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提升基层组织应对突发公共事件和公共危机的能力
孤树镇孤树村八间房村选聘干部周春辉通过参加这次中青年干部和大学生村官的培训，学习了赵秋英老师讲解的“加强危机管理，提高领导干部应对突发事件的能力”的课程，本人对突发公共事件和公共危机有了一定的认识。本人结合学习及实际工作对“提升基层组织应对突发公共事件和公共危机的能力”这一课题有了一些不成熟的想法及体会，请老师多加批评指正。
一、高度重视基层组织在应对突发事件和公共危机中的作用
突发公共事件是指突然发生，造成或者有可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。在预防和应对突发公共事件的过程中，基层组织具有十分重要的作用：一是基层是隐患排查的第一防线。事故灾难往往由隐患生，基层组织是隐患排查监管工作的第一防线，只有基层做到了排查全面、整改有力、监管到位，才能在事发之前消除隐患。二是基层是信息报送的第一来源。许多突发公共事件的预兆和苗头性信息，第一发现人往往都是普通群众，在整个突发事件的信息报送过程中，基层群众是第一来源，第一环节，只有基层抓好了信息报送，才能做到突发事件的早报告、早预警。三是基层是先期处置的第一时间。突发事件发生时，只有基层做到了见事早、行动快，及时开展先期处置，才能为整个事件的成功处置赢得宝贵时间，将事件解决在初发阶段，控制事态扩大，避免造成更大的人员伤亡和财产损失。四是基层是恢复重建的主战场。基层具有熟悉情况的优势，不仅在现场取证、道路引领、后勤保障、维护秩序等方面配合上级、外部专业救援队伍开展处置工作，而且在善后处理、物资发放、抚恤补偿、心理引导、环境整治、保险理赔、事件调查和恢复重建等各项工作中发挥积极的作用。
二、牢固树立科学应对突发事件和公共危机的理念
1、坚持常态管理理念。近几年来我国各类公共危机事件频发并且危害严重，促使我们将其纳入常态管理，视“偶然”为“常态”，才不会心存侥幸和持“临时抱佛脚”的态度，而是以更加客观科学的态度，在制度、心理和能力层面做好充分准备，在事件发生时有章可循，从而将事件的损失控制在最低点。
2、坚持以人为本的理念。以人为本是科学发展观的本质和核心，是应对一切公共危机的出发点和落脚点。在公共危机发生时，人是最宝贵的，必须遵循的原则就是一切从人民的利益出发。在5.12汶川特大地震中，党中央国务院视人的生命高于一切，把抢救每一个生命放在首位，作为重中之重。同样，在灾后重建中也是把恢复正常的生活秩序，满足人的基本需求放在首位，充分尊重群众的主体地位和首创精神，引导他们自力更生、艰苦奋斗、重建家园。
3、坚持快速反应理念。面对公共危机事件，基层领导干部必须在科学决断的基础上，突出一个“快”字。一是快反应。就是迅即启动相应的应急措施，争取在最短的时间里，摸清情况。二是快到位。相关领导必须在第一时间赶赴现场，靠前指挥，面对面地做群众工作，稳定心态。三是快处置。在事实基本清楚、趋势较为明显的情况下，抓住关键，迅速采取措施，坚决处置，在危机中赢得社会各界的广泛支持和配合，为危机的最终妥善处理争取时间，赢得主动。
4、坚持真诚沟通理念。公共危机发生时，人们对于信息有着特殊的渴求，各种信息会爆发式地增加，加之现代通讯手段如手机、网络等会促使信息以多渠道、更快捷、更广泛地传播，公众如果不能及时获知真实消息，各种小道消息就会满天飞，真假难辨，更容易引发社会的不安与恐慌。因此，在紧急状态下，只有确保信息的真实、及时、透明，确保公众的广泛知情权，才能有效抑制谣言和猜测，稳定社会秩序。
三、全面提升基层组织应对突发事件和公共危机处理的能力
