比差距较大。二是着力存量节约挖潜。“十四五”期间，全国新增建设用地规模压减约3 0 0 万亩。相关统计显示，城镇工矿建设用地中，处于低效利用状态的有5000平方公里，约占全国城市建成区的11%。其中，城市地下空间利用率普遍不高，存量开发潜力很大。而存量资源节约挖潜不仅有助于减少占用耕地、缓解供需矛盾，还可优化结构布局、促进城市更新改造，倒逼结构性调整和产业升级。三是提升资源综合承载。2 0 2 2 年年末，全国常住人口城镇化率已达6 5.2 2%。因此，相关部门呕须从构建新发展格局出发，由“大拆大建”的增量开发转为“留改建”的存量更新。同时，还要统筹好“三生”布局，补齐民生短板，完善城市功能，改善人居环境，释放消费潜力，提升综合承载力，为经济稳定增长带来新动力。四是推动绿色高质量发展。相关部门要抓住资源利用这个源头，统筹好开发与保护、增量与存量的关系，强化节约集约；同时，通过盘活存量低效用地，鼓励土地混合开发和空间复合利用，全面提升利用效率，推动发展方式绿色转型和高质量发展。政策演变的必然趋势。2 0 0 4 年以来，党中央、国务院先后出台了10 多份重要文件。2 0 13 年，原国土资源部在总结相关工作的基础上，发布了关于开展城镇低效用地再开发试点的指导意见；2016年，印发了关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）。这都为存量土地盘活和低效用地再开发提供了制度保障。一是从资源管理和体制改革发展角度看，推动低效用地再开发是深化土地使用制度改革的有机组成部分。以国务院关于深化改革严格土地管理的决定I为标志，相关文件明确要求“研究制定鼓励盘活存量的政策措施”“提高城市土地利用率”“允许存量土地使用权人在不违反法律法规、符合相关规划的前提下，按照有关规定经批准后对土地进行再开发”，坚持了盘活存量、重在效率、激励倡导的主旨方向。12封面聚焦中国士地2023年7 月骨林峰供图二是从节约集约利用趋势角度看，我国人多地少，建设用地供需矛盾较为突出，必须在盘活存量用地、节约集约利用上下功夫。以国务院关于促进节约集约用地的通知 2 为标志，相关文件要求“节约土地、减量用地、促进低效废弃地再利用”“鼓励社会资金参与城镇低效用地、废弃地再开发和利用，鼓励土地使用者自行开发或者合作开发”，明确了健全机制、体系构建、政策鼓励的基本导向。三是从要素市场化配置要求角度看，党的十八大以来，为进一步激发全社会的创造力和市场活力，我国函须通过市场化方式实现要素高效配置，进一步盘活存量资源。以中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见3为标志，相关文件要求“充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地”“推动以市场化方式盘活存量用地”“推动城镇低效用地腾退出清”，强调建立市场机制、价格机制、市场出清等市场化途径。四是从盘活资产扩大有效投资角度看，有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环，是完整准确全面贯彻新发展理念、加快构建新发展格局、推动高质量发展的客观需要。以国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见 4 为标志，相关文件要求“推动闲置低效资产改造与转型”“鼓励低效用地再开发”，从而可以有偿退出显化沉睡闲置资产，扩大有效投资；以盘活土地资产实现土地资本功能，倒逼土地资源利用效率的提高。主要做法和典型模式主要做法。一是做好基础工作。界定城镇低效用地，明确改造开发范围，开展调查摸底，并做好标图建库，夯实再开发基础。如：广东省在全省范围内要求各地合理确定改造范围，将可实施改造地块标图入库；浙江省全面摸清全省工业用地底数和企业利用效益，并将调查结果逐宗上图落位，同时建立完善动态更新和综合评价工作机制。二是编制专项规划。编制低效用地再开发专项规划，明确开发利用目标任务、性质用途、规模布局、时序安排和保障措施，并做好与控制性详细规划的协调衔接。