学校布局调整存在的问题及对策.doc

随着劳动生产力要素在城市化进程中的重新配置，加之计划生育政策的作用，近年来我省城乡中小学生源结构发生了重大变化：一是小学阶段学生以每年4.66%的速度递减，初中阶段学生以每年2.3%的速度递减；二是生源快速向城镇流动，导致农村出现大量“空壳”学校，这就使得教育布局与生源变化不相适应的问题日显突出。为有效推动全省正在进行的城乡教育布局结构调整工作，近期省委办公厅与省教育厅组成联合调研组，在对全省面上情况进行网络调研的基础上，深入到庆阳、平凉、武威、金昌、酒泉5个市的10个县区40余所中小学开展了实地调研。现将有关情况报告如下:
　　一、教育布局调整现状
　　我省教育布局结构调整工作始于本世纪初，大致可分为三个阶段：
　　一是初步探索阶段（2001年—2003年）。2001年5月国务院颁布了《关于基础教育改革与发展的决定》，要求“因地制宜调整农村义务教育学校布局。按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局。”据此我省各地开始探索中小学布局调整工作。
　　二是分片试点阶段（2004年—2008年）在初步探索的基础上，省上于2004年开始按区域分片进行试点工作。经过2004年的酒泉试点、2007年的庆阳试点、2008年的陇南试点，逐步积累了一些好的经验和做法，如“酒泉模式”、“庆阳模式”等。国务委员刘延东对庆阳市西峰区剩余校舍利用工作作出重要批示，为全省乃至全国的中小学布局结构调整工作提供了有益借鉴。
　　三是全面展开阶段（2009年至今）。去年省政府提出全省教育布局结构调整“四个集中”的指导原则，即：“高中向城市集中，初中向城镇集中，小学向乡镇集中，教学点向行政村集中”，由此布局大调整在全省范围内全面展开。目前，庆阳、金昌、酒泉、嘉峪关4市已基本完成布局调整工作。
经过三个阶段的调整，全省城乡教育布局结构发生了明显变化，对比情况如下（见表1）：
              布局结构调整情况对比表            表1
教育类别
比较项目
2003年
2009年
2009年与2003年比较
幼儿
园
学校数(所)
2276
2452
增加176
在校学生数(万人)
37.22
35.87
减少1.35
普通
小学
学校数(所)
15635
12637
减少2998
在校学生数(万人)
322.76
252.6
减少70.16
普通
初中
学校数(所)
1578
1618
增加40
在校学生数(万人)
130.6
141.1
增加10.5
普通
高中
学校数(所)
453
463
增加10
在校学生数(万人)
42.7
63.07
增加20.36

　　二、调整初显的成效
　　经过三个不同阶段的持续调整，我省城乡教育资源配置逐步均衡，布局结构日趋合理，教育层面和社会层面均显良好成效。
　　（一）教育层面
1、形成了规模效应。学校规模是判断和评价中小学布局是否合理的主要标准之一。教育资源一定时，如果学校过多、单个学校规模较小，必然导致教育资源利用效率低下，教育质量难以提高。从我省近几年调整运行的实践看，学校规模以小学1000人、初中2000人、高中3000人为宜。这样，既可减少学校总体数量，克服资源零星分布带来的损耗，又大大增加了每所学校可支配的教育资源，形成规模效益。从我省2001年与2009年各类学校在校学生比较中能够明显看到，除小学生人数调整后略有减少外，初中、高中在校学生人数均有大幅增长（见表2）。
               中小学学生规模变化情况表            表2
学校类别
布局调整前(人/校)
布局调整后(人/校)
增长幅度(%)
小 学
206
199
-3.3%
初　中
828
2283
175%
高　中
942
1362
44.5%