1、完善基层组织应对突发事件和公共危机的管理预案。凡事预则立，不预则废。基层有关部门要针对各种可能引发公共危机的情况，制订预防计划、防范对策及应急措施，定期开展隐患排查工作，对检查中发现的问题要有记录、有整改计划和整改措施，对难以解决的重大事故隐患或紧急事件要及时上报。积极建立以公安、消防、医疗救援等专业队伍为主体，基干民兵、志愿服务者为补充的应急队伍，每年进行1－2次演练，增强协同能力，达到平时加强防范，险时立即集结到位，不断提高各类预案的实效性和可操作性。例如我镇的森林防火工作，我镇制定并完善了《孤树镇森林防火应急预案》，镇政府设立了森林防火指挥部，镇长吉庆武任指挥长，主管领导田宝军、派出所长李树东担任副组长，成员由农业办，派出所，卫生院骨干担任。组建了60人的森林防火工作应急分队，并积极参加防火演练，提高了战斗力。
2、加强基层组织应对突发事件和公共危机的保障能力。公共危机事件具有突发性和紧急性、高度不确定性、影响的社会性和决策的非程序性等特点。任何公民、法人都因认识有限和组织能力、资源、调动能力所限，抵御危机能力明显不足。为此，各基层组织应将危机管理工作摆到当前工作的重要议事日程，把危机管理融入到防灾减灾、安全保卫、卫生防疫、医疗救援、宣传教育、群众思想工作以及日常生产、生活等各项管理工作中。加强对本单位公共危机管理工作的领导，明确职责分工，加强制度建设，积极创造条件，调动当地一切社会力量和各种资源，确保公共危机管理工作有效开展。
3、加强基层组织应对突发事件和公共危机的宣传教育。危机的特征在于不确定性，这往往又会加重公众的恐惧心理，从而导致危机加剧或产生新的危机。因此，要充分利用各级党校和干部培训机构，组织党员干部特别是党员领导干部认真学习《国家突发公共事件总体应急预案》、《中华人民共和国突发事件应对法》。掌握应对和处理突发公共事件的管理知识，切实提高基层党员干部的宗旨意识、大局意识、忧患意识、责任意识，尤其在事故、灾难面前经得起党性检验和能力考验，不负众望。同时，还要采取灵活多样的方式方法，加强防灾、减灾知识的宣传，普及群众的公共安全意识和责任意识，培养群众应急自救和互救能力，提升群众应对危机能力。
4、加强基层组织应对突发事件和公共危机的预测预警监控工作。危机虽然具有突发性、迅猛性的特点，但它的爆发总是一个从量变到质变的过程，一般都有前期征兆。因此，如果能有一套规范、全面的危机管理预警系统，是可以预测和控制的。印尼政府在反思印度洋海啸的教训后指出，最大的教训是没有建立早期预警系统和缺乏对居民的灾害教育培训。为此，基层组织要结合实际，对各类危险源、危险区域和因素以及社会矛盾纠纷等进行全面排查。对排查出的隐患，要认真进行整改，并做到边查边改。对短期内可以整改的，要立即采取有效措施消除隐患；对情况复杂、短期内难以整改的，要制订切实可行的应急预案并限期整改，同时做好监控和应急准备工作；对自身难以整改的，应当及时向上级党委政府或有关部门报告。做到早发现、早报告、早预防、早排除、早处置、早化解。
第二篇：公务员公共突发事件应对能力提升初探提升公共突发事件应对能力，维护社会和谐稳定
----公务员通用能力建设学习体会
在《国家公务员通用能力标准框架（试行）》中，应对突发事件能力被确定为我国公务员应该具备的九项核心能力之一。为何党和政府对公务员应对突发事件能力建设如此重视。公共突发事件又具有何等的威胁性。当前我县基层组织公务员应对突发事件能力建设现状如何，应该如何改进和加强呢。下面本人结合这次全省组织的公务员能力建设，就提升公共突发事件应对能力、维护社会和谐稳定问题谈一点体会和认识。
2003年春天，一场突如其来的“非典”疫情像阴霾一样笼罩在国人心头，让人至今仍记忆犹新。“非典”疫情的暴发，对政府及其公务人员应对突发事件能力提出了严峻挑战，如何科学应对公共突发事件成为全新的课题。有人说：瘟疫在古代是灾难，在近代是战争，在现代是考场。现代的公共突发事件考验的不仅是普通民众的承受能力，更多的是考验政府及其公务人员的科学应对能力。因此，提升公务员应对公共突发事件能力就当仁不让地成为公务员核心能力建设重要内容之一。
一、我国的基本国情决定了公共突发事件高发的严峻现实
公共突发事件，一般指突然发生，对全国或部分地区的国家安全和法律制度、社会安全和公共秩序、公民的生命和财产安全已经或可能构成重大威胁和损害、可能造成巨大的人员伤亡、财产损失和社会影响的，涉及公共安全的紧急公共事件，是指超常规的、突然发生的、需要立即