同时，因地制宜制定年度实施方案，确保再开发顺利推进。如，广东省优化城镇低效建设用地再开发涉及的详细规划编制和审批流程，并建立详细规划“单元通则+地块图则”分层编制、分级管理模式。三是采取多种方式。各地因地制宜探索、鼓励原土地使用权人通过自主、联合等方式盘活利用低效用地。若原土地使用权人无继续开发建设意愿的，可通过土地二级市场转让或政府收储（可带地上建筑物）方式盘活利用低效用地。如：江苏省鼓励连片开发以及多主体主导的差异化收购、企业联合自主更新、村级联合开发、工改和宅改联动等形式；广东省明确允许自主改造、合作改造或交由政府收储后改造等多种方式推进低效用地再利用。四是完善激励政策。通过完善土地增值收益分配、指标挂钩、产业扶持和税费优惠等政策机制，充分调动再开发主体积极性。如：浙江省对收回、13封面聚焦2023年7 月中国士地收购存量建设用地用于再开发的，在依法补偿的基础上给予原土地权利人一定奖励，同时核定新增建设用地计划指标额度，激励盘活存量建设用地；上海市对存量工业和仓储用地按规划和产业导向提高容积率和增加地下空间的，不再增收土地价款；福建省泉州市实行土地使用权与经营权“两权”分离机制，从而实现土地使用权与经营权“两权”分离和利益共享。五是创新土地供应。各地城镇低效用地再开发土地供应采取划拨、招拍挂出让、协议出让、租赁等方式，其中多以招拍挂出让方式为主。如：上海市对一般工业用地出让年期不超过2 0 年，实施“弹性年期出让+有条件续期”稳定企业预期；福建省对低效工业用地再开发扩建涉及“边角地”“夹心地”“插花地”等难以独立开发的零星土地，可以协议出让方式供地。六是强化监督管理。多部门沟通协调，健全项目监管制度，在低效用地退出、整理开发、供应、收益分配等环节加强监管。如：江苏省对接土地市场动态监测监管系统，实时跟踪再开发工作完成情况，并建立督查通报制度；广东省以省政府名义每年组织省有关部门对改造任务重、进度缓慢的地市进行实地督导；浙江省杭州市明确要求，将低效用地再开发工作作为高质量发展共同富裕示范区重要指标纳入各区、县（市）综合考评，并与党政领导实绩挂钩。典型模式。一是从开发主体看，其典型模式包括政府主导开发模式、市场主体参与再开发模式、原土地使用权人自行开发模式、集体经济组织自行开发模式。其中，政府主导开发模式，即政府通过组织易地置换搬迁、就地改造整合、收购储备等方式实施改造，以提高土地利用效率；市场主体参与再开发模式，即市场主体收购开发，并通过企业兼并重组、用地者联合再开发等方式，调整产业结构、转换土地用途；原土地使用权人自行开发模式，即原土地使用权人通过改扩建厂房等方式，增加投入，提升容积率，以提高土地产出效益；集体经济组织自行开发模式，即农村集体经济组织或合作方采取自筹资金改造开发，在经营性用地形成“净地”后，可采取定向挂牌方式出让。二是从开发目的看，其典型模式包括产业升级模式、集中成片改造模式、公共设施和民生项目改造模式、生态修复模式。其中，产业升级模式主要针对产业用地的提质升级，即采取“退二进三”、改造旧厂房、企业租赁等方式提升容积率、投资强度等；集中成片改造模式主要针对零星分布的低效用地，即在一定条件下以协议出让方式鼓励连片开发，推动土地整合；公共设施和民生项目改造模式则注重历史文化建筑保留保护和民生项目建设，可增加城市公共绿色开放空间，改善人居环境；生态修复模式为实施废旧矿山整治利用、复垦复绿等，以促进生产、生活、生态协调发展，提升生态质量 5 。实施的难点、堵点与成因分析难点堵点。一是产权处置难度大。因产权关系复杂，低效用地权属分散，涉及用地主体较多，既包括合法的土地使用权人，也包括没有合法用地手续的用地主体，这导致处置难度较大。此外，一些历史遗留问题的处置既有城市政府的原因，也有企业自身的原因，情形复杂。二是利益分配均衡难。土地之所以增值，既有政府基础设施投入、公共设施完善、土地使用条件优化等方面的贡献，也有土地权利人为落实相关规划及其功能而作出的贡献。因此，若土地增值全部归政府所有，将导致难以推进存量再开发；而过多考虑原土地权利人的利益，也会产生土地收益流失的风险。