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贫困地区县域发展的现状与对策
汤建军
为破解县域转型发展瓶颈，探索贫困县县域发展的根本出路，我在参与县委县政府重大决策的前后，进行了多次XX省内的实地调研，发现了一些贫困地区县域发展的共性特点。
一、XX县区县域发展的基本态势
XX县区位于湘中偏西南，是国家扶贫开发工作重点县和革命老区县。该县2001年被确定为国家扶贫开发工作重点县以来，始终坚持以扶贫开发为抓手，着力推进县域发展，有效开展了基础设施、产业、科技和社会四项扶贫，县域经济呈现较好的发展态势。
经济发展又好又快。三次产业结构不断优化，三次产业比例由上年的28.3∶36.5∶35.2优化为26.9∶36.7∶36.4，工大于农的良性间距进一步拉大。2011年，XX县区实现生产总值79.5亿元，增长15%；财政收入4.48亿元，增长29.1%，继去年突破3亿元后，连续两年实现过亿元增长；全社会固定资产投资55亿元，增长40%，增速居全市第一；社会消费品零售总额30.1亿元，增长19%；城镇居民人均可支配收入12593元，农民人均纯收入3130元，分别增长14.5%、18%。道路、水利、电网、通信等基础设施逐步夯实；粮食、烟叶、油茶、生猪等特色产业初具规模；民生不断改善，全县群众实现了“老有所养、病有所医”。发展基础日益坚实。通过推进项目建设，一批打基础、管长远、增后劲的重大项目相继动工兴建、竣工，进一步夯实了XX县区经济发展基础。一是上级项目建设取得突破。通过多方努力，XX县区成为武陵山区区域经济发展与扶贫攻坚试点县，争取到了衡邵干旱走廊综合治理、岩溶地区石漠化治理、烟草补贴水源项目和全省小农水建设重点县、全省油料生产大县项目资金。未来十年，XX县区在水利建设、生态保护、产业发展、基础设施、扶贫开发等方面将获得国家长期稳定的扶持。二是基础项目建设进展顺利。在交通方面，建设通乡通村工程159.6公里，95%以上的行政村通了水泥路；在电力方面，“城乡电网建设年”强力推进，投资额超过“十五”以来的总和，改造农村电网139个行政村，新增供电台区82个；在水利建设方面，8座水库综合改造全面竣工，17座小一型水库除险加固开工建设，新建集中供水工程20处，解决不安全饮水人口2.06万人，治理水土保持面积2.3万亩，完成335口山塘维修，改造中低产田0.86万亩。在县城建设方面，生态园林县城建设拉开序幕，县城干道沿线、周边山头、沿江两岸区域全面绿化，栽植各类绿化苗木190万株，垃圾填埋场全面竣工，管道天然气正式运营。三是产业项目承接成效显著。在重大招商项目建设方面，邵阳南方水泥一期工程全面建成投产，孔雀滩电站3号机组全部并网发电，瑞柏茶油年产5000吨茶油生产线建成投产，双雄矿业石膏精深加工生产线开工建设。在承接产业转移方面，签订了一批重大招商引资项目合同，其中投资2亿元以上的项目6个。
发展成果全民共享。改善民生作为经济发展的主要任务，让发展成果惠及城乡居民一直是党委政府的重要目标。一是社会保障更加有力。率先在全市推行城乡居民基本医疗保险一体化制度，全县城乡居民参保率达到95.6%，参保对象就医实际报销比例62.4%，比新农合提高了6.8个百分点。全面实施城乡居民养老保险试点工作，城乡年满60周岁以上的老人均可每月领取基础养老金55元。社会救助扩大，城乡低保对象高于全市3.9个百分点，五保户、农村低保对象医疗费用纳入民政二次救助范围，五保户看病不花钱，农村低保对象在县内定点医院就诊报销比例达95%。住房保障增强，完成廉租房建设180套，改造公租房100套，改造和新建农村危房2222户。二是社会事业协调发展。新建合格制学校10所，完成校安工程建设2.5万平方米，每个乡镇都建好了一所寄宿制初中。新建乡镇综合文化站10个，实现共建共享“农家书屋”275家。全面实施乡镇卫生院基本药物制度及零差率销售，县级医院实行药品集中采购与限价销售，群众医疗费用明显下降。深入开展城乡环境综合治理，长阳铺镇获全市“十佳乡镇”。扎实推进扶贫开发，帮扶扶贫对象5.26万人，实现1