　　2、降低了教育成本。布局结构调整中，政府将建设资金集中投向布局调整的重点项目和长期保留的学校，节约了教育成本。以永昌县为例，现有农村中小学危房面积达20.5万平方米，若按现有学校建制进行维修，需资金2.9亿元；若按调整规划进行建设，加固改造保留和新建学校共需资金1.54亿元。两项对比，进行布局结构调整可节约资金1.36亿元。
　　3、改善了教学条件。由于投入加大、资源集中，一些基础设施较好、教学质量较高的农村中心校和一些新建的中小学，其基础设施、师资、教学仪器设备、管理水平等与城市学校水平差距大大缩小，农村学龄儿童可就近接受高质量、高水平的教育。如酒泉肃州区实施教育布局调整以来，保留和新建的中小学全部按国家标准配备了教学仪器和专业教室，计算机生机比达14.3:1，生均图书达13.4册，中小学远程教育覆盖面达到100%，学校硬件条件得到明显改善。金塔县三合小学筹资20万元，新建多媒体教室5个，19个教学班全部配备了视频展示台，使农村学校也绽开了现代信息技术之花。
　　4、优化了教师队伍。布局调整中全省共清退8678名民办教师，农村教师“教书农活双肩挑”的局面基本消除。同时，通过学校考核评比和教师之间的竞争，使得优秀教师更多地承担起了教学任务，部分年龄较大、能力较弱的教师走向了教辅岗位，实现了教师资源的合理使用。如民勤县东湖镇红英小学整合后全校30名教师中，全部为小学高级或一级教师，其中高级教师15人，一级教师15人，学校教学质量明显提高。
　　5、推进了教学方式转变。过去在农村的一些小学和教学点中，由于师资不足或教师知识结构不合理等问题，导致英语、计算机、音体美等课程无法开设，复式班、包班制现象普遍存在，不仅影响了正常的教学活动，损害了学生权益，甚至导致一些学生升入初中后课程无法衔接。通过布局调整，教师集中使用，村级复式班、小学包班制、课程不全问题基本得到解决。教师专业与课程对应，给每个学生都提供了优质公平的教育机会，推动了农村中小学教育质量的提高。
　　6、提高了教学质量。追求教学质量的提高，是中小学布局调整的最终目的。从我们调查的40余所中小学情况看，分别有88％的教育行政人员、84％的中小学校长、72％的学校中层干部和67％的教师认为，中小学布局调整促进了教学质量的提高；同时有52％的家长认为，孩子的学习成绩提高了；近50％的学生认为，自己的学习成绩比以前更好了。如我们实地查看的金塔县羊井子湾小学，多年来教学成绩一直居全县末尾，通过布局调整后结束了复式班教学的历史，教学质量连续2年提升到了全县中段。永昌县东寨中学整合前连续3年初中会考合格率低于县均水平，2008年整合为永昌五中后，连续2年初中会考合格率分别高于县均7.4和11.8个百分点，整合带来的办学优势日趋明显。
　　（二）社会层面
　　1、加速了城乡一体化进程。随着中小学不断向城镇集中，使得更多的农民来到城镇打工陪子女就读，加快了当地第三产业发展和城镇化水平的提高。如永昌县县城人口由2002年的不足4万增加到2009年的8万，增加人口中有50%以上是陪子女进城上学的农民。为此县城新开发了3个总面积达40万平方米的“农民小区”，70%以上被进城陪读的农民购买。目前我省城镇化率仅为32.3%，若达到45%的全国平均水平，那么将有60万中小学生进入城镇学校就读，这将是一个庞大的消费群体。
　　2、促进了农民观念转变。农村家长随学生进城陪读，长期受城市文化价值观的影响，逐渐改变着他们以土为本、重农轻商、因循守旧的思想观念，土地情结日趋淡化，市场意识愈来愈强，并自觉不自觉地融入到城市化生活当中。同时，学生受寄宿制学校的培养和城镇生活环境的熏陶，增强了自立能力，养成了良好的生活习惯，这个群体的言行更直接地带动了家长思想观念的转变，推动着整个社会的文明进步。
　　3、创造了农民增收条件。陪读农民离开土地后，大量闲置耕地通过流转实现了规模化、集约化经营，提高了土地产出效益。同时，学生寄宿后虽然在伙食费、交通费方面除政府补贴外每月给家庭增加了约100元的支出，但父母减轻了思想负担，减少了家务劳动，从而有更多的时间和精力从事长期或短期的劳务活动，获取更多的现金收入。从总体上看，无论是规模化种植的农民还是进城陪读的农民，都从不同渠道增加了收入。
