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从香港财政制度看武汉公共财政制度发展方向

香港全境包括香港岛、九龙半岛、“新界”和离岛四大部分，总面积1104平方公里，人口701万。香港背靠中国大陆，南临太平洋，是连接亚太地区与世界众多贸易港口的交通枢纽，不仅是国际和亚洲区主要的航空中心，也是自由开放、功能齐全的国际金融中心，为世界第四大银行中心，世界第六大外汇交易市场，亚洲第二段股票市场。如今的香港已成为世界著名的国际都市，既保持着东方的文化传统和丰韵，也充满着现代大都会的繁华与喧嚣，成为名副其实的“东方明珠”。香港政府金融管理部门的运作模式、财税金融前沿理论和香港金融风险防范与控制经验，特别是香港的公共财政管理，对于武汉市完善公共财政体系尤其值得借鉴。
一、香港的公共财政管理制度
（一）理财原则和收支结构。香港特别行政区基本法明确规定，香港特别行政区保持财政独立，实行独立的税收制度，财政预算坚持量入为出的原则，力求收支平衡，避免赤字，并与本地生产总值的增长率相适应。香港的公共财政注重成本效益分析，透明度比较高，实行有所为有所不为的政策，同时注意通过市场化实现公共财政效益的最优化。香港政府征集收入的原则是维持简单而明确的税制，维持低税率，并征集足够的收入，用以支付已知的公共花销，确保财政储备充足，未雨绸缪。香港的财政收入主要由经常性收入和非经常性收入构成。香港政府管理公共财政的最重要原则是政府开支的增长在一定时期内不得超越整体经济的增长，政府开支必须符合成本效益和物有所值的原则，以确保政府资源应用于最能造福社会的事项。香港的财政支出主要被限制在公共领域。以2007年8月数据为例，香港的教育、社会福利、卫生、保安占公共开支总额比例较高，分别为：21.4%、13.9%、12.2%、10.8%。
（二）预算结构和预算管理。香港财政实行复式预算制度。整个财政预算包括一般收支账目和综合收支账目两大部分，各项财政收支通过不同的基金账目来管理。其中，一般收支账目主要处理政府各部门的日常收支，其结余则收回构成财政储备。综合收支账目主要用以管理投资或支付非经常开支及政府贷款，反映以公共资金支付的一切开支，包括政府部门和公共事业单位，以便观察公共开支占GDP的比重，衡量政府部门间的资源分布是否合理。香港财政收支的民主决策程序是按照反映民意和充分体现民意的代议制方式设置的，政府的财政收支方案必须体现公开、透明、详实、具体化的要求，并依照法定程序进行审批。香港的财政年度为每年的4月1日至次年3月31日，而政府预算从着手编制到立法会三读通过、付诸执行、年终审计需要24个月，大体经过5个阶段。
（三）财政管理体制。香港特区实行单一层次的政治架构，在财政体制上不存在纵向的政府间财政关系，只存在横向的财政配置关系。直接隶属于特区首长的财政司从行政上负责全区的资源分配与管理，下设香港金融管理局以及库务局、经济局、财经事务局，工商局等6个决策局。在政府理财过程中，不仅有专门的审计机构和检查机构独立行使其监督、检查职能，廉政公署也为实现政府的廉洁自律和高效运行发挥着重要作用。同时，社会民众的法制观念、法律意识和言论自由形成了一种强大的社会舆论氛围，成为监督政府依法理财的社会基础，为港府依法理财、民主理财提供了相应的保证。
二、香港公共财政管理的主要特点
（一）预算编制科学。首先，编制明细。香港的公立部门在向库务局提交文件时，须提供《去年决算》、《明年预算》、《中期预测》三个文件，内容明细而详尽。其次，程序科学。财政预算上报立法会后，财务委员会会举行特别会议审核预算草案；同时政府账目委员会会研究审计署就审核政府属于公开审计范围内的其他机构的审计结果所提交的报告书，如有必要可邀请政府官员及公共机构的高级管理人员出席公开聆询。再次，公开透明。香港预算收支透明度很高，财政预算案、库务署年报、税务局年报、审计署署长报告全部公开。