三是呕须完善政策。其一，一些“边角地”“零星地”等不具备单独招标或拍卖条件，往往需要通过协议出让整合使用，这有于经营性用地出让方式。其二，引入社会资本实施旧改项目拆迁安置，这与“净地”公开出让存在矛盾。其三，增值收益共享，应补缴土地出让价款并给予一定比例折扣，这与执行收支两条线不符。四是工作积极性不高。低效用地再开发因周期长、拆迁补偿安置和建设成本较高、资金需求大，14-AAAAAAAAAA封面聚焦中国土地2023年7 月目前各地普遍存在资金缺口，且由于利益预期和投资风险等原因，也难以吸引社会资本投入。此外，一些“工改工”项目土地剩余年限长、解除合约难、回报周期长，也较难推进，并导致社会主体积极性不足。同时，政府主导低效用地再开发会增加财政压力和债务风险，也难以调动其积极性。五是退出机制不健全。低效用地是原土地使用权人资产的重要组成部分，持有或变现取决于其合理预期的满足程度。由于企业持有成本低，其退出意愿不足，而政府又尚未建立督促和引导低效用地的有偿退出机制。成因分析。一是增量扩张累积效应。在长期城乡经济“二元”结构、农地征转和土地供应制度下，一些地方政府支持城镇化、工业化和乡村建设用地的力度超越了资源和有效供给的潜力。同时，在经济快速发展时期，新增建设用地计划指标相对宽裕，但盘活低效用地再开发动力不足。早期供地的低门槛、低标准导致建设用地粗放利用和过度扩张，使得部分产业产出效益较低。二是规划衔接不到位。有的地方规划布局前瞻性、科学性不足，有的地方则缺少必要的配套服务用地，这都导致其发展潜力不足，使得土地综合效益不高。同时，相关产业规划由于定位不准，出现同质同构，甚至重复建设，导致产业集聚效应难以形成，使产业发展受限，土地利用效率、效益低下。此外，相关规划由于衔接性不够，调整时间长、难度大，也易导致低效用地再开发利用不及时。三是配套政策不完善。低效用地再开发总体政策偏于鼓励和引导，使地方的相关实践探索存在不确定性。如：为促使原土地权利人支持或参与再开发，需要政府向市场放权让利，这往往会突破现行政策规定；引入市场主体实施再开发的这种定向供地方式不符合公开出让的规定；部分宗地盘活需要土地置换、分宗、合并或调整范围边界，但政策依据不足，且相关税收支持政策缺失。四是历史遗留问题累积。依据土地管理法和城乡规划法，历史遗留问题处理若按照原地类处理处罚，应拆除或没收，并追究相关人员责任，这在实践中操作难度较大。此外，根据补办违法用地手续时所需缴纳的补偿费用应从新从高原则，土地再开发成本较高；办理征收、转用手续应落实新增建设用地计划指标、耕地占补平衡、永久基本农田补划，并按最新标准补缴相关税费，但该政策执行难。五是部门间协调不够。低效用地再开发是一项综合性系统工程，涉及规划、土地、财税、司法等多部门，需要土地、经济和产业等多方面的政策支持，并发挥政策组合效应，但目前尚未有效形成工作合力，导致低效用地盘活利用推进力度不够。实践经验借鉴和政策创新经验借鉴。一是借鉴海外经验。笔者认为，各地可借鉴海外市地重划、区段征收等办法和公众协商、价值管理、“抵费地”设定等经验，创新完善政策体系，并探索建立容积率转移、使用权分层设置、空间复合利用、基础设施和公益设施用地移交等机制，合理评估核定新地块出让金标准，平衡不同权利人之间利益分配关系。如：北京市对于已实现原土地规划功能的存量低效土地权利人，在一定范围内合理设定政府与相关权利人之间的土地增值收益分配比例；上海市通过捆绑地块、容积率转移、市政道路和公建配套支持等方式，在全市层面“算大账”，以实现改造项目财务盈亏平衡。二是健全利益机制。低效用地再开发涉及资源利用、资产交易和资本运营。因此，调整构建以土地为核心的不动产权益关系与增值收益分配机制是重中之重。笔者认为，应充分发挥“多规合一”等改革优势，并坚持系统性、实施性、可持续性和增值性思维，统筹平衡好短期和长期、局部和整体、土地和财政、政府和市场之间的关系，从而构建企业、社会、政府利益共享的政策机制。同时，推动低效用地再开发从土地利用向全要素组合、从用地盘活向空间资源利用、从项目开发向资本运营转变，拓展盘活利用新机制、新途径16 。