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关于上海市企业劳务用工现状的调研和思考

2003年8月至2004年2月，上海市政协社会和法制委员会和上海市总工会联合对本市企业劳务用工的现状进行了调研。这次调研先后走访了市工商局、市统计局，听取了市劳动和社会保障局对本市劳务用工情况的介绍，召开了部分企业、劳务型公司行政和工会等不同层面的座谈会，发放了4000份“劳务工问卷”和363份“企业使用劳务工情况问卷”，对27家劳务型公司进行了“劳务型公司劳务用工情况”的问卷调查。
本次调研所称的“劳务工”是指在企业中从事劳动但没有建立劳动关系的下列人员: 一、企业改革再就业分流中的下岗、协保、退养、停薪留职人员；二、进城务工人员；三、离退休人员；四、失业人员。涉及国有企业164家、外商投资企业78家、私营企业68家、其他企业53家，涉及的行业有工业、交通、建筑、旅游、劳务中介机构等。
一、本市企业劳务用工概况
近年来，随着我国社会主义市场经济的发展和城镇化、工业化步伐的加快，随着投资主体多元化和用工制度的多样化，劳务工形式成为本市劳动力市场的重要组成部分。
（一）企业劳务用工的形成
1、大量农村劳动力向城市转移成为劳务工的主要来源
上海作为一个开放型特大型的城市，近些年来，进城务工人员大幅增长。上海市第五次人口普查资料显示，2000年上海外来人口为387万，其中从事经济活动的为284万。本次363家企业使用劳务工问卷调查统计数据显示，目前使用的101101名劳务工中，有51145名为进城务工人员，占劳务工总人数的50.72%。同时，在上海新一轮的城市发展中，上海郊县的农村富余劳动力也进入了企业劳务工的行列。以上海城市交通局为例，该局所属企业目前使用的19726名劳务工中，上海郊县农村富余劳动力为9233人，占劳务工总人数的46%。
2、国企改革分流人员及失业人员成为劳务工的重要组成部分
为了帮助下岗分流人员再就业，本市劳动部门于2000年前后在区县及部分产业系统批准建立了27家劳务型公司，13个区县组织了88支劳务队。据工商登记资料反映，本市目前注册登记从事劳务中介活动的劳务型公司约1800余家。据对363家企业使用劳务工的调查数据显示，下岗、协保、离退休和失业人员中从事劳务的人数已占劳务工总数的49.28%，已成为劳务工的重要组成部分。此外，在对7家劳务型公司的调查中，也表明了近几年来劳务输出中下岗、协保和失业人员逐年上升。
（二）企业劳务用工的现状
1、劳务用工形式的多样化
在363家企业的问卷中，企业的用工总数为350672人，其中劳务工为101101人。其用工形式主要有: 个人与劳务型公司签订劳动合同，再由劳务型公司作为劳务工派往企业工作; 企业与个人直接签订劳务合同; 企业与市外劳力服务组织或与外地劳动力直接签订劳务合同; 企业直接使用劳务工而未与其签订劳务合同。
2、劳务工的报酬和社会保障的多样化
确定劳务工劳动报酬有三种形式: 一是以岗位来确定劳动报酬的基数; 二是以企业与劳务型公司签订的劳务协议来确定劳动报酬的基数; 三是根据不同的劳务工来源确定劳动报酬的基数。劳动报酬支付主要有两种形式: 一是由企业直接支付; 二是通过劳务型公司予以支付。
社会保险费的缴纳有三种方式: 一是由劳务型公司按规定缴纳“上海市城镇职工社会保险费”；二是由个人作为自由职业者缴纳“上海市城镇职工社会保险费”；三是由企业按规定缴纳“外来从业人员综合保险费”。调查也发现有一些企业根本不为劳务工缴纳社会保险费。
（三）劳务工队伍对促进经济发展发挥了一定作用
据对4000名劳务工“从事的工作岗位”问卷显示，生产一线岗位和服务性岗位占到劳务工总数的72.67%，已成为企业生产一线的主要力量。被调查的71.3%劳务工认为他们在工作中能够充分发挥和基本发挥作用。浦东新区根据上海市第五次人口普查资料显示，外来流动人口中就业人数已达55.7万余人，创造价值约为100亿人民币。
二、当前企业劳务用工中存在的主要问题及分析
随着国有企业改革的不断深化和城市化步伐的不断加快，劳务用工在发展过程中存在的问题也不可忽视。
（一）企业扩大劳务用工外延，使部分劳务工的基本权益受到侵害
1、企业为了追求利润最大化，随意将劳动合同转化为劳务合同