1处理的事件，主要分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四大类。
我国一是国土面积广、地理条件、气候条件复杂，是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一；二是我国目前正进入经济社会发展的关键阶段，既是关键发展期，同时又是矛盾凸显期，人民内部矛盾出现一些值得重视的新问题，如果处置失当，有可能会出现社会危机。公共突发事件具有突发性、不确定性、威胁性，公共突发事件的发生，不仅使正常的生产和生活秩序遭到破坏，使公众生命受到威胁，造成社会的局部动荡和混乱，而且会导致国民经济遭受重大损失还会给人们心理造成无法用量化指标衡量的负面效应。所以，处于转型期的中国，面临着应对公共突发事件的严峻挑战。
二、当前我县乡镇基层公务人员应对公共突发事件能力建设现状在当前加快政府职能转变和建设法治政府的目标下，强调政府的社会管理和公共服务职能，构建民主、服务、责任政府，应对并处置好突发事件是各级政府机关义不容辞的职责。公务员是公共危机管理的主体，是这个动态过程的控制者，也是整个管理过程的实施者，因此公务员应对公共危机事件的能力在公共危机管理中发挥着至关重要的作用。处理危机事件的能力是衡量公务员能力的重要标志。因此，只有大力提高公务员应对和处置突发事件的能力，才能最大限度地减少损失，保障经济持续发展，促进社会和谐稳定。
但是，当前我县乡镇基层公务员的应急能力虽然在不断改进，但距离现实的需要还有不小的差距，其主要表现在：
1危机意识淡薄
在对一些突发事件的处理中，凸显出公务员危机意识的严重缺乏，对可能引起危机的不确定因素、危机爆发的征兆、信号和结果等迅速敏锐地判断和掌握，对危机的严重后果认识不清，危机意识淡薄，注意不到群体性事件新动向，对潜在的和己经发生的危机缺乏警觉性和应变力，没有积极主动地在提高应对能力上多下功夫，这样当然就无法做到积极、主动、有效应对，面对突发危机难免力不从心，措手不及，指挥不当，从而工作滞后、被动，以致造成无可挽回的损失，使政府在危机管理中处于被动局面。
2应对能力不强
第一，缺乏沟通意识和能力。主要表现在。不能与上级部门及时沟通，不报、瞒报现象严重；部门之间的沟通不够顺畅，部门协作不够完善；与媒体的沟通不够完全，要么封锁消息，要么虚报危机的真实情况，使媒体不能真正发挥正确引导大众的功能；缺乏与受众的沟通，失去了很好的处理危机事件的协作力量。沟通能力的缺乏往往使小的事件发展成大范围的灾难。第二，缺乏迅速反应的能力。面对危机事件不能预测到它的严重性，也不能作出迅速反应，贻误最佳的处理时机，造成危机蔓延。第三，缺乏全面系统的工作意识和能力。忽视了公共危机管理是一个闭合系统的理念，尤其是不重视恢复阶段的工作。工作有始无终，不能很好地巩固处理结果，甚至会导致危机的再次发生，同时不利于危机事件处理经验的总结。
三、如何有效提升公务员突发事件应对能力，有力地维护社会和谐与稳定
（一）加强学习培训，提高自身素质，做好主动应对突发事件的心理准备及知识储备
1、增强公共危机意识，做好应对突发事件的心理准备。要做好应对突发事件的心理准备，重点要强化公共危机学习，增强公共危机意识，强化心理训练，这样遇到突发事件时才能沉着应对，科学预防。
2加强学习，做好应对突发事件的知识储备。应对突发事件的知识贫乏、心理保守，遇事往往容易慌张，因此要通过学习做好应对突发事件的知识储备，提高应对突发事件的能力和自觉性。一是要学习应对突发事件的基础理论。伴随着公共危机管理相关理论的增多，作为公共危机管理主体的公务员要全面学习这些理论，以达到对危机管理理论有全面认识的目的，搞清各个理论环节之间的联系，重点掌握危机管理中瓶颈环节的理论，只有这样公务员才能够在危机发生后，对事件有清醒的认识，从整体上把握事件的处理过程。二是要学习应对突发事件的科学知识。如传染病防治、火灾抢险、洪涝灾害的防范知识，违法犯罪的预防措施等。三是学习本地经常发生的突发事件的民间应急措施的知识，注意挖掘、整理和利用民间的经验。四是注意学习借鉴其他地区、其他国家的有益经验。五是学习突发事件应急的法律法规、相关政策，在法治化中提高应对突发事件能力。