政策创新。笔者认为，一是强化规划管控引导笔者建议，其一，将低效用地再开发专项规划融入5封面聚焦2023年7 月中国土地国土空间规划体系，并构建完善的规划传导机制。其二，依据国土空间规划编制低效用地再开发专项规划，明确再开发利用的目标任务、性质用途、规模布局、时序安排和保障措施等，并做好与详细规划等的衔接。其三，按照突出重点、先易后难、分步实施的原则，制定低效用地再开发年度实施方案。其四，开展专项规划中期评估优化，并形成符合经济社会发展的低效用地规划体系和更新机制。二是完善土地利用政策。笔者建议，其一，放宽对低效用地再开发利用规模等的限制条件，可在符合国土空间规划的前提下，鼓励将闲置且零星分散的低效用地按“面积相近、价值相等”的原则，在不同用途、权属的地块间进行土地置换，以推动其开发利用；或可通过收购、入股、合作和转让等方式，整合归宗零散的低效用地后再集中连片开发。其二，可因地制宜探索低效用地的功能适度混合利用，支持其土地用途适度兼容、合理转换和复合使用，以降低低效用地再开发难度。其三，完善土地供应方式，可探索采取协议出让、带方案公开招拍挂出让等方式供应。其中，在政府设定无偿移交一定比例的公益性用地、无偿建设公共配套设施等条件下，采取协议出让土地；而集体低效用地则采用集体经营性建设用地入市方式供应土地【7 1。三是鼓励产业升级改造。笔者建议，其一，强化产业规划引导，并结合低效工业用地再开发利用，推动产业园区整体升级改造。其二，鼓励现有工业项目在符合规划、不改变用途的前提下，对现有工业用地提高容积率、建筑密度等，并允许其全部或部分土地、建筑面积带条件分割转让；对开发利用地下空间的项目，其建筑面积可全部或部分计入工业项目总建筑面积、核定容积率等。同时，探索节约工业用地分割转让，对已建成投产且满足原土地权利人自身需要后节余的尚未开发的工业用地，经批准后可进行分割转让。其三，坚持工业改工业，探索“工业+科研、工业+公共服务”等形式，并实行税费优惠、财政奖补和差别化金融政策。四是采用经济激励措施。笔者建议，其一，探索建立公开透明的市场主体参与机制，以及存量土地再开发权公开交易市场，且地方政府可通过招标等方式引入市场主体实施改造。其二，鼓励长周期资产运营，并引导城市建设转入“开发+运营”模式。其三，探索市场化退出机制，并通过容积率、固投等指标综合考评，鼓励和引导低效用地使用权人自主有偿退出；探索存量土地出让收入计提一定比例的制度，用于低效用地再开发资金保障，使低效用地使用权人降低再开发成本。其四，健全收益分配机制，以留地、留物业的方式分享土地增值收益，激发低效用地使用权人盘活利用的动力。五是建立数据管理体系。笔者建议，其一，将低效用地数据库体系建设纳入国土空间规划“一张图”数字化空间治理体系，从而实现对用地权属、空间位置、规模品质、现状特征等精细化管理。其二，围绕效率、效益和产业等多因素细化评价标准，开展定性和定量分析。其三，将低效用地再开发利用情况与年度国土变更调查相结合，实行动态调整与年度更新，同时完善专项规划和实施计划，并开展全周期动态监测监管，实现以数据换空间的资源高效利用新模式。参考文献：1国务院关于深化改革严格土地管理的决定 N.人民日报,2 0 0 4-12-2 5(1).2国务院关于促进节约集约用地的通知N.人民日报,2 0 0 8-1-10(1).3中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见N.人民日报，2 0 2 0-4-10(1).4国务院办公厅印发意见进一步盘活存量资产扩大有效投资N.人民日报，2 0 2 2-5-2 6(2).5陶晓龙，雷逢春，彭茹燕，等。关于低效用地再开发有关情况的报告 R.北京：中国国土勘测规划院，2 0 2 2.6陶晓龙，王柏源，刘文泽.关于推进城中村改造有关情况的报告 R.北京：中国国土勘测规划院，2 0 2 3.7郑凌志，周霆，陶晓龙。关于泉州市盘活利用低效用地情况的报告R.北京：自然资源部自然资源开发利用司,2 0 2 2.（作者供职于中国国土勘测规划院）