5个国定贫困村和21个省定贫困村整村推进。三是社会大局保持稳定。坚持用群众工作统揽信访工作，在全县650个行政村、社区成立群众工作站，深入开展矛盾纠纷排查和化解，一批重点信访案件得到有效解决，到市赴省进京上访不断下降。强化社会治安综合治理，严厉打击“两抢一盗”、地下六合彩、毒品等违法犯罪行为，深入开展“打黑除恶”专项斗争，破获了一批恶势力案件。妥善处置突发事件，扎实开展安全生产隐患集中整治“百日行动”，社会安定和谐。
二、XX县区县域发展的主要困惑
总体来看，XX县区正处于工业化初始阶段，正处于扶贫攻坚的关键期、产业发展的初始期和社会矛盾的凸显期，影响全县经济社会科学发展的主要困惑，集中表现为产业升级、基础建设、经济要素供给、安全生产四大“压力”。
特色经济不强。产业层级呈现“三低、二高、一起步”特征，农业产业集约程度低、加工层次低、产品附加值低，工业产业资源依赖度高、能源消耗量高，新兴服务业才刚刚起步，产业发展面临着急需转型、迫切升级的压力。比如特色农业，虽然XX县区是XX省现代烟叶生产示XX县区，全国粮食生产先进县、生猪调出大县、油茶基地示XX县区，被誉为“中国茶油之都”。但其四大特色产业规模还没有真正壮大起来，优质稻面积保持60万亩左右，在全省农业大县中处于中下位置，烤烟种植面积在3万~5万亩之间，比全省烤烟第一县XX县区少15万亩，油茶面积46.7万亩，与“中国茶油之都”的桂冠名不副实。特别是农产品加工能力差，品牌竞争力不强。工业更是没有特色，根本无法谈做大做特了。
基础建设不快。全县基础条件较差，交通、水利、电力等基础设施欠账较多。县内同时开工建设一级公路，总里程达101.67公里，需投入资金达13亿元，其中自筹部分约6亿元。电力状况滞后，电力供给状况十分薄弱，境内仅有110千伏变电站1座、35千伏变电站8座，电力综合保障能力在XX市排名倒数第一。
经济要素乏力。国家放缓经济增长预期，在用地、环境、资源、信贷等方面的刚性约束越来越强，用地审批趋严，资金筹措趋难。去年招商引进的企业没地可落，今年新增的项目面临着无地可用的困境。资源深加工跟不上开采步伐，XX县区开采矿种多达20多种，但都是以出卖原矿或初加工为主，开采规模小，加工层级粗放，产品附加值低。如XX县区拥有全国最大储量的石膏矿，石膏石结构好、品质高，虽已形成规模开采，但下游配套没有跟上，精深加工仍待时日。县级财政十分薄弱，基本上是“吃饭财政”，靠转移支付维持运转，自身调控手段虚无，投入能力十分有限，经济建设支出一直偏低。据统计，全县政府性负债达12亿多元。金融支持地方经济发展乏力，2010年，全县金融机构存贷比为23%，比全省低40多个百分点。
安全生产压力大。全县煤矿、烟花爆竹、危化物品、非煤矿山、水上交通、校车园车、食品药品、公共场所等领域安全隐患较多，任何时候都不能掉以轻心。特别是安全生产监管，时刻都不能放松。一方面要完成上级调煤保电任务，另一方面又要克服基础设施条件较差的困难坚决扭转安全生产被动局面。
三、加快推进贫困县县域发展的建议
作为贫困县，XX县区域发展特征与全省其他贫困县在很多方面有相似之处，要破解发展难题，必须紧扣科学发展主题，本着发展提速、内涵提升的总要求，坚持以扶贫攻坚为抓手，奋力开创县域发展新局面。
绿色发展，坚持生态立县。省内贫困县大都具有较好的生态条件，趁“两型社会”建设的春风，应坚定不移地走绿色发展之路。一是构筑绿色屏障。坚持保护与发展并重，统筹做好保护、修复、治理和优化文章，大力发展生态林业，加大江河溪修复力度，疏通河道，绿化堤岸，改善水质，大力实施“蓝天工程”，抓好大气污染治理，坚决淘汰落后产能，构筑“山青、水绿、天蓝”的生态屏障。二是发展绿色产业。坚持生态产业化、产业绿色化，积
极探索发展绿色产业新途径。激励企业自主创新，运用现代环保技术和先进工艺，改造提升传统工业产业，引导企业崇尚低碳环保，发展循环经济。按照“优质、高产、高效、生态、安全”的绿色农业发展模式，集中培育壮大特色农业，同时采用绿色技术，开发绿色品牌，组织绿色认证，拉长产业链，推动农业绿色转型。三是建设绿色文明。大力实施城乡环境综合治理，倡导绿色消费、绿色出行、绿色生活，引导广大群众自觉选择有利于节约资源、保护环境的生活方式和消费方式。