（二）强化实践磨砺，提升综合应对能力
《国家公务员通用能力标准框架（试行）》在应对突发事件能力方面对公务员提出了如下具体要求：①有效掌握工作相关信息，及时捕捉带有倾向性潜在性问题，制定可行预案，并争取把问题解决于萌芽之中；②正确认识和处理各种社会矛盾，善于协调和处理不同利益关系；③面对突发事件，头脑清醒，科学分析，敏锐把握事件潜在影响，密切掌握事态发展情况；④准确判断，果断行动，整合资源，调动各种力量，有序应对突发事件。据此认为，公务员应当着重培养敏锐判断、快速应变能力；掌控、驾驭全局能力；有效组织、沟通、协调能力；处变不惊、科学决策执行能力。要把突发事件摆到发展的全局中通盘考虑谋划，防止急于求成，一味地就事论事，采取粗暴手段强制处置。要坚决避免顾此失彼、因小失大、贻误全局的现象发生。要强化服务意识，在整个事件的处理过程中，时刻设身处地地为人民群众考虑，及时采取控制和补救措施，将损失减少到最小。要在危机面前临危不惧、处变不惊，指挥若定，因情施策，区别对待，群策群力，寻求最佳方案，科学决断、冷静应对。
总之，和谐社会建设需要有一个安定团结的社会环境，这就要求公共危机事件得到全面合理的处理，因此，我们应该不断加强公务员应对公共突发事件能力建设，着力提高公务员处理公共危机事件的能力，只有这样才有利于维护广大人民群众的根本利益，有利于和谐临泉的快速崛起。
第三篇：科学应对突发公共事件科学应对突发公共事件
北京电力系统应急指挥中心接到“XX县区、XX县区发生大面积停电突发事故”的紧急报告。警笛声声、黄灯闪烁，一辆辆电力抢险车急速驶向事故现场。从指挥中心的大屏幕上可以看到，抢险工作迅速展开：“地铁施工工地６２名工人正在隧道中施工，停电后洞里一片漆黑，正在把他们紧急疏散到地面。”“现有２０００多人参加抢险救援，供电各项抢修工作正在全力推进，变电站重要用户负荷大部分恢复""”
这是不久前北京举行电力突发事故应急处置演习现场的情景。XX省应急体系建设工作在２００３年非典时期启动，２００４年出台《XX省突发公共事件总体应急预案》。同时，启动全市区县分预案、专项预案和保障预案的编制工作。今年４月，成立了XX省突发公共事件应急委员会及办事机构，调整组建１３个专项应急指挥部，区县成立应急委员会，设立专职机构。
不仅仅是北京，整个中国已经开始积极应对自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件等突发公共事件的威胁。目前，我国突发公共事件应急预案编制工作已基本完成，全国应急预案框架体系初步建立。《突发事件与紧急状态处置法（草案）》也已列入十届全国人大常委会立法规划。７月２２日至２３日，国务院在北京召开全国应急管理工作会议，提出要进一步建立健全社会预警体系和应急机制，提高政府应对突发公共事件的能力。这说明，为应对我国公共事件高发期的严峻考验，我国应急管理工作正在纳入经常化、制度化、法制化的轨道。
突发公共事件损失ＧＤＰ６％
我国每年因突发公共事件造成的损失惊人。国家行政学院公共管理教研部副教授李军鹏提供的资料显示：２００３年，我国因生产事故损失２５００亿、各种自然灾害损失１５００亿元、交通事故损失２０００亿元、卫生和传染病突发事件的损失５００亿元，以上共计达６５００亿元人民币，相当于损失我国ＧＤＰ的６％。
全国人大常务委员会委员、中国人民大学劳动人事学院副院长郑功成所作的统计显示：２００４年，全国发生各类突发事件５６１万起，造成２１万人死亡、１７５万人受伤。全年自然灾害、事故灾难和社会安全事件造成的直接经济损失超过４５５０亿元。
突发公共事件造成的影响并不仅止于人员伤亡、经济损失。清华大学公共管理学院应急管理研究基地研究员、参与编制国家应急预案和相关法律的顾林生说，突发公共事件造成的间接损失同样不可忽视。比如说，事故灾害发生之后，公众的生活节奏被打乱，公众心理也会受到巨大冲击。例如重庆XX县区井喷事故，虽然问题早已查清，责任人被绳之以法，但事故阴影却依然存在。２３４个鲜活的生命已经离开这个世界，对于身处其中的人们来说，失去亲人的记忆，家庭的破碎，遭受灾难的惊惶，目睹死亡的恐惧，永远难以抹去。