一些企业为了盲目追求利润最大化，利用劳务型公司这个渠道，将原应续签劳动合同的职工改为劳务工，降低劳动报酬等标准，逃避缴纳社会保险的义务。4000名被调查的劳务工中，有1193名由原劳动合同期满后被转为劳务工，这些职工抱怨：“我们在同一个企业，同一个岗位，从事同样的工作，过了一晚上，劳动关系变成了劳务关系，劳动报酬变少了，这到底算怎么回事，我们实在想不通！”类似现象还引发了多起集体上访事件，对社会稳定带来很大的负面效应。尤其应当引起我们重视的，是企业为降低劳动力成本，将劳动合同工转为劳务工的现象有蔓延趋势，如任其发展，会更大地侵害劳务工人员的合法权益。
2、劳务工的工资报酬、安全卫生和社会保险水平较低
（1）劳务工的工资报酬一般低于同岗位的劳动合同工
按照《劳动法》规定: “工资分配应当遵循按劳分配原则，实行同工同酬。”因此，无论是劳动合同工还是劳务工，在相同的工作岗位从事相同的工作，理应实行同工同酬。但363家企业的问卷调查和召开的各类座谈会及近20家区县局（产业）的调查显示，劳务工的劳动报酬普遍低于同岗位的劳动合同工。
（2）劳务工的劳动保护条件差，工伤事故比例高
本市有关部门在工伤事故统计中，对劳务工除死亡事故必须上报外，其他工伤事故未列入上报统计范围。在因工死亡事故中，劳务工的死亡人数（主要是外来从业人员）占总数的80%左右。不少单位忽视对劳务工的安全生产教育，包括入厂安全教育和特殊工种安全教育等。有的企业未按规定发给劳务工必要的劳动保护用品，也有不少劳务工在劳动报酬比较低的情况下，为了多拿报酬和奖金，拼命工作，不顾个人的安危，忽视安全生产和违章操作而造成工伤事故。据某出租汽车公司统计，2002年2月至12月期间，该公司发生行车事故1917起，其中属于劳务工的1134起，占总数的59.78%；被“电子警察”抄报违章3159起，其中属于劳务工的1743起，占总数的55.18%。
（3）劳务工的社会保险少缴、漏缴现象比较严重
据市第五次人口普查资料统计，上海外来人口387万人中从事经济活动的为284万人。另据市劳动和社会保障局资料显示，截至2003年8月底，本市仅有72万外来从业人员缴纳了“综合保险”。据问卷调查，363家企业2003年9月外来从业人员为51145人，但缴纳“外来从业人员综合保险”的只有19717人，仅占38.55%。此外，在4000名被调查的劳务工中，失业人员为671人，而劳务型公司（企业）仅为其中的254人缴纳了“上海市城镇职工社会保险费”，占37.85%。
（二）劳务型公司用工不规范
1、不签订劳动合同
被调查的7家劳务型公司在录用的13203名失业人员中，签订劳动合同的仅为1488人，占11.27%。由于部分劳务型公司违反劳动法律法规，致使失业人员签订劳动合同的权利被剥夺，取而代之的是劳务关系。
2、劳动合同期限不确定
大部分劳务型公司在与失业人员签订劳动合同（劳务合同）时，往往强制将劳务输入企业的退工之时约定为与该劳务工的劳动合同终止之日。此类现象非常普遍，使劳动关系难以和谐稳定。
3、对劳务工疏于管理
劳务型公司一般仅办理招工、退工和缴纳社会保险费手续，除少数劳务型公司在输出大批量的劳务工时，派专人到输入企业对劳务工进行劳动人事管理外，其他大部分的劳务型公司在向企业输出劳务工时，在收取一定的管理费后，并没有承担其应尽的管理职责。
（三）劳务工游离于工会组织之外，合法权益难以维护
1、工会组建在劳务型公司成为空白点
劳务型公司普遍没有建立工会组织，成为真空地域。在被调查的7家劳务型公司中，仅有一家组建了工会组织；在近2000家劳务型公司中，绝大多数没有建立工会。客观上，劳务型公司本部职工少，又缺乏相关部门的管理和指导，归属不清。主观上，劳务型公司对建立工会的意识不强，积极性不高，有的甚至认为没有必要组建工会。
2、劳务工入会率低
在对4000名劳务工的问卷中，当问到“你是否愿意加入工会组织”时，有2076人回答是“很迫切”；据对363家企业问卷调查显示，未参加工会组织的劳务工约占劳务工总数的64.5%。作为企业职工的一部分，他们得不到企业工会的关爱，合法权益得不到维护。
（四）政府有关部门对劳务用工监管不到位
1、劳务用工底数不清
目前，没有一个政府部门将劳务型公司和劳务工纳入自己的管理，没有任何统计渠道将劳务型公司和劳务工人数准确地反映出来，这将不利于上海劳动力市场的预测、规划和管理。
2、对劳务型公司管理不力
在实践中，不少劳务型公司并未按照市劳动、工商和税务部门制定的《关于进一步规范劳务用工和劳务型公司的意见》及实施办法操作。尽管政府相关部门履行了一定的管理职责，但监管不力。劳动部门只对所属的50余家劳务型公司进行管理，而对众多的以盈利为目的的社会上的劳务型公司，工商部门仅对他们进行注册登记，致使劳务型公司违规操作现象严重而得不到及时纠正。