　 （二）预算执行约束力强。香港公立部门的预算一旦经立法会批准后，决不会轻易增加或减少，仅有不可预见的开支才有调整预算的可能，且必须经过立法会财务委员会或财政司司长的权力核准，公立部门随意提出预算追加申请，署长将会受到立法会财务委员会质询。公立部门开支实行署长负责制，且管制人员（署长）对其所管制的开支，及其所负责的部门或服务的一切公币及政府财产，须负责及交代。
　 （三）部门收与支全部脱钩。公立部门所有为政府收受的款项均为政府一般收入的一部分，全部上缴库务署，没有预算内、预算外之分，更没有部门收入之说，除非根据法定权力的规定，否则公立部门不得将任何开支记在政府一般收入上，所有的收费收支必须全部报立法会审批。
（四）政府收费政策公平合理。在厘定政府各项服务收费时，严格执行“用者自付”、“收回成本”原则，且公平合理：即不会由一般纳税人承担有关服务的开支；收费客观的成本数字作基础，因此，乱收费几乎是没有可能。
（五）内部、外部，事前、事中、事后监督覆盖全方位。公立部门内部，由行政主任负责把关每一笔预算开支是否合理，于事前向署长提出建议；公立部门外部，库务局指定专职督察员派驻公立部门于事中进行督察，中介机构于事后就公立部门年度开支情况出具审计报告。独立审计制度、立法机构的检察、市民监察齐头并进。独立审计制度即是审计署进行账目审计及衡工量值审计；立法机构的检察即是立法会财务委员会通过年度立法案时对拨款预案进行辩论；政府账目委员会对审计署的审计结果进行公开聆询；市民监察包括：舆论监察、公众咨询相关的政策性问题，及选票监察。
　 三、香港财政运行对完善武汉市公共财政体系的启示
公共财政建设与社会的行政管理体制、经济基础、公共设施、社会保障体制等密切相关，在社会转型、政府职能转变的过渡期，我们既要遵循公共财政的发展方向，又要考虑现实基础，做到兼顾贯通，以实现政治、经济、社会效益最大化，逐步向公共财政迈进。借鉴香港的有效经验，根据武汉市实际情况，为不断完善公共财政提出以下基本思路。
　 （一）进一步完善预算管理制度改革，严格预算执行，强化预算约束。公共预算集中体现着政府活动的范围与方向，是对政府行为、政府部门财力分配权进行规范、约束、监督的最有效形式之一。要注重预算的功能性、导向性和透明度，加强预算的执行效果，通过完善公共预算制度，为社会和谐提供体制保障。
第一，建立规范运作的公共财政必须根据国家中长期经济发展预测，合理确定财政收入的规模和结构、界定财政支出的范围和标准，从而编制详细具体的部门预算。在预算编制过程中，要首先研究确定下一年度的财政收支规模，一方面，财政部门要尽可能根据经济发展情况预测各项收入，将政府的所有收入纳入政府预算管理，如实反映政府收支的实际规模，不得有任何资金游离于预算管理之外；另一方面，根据公共支出的需要安排政府各项支出，实行零基预算，将政府应承担的各项支出全部由财政负担，政府不应负责的领域财政要坚决退出，细化预算内容，优化支出结构。
第二，继续探索科学的预算编制方法。根据公平和效率原则，建立合理的支出结构。加强正常经费定员定额管理，在明确单位正常经费开支范围的基础上，制定分类分档定员定额标准。加强专项支出预算管理，通过建立部门预算项目库、财政项目库，对项目预算进行规范化和标准化管理。
　 第三，全面推行综合预算。在完善一般公共预算、社会保障预算的基础上，建立财政预算综合平衡体系，将各部门的预算内外财力统一纳入预算收支之中，由财政部门统筹安排，提高财政资金使用效益，避免社会资源的流失和浪费。在预算执行中，各部门必须严格遵循经批准的各项支出预算，不得自行突破预算，增强预算约束的刚性，确保实现预期效果。