此外，有一些突发公共事件是由于管理不当、玩忽职守所引发，在处理过程中当地政府又存在“捂盖子”的行为，例如广西XX县区的矿井事故。当此类事件尘埃落定，真相大白之后，政府的公信力会遭受严重损伤。总而言之，这类损失虽然是软性的、不可量化的，但其伤害和长远的影响甚至可能超过直接损失。
进入突发公共事件高危期
我国目前处在突发公共事件的高发时期。而且在未来很长一段时间内，我国都将面临突发公共事件所带来的严峻考验。
从自然的角度分析，中国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，灾害种类多、灾害发生频度高、灾害损失严重。由于受灾害影响的人口大体在２亿左右，占全国人口的１／７以上，自然灾害在中国有着较强的社会性。
随着经济建设的发展，灾害造成的损失也逐步增加。我国有７０％以上的大城市、半数以上的人口、７５％以上的工农业生产值，分布在气象、海洋、洪水、地震等灾害严重的沿海及东部地区。我国每年因自然灾害造成的损失一般都要超过上千亿元。
从社会的角度分析，我国目前正进入经济社会发展的关键阶段，既是关键发展期，同时又是矛盾凸显期。人民内部矛盾出现一些值得重视的新问题，如果处置失当，有可能会出现社会危机。此外，国际政治经济格局的最新变化也使得国际间的冲突和危机出现新的特点。如“９·１１”事件就显示了国际恐怖主义的威胁巨大。
另外，我国很多地区自然环境破坏严重，潜在的危机有可能随时爆发。而建国以来建设的大量基础设施，年代久远、老化严重，又缺少及时的维护和更换，安全隐患非常多，也是一个个定时炸弹。
原有应急工作基础薄弱
从非典疫情到禽流感，从XX县区井喷到北京密云游园踩踏事件，从吉林中百商厦特大火灾到阜阳劣质奶粉，从东航包头空难到辽宁孙家湾特大矿难""这些突发公共事件及处理，已经暴露出了诸多问题。
首先是缺少处理重大突发事件的基本法律。顾林生说，虽然此前我国已经颁布了一系列与处理突发事件有关的法律、法规，例如应对骚乱的《戒严法》，应对自然灾害的《防震减灾法》、《防洪法》等，应对安全生产事故的《安全生产法》等、应对公共卫生的《传染病防治法》等。各地方根据这些法律、法规，又颁布了适用于本行政区域的地方立法。
但是仅仅针对不同类型的突发事件分别立法，相对分散、不够统一，难免出现法律规范之间的冲突。而且各部门都针对自己所负责的事项立法，“各扫门前雪”，缺乏沟通和协作。同时，受地方保护主义的影响，一些地方立法“以邻为
壑”，大大削弱了处理突发事件的协作与合力。
其次，信息管理系统落后。信息管理系统对突发事件的处理起着非常重要的作用。一则为决策者提供及时和准确的信息；二则为民众传递适当的信息，避免民众情绪失控，促进民众沟通。目前，我国发生灾害及各类突发事件时，都是以部门为单位逐级汇报，缺乏快捷、有效的沟通渠道。信息量并不是不够大，也不一定不及时，最大的问题在于信息分散和部门垄断，无法在危难时刻统一调集，迅速汇总。
我国公共服务体系薄弱，很难应对公共突发事件的冲击。李军鹏认为，其一，对社会变动和市场经济波动起抗衡和缓冲作用的综合社会保障体系在我国还没有建立，社会保障覆盖面较低。劳动和社会保障部发布的数据显示，截至２００４年底，全国参加基本养老保险的人数为１６３４２万人，参加失业保险的人数为１０５８４万人，参加医疗保险的人数为１２３８６万人，而我国就业人员总数高达７亿多人。其二，我国公共卫生服务的覆盖面还很低。据２００３年第三次国家卫生服务调查结果显示，目前我国４４.８％的城镇人口和７９.１％的农村人口没有任何医疗保障，基本上靠自费看病。
此外，我国对公众的危机教育不足，防灾应急教育还没有纳入教学体系中。社会的警觉性较差，市民缺乏自救、救护的防灾意识和能力。在这一方面，我国与发达国家的差距十分明显。
自上而下力推应急管理
对于我国在应急公共事件方面面对的严峻形势和存在的问题，党中央、国务院高度关注，一再作出重要指示。