3、劳动监察难到位
在劳动监察中，往往重视对劳动合同工的保护，而忽视了对劳务用工的监察。企业违反劳动法规，侵害劳务工合法权益的现象大量存在，由此引发劳动争议呈逐年上升的趋势。
三、关于规范劳务用工的思考和建议
为了促进劳动力市场的成熟和完善，当前应当规范、限制劳务用工，并使劳务关系逐步与劳动关系并轨。
（一）规范劳务用工，促使劳动力市场有序发展
1、严格控制劳务用工的范围
当前，应严格控制劳务用工的范围。企业和劳务型公司应严格按照2000年市劳动、工商与税务部门制定的《关于进一步规范劳务用工和劳务型公司的意见》及其实施办法执行，明确应当建立劳动关系的工作岗位不能招用劳务工。劳务工的使用范围应当严格限制在季节性、临时性、突击性用工的范围之内。建议劳动部门应尽快对“季节性、临时性、突击性用工”做出具体的界定，以规范劳务用工。
2、梳理和整顿劳务型公司
要进一步加强对全市2000余家劳务型公司的梳理工作，对严格按规定运作的应予以总结和推广，对未按规定操作的应予指导和纠正，对严重违规的应予整顿、直至取缔，促使劳务型公司健康有序发展。
3、企业要加强对劳务工的管理和培训
企业要将劳动合同工和劳务工纳入统一的劳动管理，严格执行劳动法规，加强对劳务工的职业道德教育，加强技能培训，加强劳动保护，落实安全卫生措施，实行同工同酬，切实保障劳务工的合法权益。
（二）加大工会组建力度，履行工会维护职能
1、企业应吸纳劳务工加入工会组织
吸纳劳务工加入工会组织，有利于职工队伍的团结和稳定。由于劳务工与劳务输入企业没有劳动关系，且劳务工队伍的流动性大，吸纳劳务工加入工会已经成为当前工会组织工作的一个难点问题。在对4000名劳务工的问卷中，有3282人要求加入所在企业的工会组织。企业应当进行吸纳劳务工加入工会组织的探索和尝试。
2、工会组织应加强对劳务工合法权益的维护
针对劳务工队伍的现状，各级工会组织应加大对他们合法权益的维护力度。一要加强对他们劳动法规的宣传、教育和培训，提高他们的法律意识和自我保护能力；二要通过平等协商、集体合同制度，争取他们的合法权益得到实现; 三要把维护劳务工的合法权益落到实处，关心他们的学习和生活，帮助他们解决实际困难。对侵害他们劳动权益的，工会应予以制止，并给予法律援助; 四要利用工会的力量，对用人单位的违法用工进行监督,对侵害务工人员合法权益的行为给予曝光。
（三）加大劳动、安全监管力度，规范劳务用工秩序和劳动安全保护
政府有关部门要加强对劳务型公司的管理和指导，全面掌握劳务用工情况，规范劳务用工秩序。通过加强对劳务型公司的业务指导和监管力度，从源头上进一步规范劳务型公司和企业的劳务用工，可结合年检、劳动用工执法检查、社会保险费缴纳检查等工作，对劳务用工监管到位，使劳务用工有章可依，有规可循。
有关职能部门要加强企业劳务工劳动保护工作的监管力度，促使用工单位认真执行国家有关职业安全卫生的法律法规和标准。
劳动仲裁部门对劳务工的劳动争议和劳务纠纷要予以调解、仲裁，扩大受理范围。市有关部门要重视举报投诉等渠道的相关信息，及时查处违法违规的劳务型公司或企业，对违规操作的劳务型公司责令整改，对严重违法并造成后果的，依法给予一定的经济处罚，直至追究法人代表及主要经营者的法律责任。
（四）建立规范的劳务工工资发放制度
建议政府有关部门及时制订相关规定，规范务工人员的工资发放制度，规定用人单位在与务工人员签定合同时，为每个务工人员建立工资银行帐户，防止拖欠员工工资。
（五）进一步加大对外来就业人员多层次社会保障制度的执行力度
1、确保进城务工人员享受最低工资待遇
本市实施最低工资保障制度不仅适用于本地职工，同样也适用于外来务工者。劳动监察部门要进一步加大对此的监察力度，严肃查处违规者，确保进城务工人员的切身利益。外来务工者如遇侵权，应理直气壮地向劳动保障部门举报。
2、逐步扩大综合保险的覆盖面和征缴率
2002年，本市为外来从业人员建立了社会保险性质的综合保险制度。截至2003年年底，本市共有3.8万家用人单位、77万外来从业人员（累计110万人）参加了综合保险，约占外来从业人员的四分之一。为此，要借助居住证制度的推行，发挥社区综合协管队伍的作用，逐步扩大综合保险的覆盖面和征缴率。第一步可拓展到所有使用外来劳动力的单位，第二步扩大到所有社区分散就业的外来就业人员，实现“应保尽保”。
3、开通外来从业人员心理援助热线
要为他们排解心理障碍和困惑，有关方面要开通外来从业人员心理援助热线，并为他们免费提供法律援助服务。