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金融监管机构【论新型农村金融组织市场退出的法律监管】
摘要。我国新型农村金融组织市场退出监管的制度建设尚处于探索初期，在实践运行中也暴露出诸多弊端。因此，在建设现代农村金融制度的背景下，对比总结村镇银行、小额贷款公司与资金互助社在经营管理和支农方式上的异同，并在此基础上进行差别化的市场退出监管制度设计，无疑对回应新世纪我国农村金融监管实践、完善新型农村金融组织法律制度具有重要的理论价值与现实意义。
关键词：新型农村金融组织；市场退出监管；村镇银行；小额贷款公司；资金互助社
中图分类号：df438.1
文献标识码：adoi：
10.3969/j.issn.1008-4355.2012.03.11
在中央大力支持与发展新型农村金融组织的背景下，村镇银行、小额贷款公司和资金互助合作社等积极配合现代农村金融改革步伐，通过“以增量刺激存量”的方式大大激发了农村金融市场的活力，为提升农村金融服务水平做出了巨大贡献。根据中国银监会公布的数据银监会公布的此组数据中，“新型农村金融机构”主要指村镇银行、贷款公司与资金互助社三类，而不包括小额贷款公司。，截至2010年11月底，全国共组建新型农村金融机构425家，资本总额150亿元，当年实现利润8.6亿元［1］。但是，根据“优胜劣汰”的市场规律，“井喷式”的高密度发展必然也会导致部分机构因竞争失败而被迫退出市场。畅通市场退出机制的缺乏，必然会将农村金融市场逼向饱和状态，从而不仅扰乱稳定的金融市场秩序，还会在很大程度上抑制农村金融系统内部的有效竞争。因此，就新型农村金融组织的市场退出进行有效监管，引导失败组织顺利退出市场竞争，对农村金融体制的深化与改革来说，无疑具有重要的理论价值与实践意义。
一、新型农村金融组织市场退出监管的理念定位
面对我国新型农村金融组织市场退出的制度空白，盲目而分散的具体制度设计不仅无法高效地解决实际问题，还有可能在新型农村金融组织之间甚至在整个农村金融制度体系内部形成混乱与冲突。有鉴于此，本文首先尝试对监管理念予以梳理，以为后续具体制度的设计奠定基础。
（一）制度体系化理念
任何一项法律制度都应当具备完善的内在体系，其往往表现在结构完整、体例科学、逻辑严密和内部和谐四个方面。结构完整与体例科学是对法律制度形式上的要求，即任何一项法律制度都应当通过对其调整的社会关系的各方面作出制度安排，从而形成完整的结构和合理的体例，尽可能剔除法律盲点，争取实现全方位、多角度的法律控制。逻辑严密与内部和谐则主要是对法律体系内容上的要求，它强调同一体系内部各项具体制度间必须坚持相同的基本原则与价值目标，以严密的逻辑为前提，保证系统内部的和谐，并通过这种制度安排为其高效运转奠定基础。
对于新型农村金融组织这一新鲜事物，我国的实践尚处于起步阶段。虽然我国先后颁布了《村镇银行管理暂行规定》、《关于小额贷款公司试点的指导意见》、《农村资金互助社管理暂行规定》等行政规章，但是相对于发展程度较高的商业银行，新型农村金融组织在体系建设方面仍缺漏众多。例如，缺乏明确、持续、有效的政策扶持，且在扶持的力度和方式上存在较大随意性；东快西慢，区域发展与分布严重失衡；准入资金要求、业务人员素质与组织治理结构等操作标准过高，严重脱离实际；内部风险控制机制缺失，引发风险积累；监管制度不完善，尤其是监管主体混乱、监管标准模糊；等等。
作为新型农村金融组织制度体系中的一个重要部分，市场退出监管制度与其他制度之间具有密不可分的关系。所以，在对市场退出监管进行制度设计时，必须首先明确制度体系化的理念，从宏观上把握整个制度建设，确保各项制度之间的互相协调、互相促进，以形成合力并推动整体的前进和发展。也就是说，在法律制度的形式上，除了合理构建新型农村金融组织的市场退出监管制度，还应当加强对其市场准入制度、运行监管制度、风险控制制度等各项制度的建设和完善，尽快搭建新型农村金融组织的整体制度框架。在法律制度的内容方面，要求则更为具体与细致。例如，在设计市场退出监管体制时，监管主体应该同市场准入监管主体接轨，确保在充分掌握市场饱和度的前提下，有计划地引导竞争者的进入和退出；在细化市场退出的标准时，应当与监管方式、监管内容保持协调，因为对于市场退出监管而言，只有在机构运行中能够切实操作的标准才具有真正的现实意义。
（二）市场主导化理念
市场经济以市场主体的“无限求利性”
从哲学意义上不断追问就会发现，市场经济的本质在于“无限求利性”。也正是因为如此，市场经济才会呈现诸如竞争性、互利性、开放性、平等性、盲目与自发性、外部不经济性等一系列特征。作为其逻辑起点［2］，各类商品和服务的提供者为了追求利益最大化而积极投身于市场竞争。在此过程中，一方面，市场主体会不断降低生产成本，提高生产效率，完善产品质量，实现“个体优化”；另一方面，整个市场也会在竞争中将资源输送到效率更高的主体和行业领域，通过优胜劣汰促进市场分化，实现“整体优化”。可以说，以市场为主导（当然不排除适度的国家干预）的经济运行模式是效率和公平的统一，这一点必须在我国社会主义市场经济建设中予以肯定。
以上述理论反观我国的新型农村金融组织，与其说它是农村金融发展的自然产物，不如说它是政府推进三农问题解决的政策选择。由于欠缺良好的金融环境，新型农村金融组织从试点推行到全国开展，其制度构建中的政策决意远远多于市场规律，国家意志代替市场选择成为首要影响因子。长期以来，我国对“政策主导理念”的错误坚持使新型农村金融组织从根本上无法参与平等的市场竞争，在未发挥深化农村金融体制改革作用的基础上，更进一步降低了农村金融的市场化程度。这种现实状况的广泛存在，不仅加剧了农村金融对国家支持的依赖性，也使得国家实际上成了新型农村金融组织的隐性担保者。
这种隐性担保主要体现在新型农村金融组织在陷入困境并走向市场退出时，其肩负的各项债务都转移为国家责任，由财政承担。与此同时，新型农村金融组织的行业竞争能力始终徘徊不前，在独立性缺乏和组织结构不完善的双重桎梏下，难以成为合格的市场竞争者。
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