　　 第四，推进国库集中收付制度改革。先进的计算机网络系统是国库职能有效发挥的基础，简洁、规范的资金结算流程是减少财政资金虚耗、浪费的基本保障。我们应从预算管理的全局和战略目标出发，制定统一的技术标准和规范的管理制度，充分利用现有计算机技术和信息资源，规范财政内部的配套改革，通盘考虑解决财税库行计算机网络联接问题，将所有政府性资金全部纳入国库单一账户体系，所有财政性资金由国库集中支付，提高财政管理的信息化水平，及时、准确地分析和预测经济形势以及财政管理情况，推进财政管理的科学化、现代化。
　 （二）进一步优化支出结构，把更多的财政资金投向公共服务领域。大力支持与人民幸福安康息息相关的社会建设，确保财政投入向“三农”倾斜，向教育、就业、社会保障、医疗卫生、住房保障、公益文化等涉及人民切身利益的领域倾斜，向困难群众、弱势群体倾斜，努力解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题，努力完善保障和改善民生的长效机制，逐步缩小城乡之间、区域之间和社会成员之间公共服务水平的差距，让公共财政的阳光照耀更多的百姓，在“和谐武汉”建设中更好地发挥财政的保障和支撑作用。
　　 第一，大力支持教育事业发展。保证财政性教育经费的增长幅度明显高于财政经常性收入的增长幅度，逐步提高财政性教育经费占财政支出的比重。
第二，大力支持医疗卫生事业发展。增加财政对公共卫生体系建设投入，逐步建立公共卫生经费保障机制，提高重大疾病预防控制能力。重点支持建立新型农村合作医疗制度，认真落实财政补助资金，加强基金管理，防范基金风险。加大对城市社区卫生服务体系投入，完善社区卫生服务补助政策，建立稳定的社区卫生服务筹资和投入机制。
第三，大力支持就业和社会保障工作。在进一步增加就业和社会保障投入的基础上，多渠道筹集并管好用好社会保障资金，继续认真落实中央关于就业和再就业的财税优惠政策，支持社会保障体制改革，建立健全中国特色的社会保障体系，继续推进社会救助体系建设。
　 第四，大力支持生态环境建设。加强生态环境建设是实现人与自然和谐相处的内在要求。进一步加大环境执法、环境监察、环境标准制订等方面的投入，推动建立和完善环境保护长效机制和资金投入新机制。抓紧研究采取相关财税政策措施，大力发展循环经济和绿色经济，建设资源节约型和生态保护型社会。
第五，大力支持司法能力建设。做好公安等司法机关的经费保障工作，落实好“分级管理、分级负担”的司法机关经费保障制度，不断提高司法机关的司法能力。引导司法部门优化资源配置，提高司法机关经费保障的有效性，不断提高资金使用效益。
（三）进一步加强监督，实现财政管理的公开透明，依法理财。由于公共预算反映了政府的活动范围、方向和政策，关系到全民的切身利益，我们在推进财政管理改革的过程中，也应遵循公开透明的原则，定期将国家的各项财政政策法规、各部门在财政管理方面的职责权限、财政收支的运行情况、财政预算的执行效果等向社会公布。同时，要从制度上加强监督，形成一整套具有较强权威性和实效性的财政管理监督机制，以人民代表大会立法监督为基础，形成以审计监督、司法监督、行政监督、会计监督与社会舆论监督等内外结合为主要环节，覆盖事前、事中、事后监督的规范化、权威性的监督体系和组织机构，明确分工，各有侧重，相互补充，相互促进，保持政府的廉洁、文明，高效，实现公共财政的民主监督与法制管理。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 袁继刚