７月２２日至２３日，国务院在北京召开全国应急管理工作会议，提出要进一步建立健全社会预警体系和应急机制，提高政府应对突发公共事件的能力，说明我国应急管理工作正在纳入经常化、制度化、法制化的轨道。
事实上，自非典疫情发生后，我国政府针对各种突发公共事件的应急预案编制工作就全面提速。
２００３年９月，温家宝总理在国家行政学院的讲话中指出，非典疫情发生和蔓延的一个重要启示，就是要在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，更加重视政府的社会管理和公共服务职能。
２００４年２月，温家宝总理在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上再次指出，加强社会管理，必须加快建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力。
而２００４年《国务院工作规则》修订时，温家宝总理主要强调了４点，其中之一就是建立健全各种突发公共事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力。
今年“两会”召开前夕，受温家宝总理委托，国务委员兼国务院秘书长华建敏向十届全国人大常委会第十四次会议报告：突发公共事件应急预案编制工作已基本完成，全国应急预案框架体系初步建立。
华建敏说，按照不同的责任主体，预案体系设计为国家总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案５个层次。目前已完成的国家总体应急预案、２５件专项应急预案、８０件部门应急预案，基本覆盖了我国经常发生的突发公共事件的主要方面。此外，我国省级突发公共事件总体应急预案的编制工作也已完成，许多市、区（县）也制定了应急预案。专家建议，下一步一定要抓好社区、农村、重点企事业单位应急预案的编制工作，从而最终形成一个“横向到边、纵向到底”的预案体系。
应急预案将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等四类。按各类突发公共事件的严重程度、可控性和影响范围等因素，分为特别重大（Ⅰ）、重大（Ⅱ）、较大（Ⅲ）和一般（Ⅳ）四级。应急预案对突发公共事件的预测预警、信息报告、应急响应、应急处置、恢复重建及调查评估等机制都作了明确规定，形成了包含事前、事发、事中、事后等各环节的一整套工作运行机制。
顾林生告诉《瞭望新闻周刊》，我国应急预案具有一些其它国家没有的、超前的、创新的内容。因为我国应急预案在编制过程中，参考了美国、日本、俄罗斯等国以及联合国等国际组织的各种规划、预案和指南的内容，分析了美国“９·１１”事件、印度洋海啸、疯牛病等危机事件，总结了我国的经验教训并根据我国的国情进行了创新。可以说，我国的应急预案具有鲜明的中国特色。
第一，虽然其它国家也有应急预案，但是像我国这样部门齐全、种类繁多、大规模的应急预案还是很少的。我国的５级应急预案体系，应急法制体系、应急规划体系一起构建了我国的应急管理体系。
第二，弥补了我国应急规划的不足，加强了我国的应急管理能力。与国外的防灾规划或应急事务规划相比，我国的规划作得不详细，还是以简单的条条框框为主，难于实际操作。这次我国预案编制，弥补了规划的不足，替代规划细化了一些内容。
第三，具有超前性。我国应对突发公共事件的各种法律还没有健全，关键的基本法律还在制定讨论中。应急预案弥补了这些法律的不足之处和没有规定的东西，同时也为今后的法律完善提供了基础。
第四，强调预防为主。一般的预案主要是规定应急处置的流程、程序、原则。鉴于我国行政机构级别多、幅员辽阔、灾种多、突发公共事件造成的危害大等原因，强调以预防为主和先期应急处置的重要性，要求各部门和地区尽力预防突发公共事件和尽可能不要把一般事件扩大为严重的、特大的突发公共事件，具有重要意义。