　　三、当前存在的主要问题
　　（一）学校安全问题
　　我们在调研中发现，各市州、县区的党委政府、教育主管部门、学校都对学校安全问题十分重视，做了大量工作，但仍然存在一些安全隐患。
　　1、安保措施存在漏洞。在我们调研的40余所学校中，城镇学校基本都安装了监视平台，按学校规模配备了2—3名受过专门培训的专职保安，各类防暴装备较为齐全。但农村学校因为经费等原因，既没有安装监控设备，又很难招聘到年富力强经过专业培训的职业保安，通常是将一些年龄较大且没有受过培训的教师作为兼职保安，学校安全很难保障，这种情况在我们走访的学校中占到总数的20%左右。如某乡中心小学的保安就是由2名年龄50岁以上的教师兼任，维护校园安全的能力难免让人质疑。某市第四中学的2名保安都由本校体育教师兼任，也没有经过公安部门培训，缺乏基本的安保知识和技能。
　　2、学生接送不够安全。各地教育、交通、公安等有关部门和学校对寄宿生的接送想了很多办法。政府方面：通过购置专用校车、给公交车发放油补、按座位数进行补贴等方法，保证学生能安全按时被接送，这样的接送方式在我们调研的10个县区占40%。学生家长方面：通过采取家庭互助组、中心村定点接送、联户租车等方法接送学生。从总体上看，寄宿学生接送安全系数明显提高。但在农村中小学也还存在着学生家长用小货车、农用车、拖拉机、摩托车接送学生以及超载接送的情况，有的甚至用一辆摩托车同时接送4个孩子，道路交通安全仍然存在很大隐患。
　　3、供暖设备不够完善。从基本面上看，全省城镇学校和酒泉、庆阳、金昌、嘉峪关等经济条件较好的农村学校都已做到了集中统一供暖或学校自备锅炉供暖，但武威、甘南、临夏、陇南等市州的一些偏远农村学校仍然用煤炉采暖。尽管学校在安全方面工作做得很细，却仍然存在火灾和煤烟中毒隐患。如天祝县某些学校办校条件异常艰苦，根本没有自备锅炉采暖的经费，调研组实地查看的1所中学、1所小学和1个教学点，都在用煤炉采暖。
　　4、饮食卫生不够健康。在我们调研的5个市的40余所学校里，90%的城镇学校和70%的农村学校都安装了流水洗刷设备，还给每个寄宿学生配备了专门存放碗筷的柜子。同时，学校对食堂饭菜留样48—72小时，以备卫生监督部门抽样检查。但仍有个别城市和农村寄宿制学校没有流水洗刷设备，有的低龄学生的碗筷由食堂工作人员在一个桶里统一洗刷，碗筷混用现象严重，且无完善的消毒设施，很容易导致学生中某些个体病例的传染，一旦遇上某些传染病流行，将直接影响学生群体安全。
　　5、定期体检不能保证。城镇学校和中心乡镇的学校都能保证至少每学年为学生统一体检一次，并为学生发放体温计自行晨检，对体温异常的学生都能及时进行处理。但一些乡村学校和农村教学点因条件所限，没有为学生进行定期体检，往往都是在重大传染疾病流行期间由政府统一组织体检，疾病流行结束后，就停止了对学生的晨检工作。某学校汇报说给每个学生都发放了体温计天天晨检，但调研组分批询问了10多名学生，却都不知道发放体温计一事，也没有做过晨检。
　　（二）教师调整配备问题
　　教育布局的调整优化了师资力量，但学校的撤并和寄宿制学校的增多，对教师的重新配置产生了新的需求，出现了一些新的矛盾和问题。
　　1、主辅教师比例问题。寄宿制学校的规模化教学使主辅教师比例出现新的变化，教辅人员需求增多，生活指导教师、心理辅导教师、校医严重短缺。据我们在10余所学校中的现场询问，每名生活指导教师平均要照顾100多名学生，每个教师的工作压力和精神负担都很重。特别是面对寄宿学生集体生活不适应和留守儿童亲情缺失带来的心理问题，学校没有专门的心理辅导教师来做这方面的工作，不仅影响了学校正常教学，而且还可能会导致一些极端事件的发生。另外学校没有校医，也为学生中一些突发性疾病的及时治疗带来了很大困难。