特色发展，坚持优势XX县区。增强经济实力、加快推进“四化两型”，关键在于立足区域实际，发展特色产业，放大特色优势。一是以特色农业为主题，加快推进农业现代化。要突出抓好粮食等大宗农产品生产，进一步发展现代烟草等产业，培育更多农业龙头企业，做大做强农业产业，鼓励引导农户发展特色产业，推进优势农产品区域化布局、专业化生产、品牌化经营。以XX县区为例，要做强做大“中国茶油之都”品牌，坚持把油茶产业作为全县第一产业来规划、来发展，通过盘活土地流转、壮大产业规模、激活要素市场，真正把油茶产业打造成为富民产业、强县产业。二是以特色产业为主导，进一步推进新型工业化。推进县域新型工业化进程，必须依托资源办工业、围绕农业办工业、立足优势办工业，走独具区域特色的新型工业化路子。牢固树立“依托一种资源、发展一项产业、培育一个集群”理念，通过靠大联强，引进一批附加值高、带动力强、综合实力雄厚的战略投资伙伴，对优势资源进行深度开发和精深加工，对产业结构进行改造提升，对产业链条进行扩充、补齐，使资源优势转化为经济优势。三是以特色县城为主体，加快推进新型城镇化。遵循城镇发展规律，坚持高起点规划、发挥优势、体现特色，同时要大力吸引民间投资，创新投资模式，破除资金等瓶颈制约，突出建设产业特色城镇，高质量建设，高水平经营，高效能管理，加快新型城镇化进程，大力发展具有本地特色的文化旅游产业。以XX县区为例，县城建设要以“中国茶油之都”为主线，建设山水生态园林城市，突出“茶都”主题和绿色基调两条线，规划建设一批融茶文化、茶产业、茶生态于一体的景观街、绿色带、博览园、集贸市场，着力打造独具特色的“茶都”县城。
扶贫发展，坚持赶超强县。贫困县发展，必须以扶贫攻坚为统揽，纵深推进扶贫开发，努力实现后发赶超。一是坚持“输血”与“造血”并行。扶贫攻坚既要注重“输血”，更要注重“造血”。要把“两项制度”衔接和“雨露计划”有机结合起来，利用“两项制度”帮助贫困群众脱贫致富，利用“雨露计划”帮助贫困群众提高致富能力，加快脱贫步伐。二是坚持整村推进与连片开发并重。把整村推进与连片开发结合起来，充分考量区域贫困状况，科学选择新一轮整村推进范围，依据区域扶贫开发规划，整合涉农资金，延伸基础设施建设，扩大产业扶贫覆盖，提高区域协作能力，以点带面，统筹推进，整体开发，确保推进一个村，脱贫一个区域。三是坚持产业扶贫和搬迁扶贫并举。在生存条件优良、产业发展前景大的地区，大力实施产业扶贫，确保群众能脱贫，会致富，不返贫。在生存条件恶劣、地质灾害严重、生态保护重点地区，大力实施扶贫搬迁和危房改造，确保贫困户搬得出、稳得住、能致富。四是坚持基础改善和社会建设并进。大力实施“通路”、“通电”、“通信”、“通水”四通工程，不断改善贫困县生产生活条件。当前，特别是要加快贫困地区农村公路、在建高速公路、机场等项目建设进度，大力推进水利基础设施建设和农网改造。同时，还要大力推进贫困县社会事业发展，努力改善农村教育教学和医疗卫生条件，完善农村社会保障制度，普惠贫困群众。
创新发展，坚持机制活县。按照“先行先试、创新创优”的思路，用先进的理念、创新的办法来解决贫困县发展面临的突出问题。一是管理体制进一步放权。在实施“省直管县”的过程中，要加速推进扩权强县，扩大贫困地区县域在经济发展、社会管理、项目审批、用地分配、机构设置等方面的管理权限，增强其自主决策、统筹协调能力和社会服务功能，拓宽发展空间。二是财政扶持进一步给力。扎实推进财政“省直管县”进程，出台财政支持贫
困县发展扶持政策，对财政供养人员及总人口人均财力低于全省县级水平的财政困难县，省财政在支农资金、产业发展、民生改善、困难补助上给予重点支持。在转移支付安排上，重点倾斜贫困县，按高于全省平均水平的标准给予支持；在建设资金分配上，提高省级资金用于县乡的比例；在规费返回上，省市部门依法依规收取的各项规费，在保证上交中央财政部分的基础上，视情增加对贫困县返还比例；在税收分享上，增加对国家贫困县的县级税收分成比例，提高贫困县的经济发展能力；在项目建设资金配套上，贫困县享受项目资金“零配套”政策，让贫困县轻装上阵。三是民生保障进一步做实。要加强和创新社会管理，切实加大对贫困县的社会保障扶持力度。在保障覆盖上，帮助贫困县建立覆盖城乡居民的养老保障、医疗保险、失业保险、工伤保险、困难救助制度；在保障水平上，按照全省经济增长幅度，同步提高社会保障标准，让发展成果全民共享。加快贫困县社会事业发展，加大省级财政对贫困县社会事业的投入，逐步缩小城乡差距。
（作者系XX省社科联科研处处长，中共XX县区委常委、副县长）
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