我国公共服务体系薄弱，很难应对公共突发事件的冲击。李军鹏认为，其一，对社会变动和市场经济波动起抗衡和缓冲作用的综合社会保障体系在我国还没有建立，社会保障覆盖面较低。劳动和社会保障部发布的数据显示，截至２００４年底，全国参加基本养老保险的人数为１６３４２万人，参加失业保险的人数为１０５８４万人，参加医疗保险的人数为１２３８６万人，而我国就业人员总数高达７亿多人。其二，我国公共卫生服务的覆盖面还很低。据２００３年第三次国家卫生服务调查结果显示，目前我国４４.８％的城镇人口和７９.１％的农村人口没有任何医疗保障，基本上靠自费看病。
此外，我国对公众的危机教育不足，防灾应急教育还没有纳入教学体系中。社会的警觉性较差，市民缺乏自救、救护的防灾意识和能力。在这一方面，我国与发达国家的差距十分明显。
第五，把以人为本、科学发展观等作为理念和原则放入了预案中间。
第六，强调属地管理。军队、中央企业等都要真正为本地民众服务，这是吸取重庆XX县区井喷事件和ＳＡＲＳ的教训。同时也明确了各级政府的责任。
除预案之外，《突发事件与紧急状态处置法（草案）》也已列入十届全国人大常委会立法规划。
顾林生说，对付突发公共事件，必须动员国家和全社会的资源和力量，必须有一部基本法律作为“龙头”，以其他部门法和专门条例、规章等为补充，以求有效地处置各种紧急状态。这在很多国家已经形成了共识。
应急预案重在落实
应急预案编制完成之后，在落实方面有许多工作要作。
顾林生说，各预案之间的衔接和协调是当务之急。已经制订修订的各部门应急预案之间、各专项预案之间、部门应急预案和专项预案之间都需要进行协调，特别是要加强主管部门与配合部门之间的协调和衔接。
其次，相关法律需要修改，一些新法律急需出台。在应急预案编制中，出现了现有法律不完善或没有法律的问题，一些预案暂时代替了法律的空白。比如，食品安全预案中规定了主管部门综合协调的职能，但是现有的《食品卫生法》没有赋予食品安全主管部门综合协调的权力，因此需要修改《食品卫生法》，并制定《食品安全法》。
原有的各项应急规划和计划也存在类似问题。我们的很多预案代替了现有的各部门规划、计划的内容。因此，各项规划和计划反过来需要进行完善和修改。
顾林生同时指出了应急预案编制和落实中存在的不平衡问题。其一，在各项灾种或部门系统中存在不平衡。比如，民政部２００４年就起草了《国家自然灾害
救助应急预案》。至２００４年底，全国救灾应急预案体系和紧急救援响应机制基本形成。但是，其它部门在２００５年才开始布置全国地、市、县、市、区应急预案的制定。
其二，各地区之间存在不平衡。沿海地区和大城市的预案编制和落实工作做的比较好，内地、农村地区相对比较欠缺。而正是工作相对比较落后的地区存在更多的风险和隐患，特别需要加强应急管理和编制预案。
在我国应急机制的建立过程中，“说一千，道一万，关键看你干不干。”有了一个好的机制，如果只是停留在口头和文字上，而不是及时地、不打折扣地付诸执行，终归是镜花水月。为此，专家建议，要确保应急预案在实践中落实，在实践中检验，并在实践中不断完善。（陈泽伟、王超群）
第四篇：应急准备——提高突发公共危机事件应对能力的重要抓手应急准备
——提高突发公共危机事件应对能力的重要抓手
一、应急准备的重要性
应急准备是指为有效应对突发事件而事先采取的各种措施的总称，包括意识、组织、机制、预案、队伍、资源、培训演练等各种准备。预防和应急准备是全面提高应急管理水平的基础性工作，美国行政学家奥斯本和盖布勒认为政府管理的目的是“使用少量的钱预防，而不是花大量的钱治疗”。发达国家在应急管理中越来越突出预防和准备的理念，既坚持风险评估与防范，又积极开展宣传教育、应急演练，做到关口前移，消除应急管理体系的脆弱性，以减少突发事件的发生或降低损失。
目前，应急处置与救援环节已得到社会各界的普遍重视并在实践中积累了不少经验，相比较而言，预防与应急准备环节仍未得到应有的重视，“有钱买药，没钱治病”、“轰轰烈烈救援成为英雄，默默无闻预防得不到表彰”、“好了伤疤忘了疼”的现象在我国仍比较突出。虽然我国已经确立了居安思危、预防为主的应急管理方针，明确了预防与处置并重、常态与非常态相结合的原则，但我国一些地方和部门风险防范意识不强，“重处置、轻预防”的思想不同程度的存在。实践证明，预防与应急准备是落实应急管理工作预防为主，常态与非常态管理相结合原则，增强应急管理工作预见性、科学性和主动性的重要抓手。