　　2、音体美教师短缺问题。在原来大部分农村学校只开语文、数学等主课，音体美等副课实际上被忽略的情况下，问题不是很突出。学校布局调整后，规模化教学中对音体美等课程的重视和加强，使这一问题很快凸显。从我们在40余所学校中直接了解的情况看，基本上都缺少音体美专业教师，学生此类专业课都无法保证课时和质量。从2006年到2010年，全省通过“特岗计划”补充的音体美教师仅有520多名。永昌县每年接收省上分配的招录教师达70—80名，但没有1名音体美专业教师。
　　3、教学点教师质量问题。目前城镇学校教师素质普遍较高且年龄结构比较合理，但农村教学点大多是一些学历较低、年龄偏大的教师，“爷爷教孙子”的现象普遍存在。如我们在天祝县某农村教学点看到，2名50多岁、头发花白的教师负责着18名学前班和一二年级学生的教学任务，其情其景令人不胜唏嘘。再如金塔县男教师55岁、女教师50岁以上的共有263名，其中200名就在农村教学点任教。
　　（三）学前教育缺失问题
　　农村小学撤并中原来附设在小学的幼儿园被随之取消，转而在乡镇政府所在地设立幼儿园，这些幼儿园分为公办和民办2种，其中又以民办为主。如永昌县整合后现有幼儿园41所，其中公办的只有1所，其余全为民办幼儿园，且服务半径过大，最远的达15公里，加之幼儿生活无法自理，不具备寄宿能力，一些家长只能选择放弃孩子的学前教育。截止2009年末，我省学前一年教育入园率只有40.8%，低于全国平均水平34个百分点。
　　（四）寄宿制带来的费用增加问题
布局结构调整过程中，寄宿制与非寄宿制相比，学校成本支出至少新增了以下项目：宿舍及食堂等基础设施建设与维护成本、宿舍与食堂工作人员成本、宿舍与食堂的管理成本等。同时，寄宿制学校水费、电费、采暖费等大幅增加，造成学校办学经费紧张。尽管国家发放寄宿学生生活补助，但这些资金都通过“一折通”全部发放到了学生家长手中，学校的公用经费并没有增加，结果寄宿学生越多，学校负担就越重。如寄宿生为725人的金塔县三合小学列出的经费支出如下（见表3）:
金塔县三合小学经费开支表   表3   单位：元
项 目
非寄宿制
寄宿制
超支费用
电 费
18900
68400
49500
水 费
9228
31578
22350
烧开水
5600
16800
11200
采暖费
44800
128800
84000
合 计
78528
245578
167050

　　（五）寄宿制学校基础设施配套问题
　　一是寄宿生住宿条件普遍较差，除新建的学校按设计标准一间住8人外，改扩建的中小学校，大多数是8人的宿舍住12—16人，少数农村学校甚至还有住20多人的通铺。二是一些农村寄宿学校食堂面积过小、设施不全，不便学生就餐。如天祝县打柴沟初中，766名学生只有1个不足100平方米的小餐厅，且无饭桌和凳子，根本不具备学生就餐的条件。三是寄宿学校普遍缺少学生浴室。在我们实地调研的5个市中，只有酒泉市由政府出资统一为所有寄宿学校修建了学生浴室。
　　（六）闲置校产处置利用问题
　　目前全省闲置校舍的利用有以下3种形式：一种是作为当地村委会办公用房、“农家书屋”、医疗所或村民活动室；另一种是办幼儿园或农民工培训点；还有一种是租赁或拍卖。总体上闲置校舍的利用率不到10%。这些闲置资产中除无法继续利用的危房外，在管理使用上还有大量工作要做。
　　四、推进布局调整的对策建议
　　（一）坚持因地制宜原则，科学推进教育资源整合
　　教育布局的调整要因地制宜，充分考虑各地不同的财政能力、地理位置、学龄人口变化等因素，不宜套用某一模式搞“一刀切”，更不能强行推进，尤其在民族地区、山区、经济落后地区更要避免因撤并不当引发社会矛盾。应科学规划、先建后撤，能改造利用的尽量利用，避免造成公共资源浪费。同时，各级财政应加大经费投入，尤其是要完善学校相对集中以后的学生宿舍、食堂等基础配套设施建设，使寄宿制学校硬件设施建设各项指标达到国家规定的基本标准。
　　（二）细化各项工作措施，切实保障学校安全
　　一是为学校安装监控设备，随时监控周边动态。这方面可借鉴金昌和酒泉两市的不同做法。金昌市电信公司为金川区的中小学免费安装了监控平台和摄像头，每年每个摄像头收取9800元的租金；酒泉市结合公安部门的“天眼”工程，由学校和教育部门共同出资为市区范围内的学校安装监控设备并接入公安部门的监控网络，每个探头虽需7000—8000元的安装费，但以后每年只交不足1000元的互联网使用费。二是由政府和学校共同筹资，从保安公司招聘政治上可靠、年龄轻、身体素质好的保安，加强学校安保工作，并尽可能延伸到农村中心学校。三是考虑到大多数地方财力有限，统一购买校车很难实现，建议由县级政府给予交通运输企业适当补贴，实行公交车定点接送，在减少安全隐患的同时也减轻家长负担。四是严格执行学校饮食卫生检查制度，每天的饭菜都要留样至少48小时，同时应安装流水洗刷设备，杜绝碗筷混用现象，防止传染病流行。五是对学生进行定期体检，一般应为每学年一次，鼓励有条件的学校为学生进行晨检。
　　（三）科学调整教师编制，增加教辅人员岗位
　　应对现有教师编制进行调整，在总量控制的前提下，按一定比例设置生活指导教师编制。从各地寄宿制学校实际运行情况和教育部门的测算分析看，小学生每50人，初中生每60—80人需配备1名生活指导教师，也就是小学生活指导教师占教职员工的1/3，初中为1/5，方可满足需要。此外还应考虑为学校增加1名校医和1名心理辅导教师编制。
　　（四）合理配备师资力量，保证教学点教育质量
　　截至2009年全省还有2891个教学点，大部分教学点学生在50人以下。对这些教学点教师力量的配备，直接体现着城乡教育公平，影响着全省教育的均衡发展。建议借鉴山东省胶州市城乡教师双向挂职交流形式，研究制定我省城乡教师、校长长期交流制度和城乡学校联办统筹制度，为教学点选派教学水平较高的年轻教师，定期轮流任教，以提高教学点教学质量。
　　（五）改进招考录用方式，补充专业教师队伍
　　调研中教育部门和许多学校校长针对音体美专业教师缺少问题，提出三条建议：一是考虑到音体美教师文化课考试成绩普遍较低的实际，在统一招录时适当降低这三个专业考生的文化课分数；二是继续实行分专业考试，适度增加音体美三个专业的录取名额，解决结构性缺编现象；三是改进省上特岗教师录用办法，适当提高非师范类学生录用门槛。各地对近年来通过特岗计划分配的非师范类、专业跨度大的教师意见比较大，反映比较强烈，建议特岗教师招录以师范类学生为主，适当限制专业跨度大的非师范类学生报考教学岗位。
　　（六）坚持“公用公益”原则，有效利用闲置校产
　　应坚持在“产权归教”的基础上，按照“公用公益”的原则，将闲置校产重新整合利用。有条件的地方可由政府主导，利用闲置校舍在每个乡镇改扩建1所中心幼儿园，提高学前入园率。在保障兴建幼儿园用地用房的基础上，利用其它闲置校产兴办成人教育培训机构，或用于农村公益事业，如改造为村委会办公用房、“农家书屋”等。此外，可以参照金昌市的做法，由教育部门统一进行拍卖，也可参照武威、酒泉的做法进行租赁，所得资金由教育部门用于发展当地的义务教育或学前教育。
　　（七）区别对待不同情况，适度增加公用经费
　　高寒阴湿地区采暖时间长、费用高，如天祝县年采暖期长达7—8个月，县城的5所集中供暖学校年采暖支出共达304万元，占公用经费的76.7%，农村自备锅炉采暖的8所学校采暖支出共达120万元，占公用经费的92%；农村14所煤炉采暖学校采暖需用煤1568吨，费用达125.4万元，占全部公用经费的65%。甘南大部分县的寄宿制学校情况与天祝县类似。此外，寄宿制学校在做饭、洗澡、洗衣、洗脸、洗碗等用水及用电、采暖等方面均比走读制学校办学成本高（见表3）。建议制定寄宿制中小学公用经费标准，在目前执行的非寄宿制学校公用经费标准的基础上适当提高；向高寒阴湿地区给予采暖补贴政策，解决采暖费困难的问题。