“911”恐怖袭击事件后，美国“国土安全第8号总统令（hspd-8）”特别强调“国家应急准备”，并将准备定义为“在联邦、州和地方层面存在必要的预案、程序、政策、训练和装备，以使重大事件的预防、响应、恢复的能力最大化”。在2005年“卡特里娜飓风”后，通过总结其应对失败的经验教训，将准备定义为“通过平衡风险与所需资源获得并保持对各类灾难的预防、保护、响应、恢复的协调的能力”，将准备提升为一种全灾种、全过程、全参与的能力建设活动，并强调在其持续循环的动态过程中反馈机制的作用，其生命周期包括计划、组织、装备、训练、演练、评估和改进等关键环节。
1“5.12”汶川地震重灾区的XX县区桑枣中学，在校长叶志平的组织领导下，从2005年开始，全校每学期组织一次应急疏散演习。地震发生时，师生们按照平时演习的方式进行疏散，2200多名学生和100多名老师，在1分36秒内全部疏散到操场，无一伤亡。这一典型案例充分说明了做好应急准备的重要性。
二、应急准备工作存在的主要问题与挑战
（一）突发公共危机管理的法律法规不完善
为有效应对各种危机事件，世界各国首先开展的工作就是制定相关的法律法规，统一规定政府在处理危机事件中的职权和职责，确定依法对抗紧急状态和危机情境的法治原则。有的国家（如加拿大）制定了对付各种公共紧急状态的统一的《紧急状态法》；有的国家成立了处理各种紧急事务的国家紧急事务管理机构——如美国的联邦紧急事务管理署（fema）。而我国目前对公共紧急状态和危机情境的对抗手段比较分散。从立法角度来看，我国先后制定了对付社会动乱的《戒严法》，对付重大自然灾害的《防震减灾法》（1997年）、《防洪法》（1997年）和《消防法》（1998年）等，不过这些法律本身具有很强的独立性，部门管理的色彩很重，在突发性危机事件的应对上也存在难以协调等多方面的问题。同时，相关法律法规还没有配套完善起来，使得各地区、各部门以及各级政府的危机预警能力和相互之间的协同能力较低。
（二）危机管理意识淡薄
政府管理者及社会公众的危机管理意识淡薄，对危机管理的认识不足。危机管理的重点在于平时，在于预防，发生危机之后去应对是一个方面，但更重要的是建立起危机应对机制。我们现在对一些事故，比如瓦斯爆炸，出了事故之后可以依法确定相应的责任，对事故的定性和处理有一套办法。但是，更加宏观的、系统的危机管理却没有提高到应有的水平。由于公共危机意识淡薄，危机出现时就会措施无力，政府和公众都会存在侥幸心理。在这一侥幸的过程中，很多机会丧失，危机得以蔓延。公众的侥幸心理一旦被摧毁，由于缺少相应的思想准备，便会变得极度恐慌，这种恐慌引发的破坏性后果往往比危机本身
2更为严重。
（三）突发公共危机处置专业人才缺乏
突发公共危机事件发生后，除了政府应急处置人员之外，一般来说，主要救援力量包括军队、武警、专业救援队（包括医疗救护、心理安抚等）、志愿者、民间非专业性救援人员和国外救援人员。比如，参加汶川地震救援的人数大约20万左右，这中间，除了医生之外，专业救援人员不到二十分之一。这些人给灾区的民众心理起到了极大的鼓舞和抚慰，但是他们的救援能力和救援热情之间的差距反差太大，而且他们进入灾区以后的衣食住行、吃喝拉撒睡以及安全保障、后勤保障给本已满目疮痍的灾区雪上加霜，所以10天之后，XX省政府不得不谢绝非专业救援人员继续进入。但是，紧急救援队，不但人数少而且缺乏有效的立体交通能力迟迟接近不了受灾群众，能够立体交通进入的军队又没有专业救援设备和专业的救援技术支持，因此，如何培养一大批具有专业技术和全天候能够应对各种抢险救灾的专业人才势在必行。
（四）应急物资储备不足
当前，我国应急物资储备无论从管理体制、经费来源、储备方式等方面都不同程度的存在一些问题，比如不同系统、不同灾种的应急物资之间存在管理独立、缺乏协调、重复建设等问题，降低了救灾资金投入的有效性和合理性；各地由于自己的特殊情况，许多情况下应急物资经费无法得到保障，无力建仓库和购置应急物资，直接导致各地方应急物资储备不足。
（五）应急基础设施不完善
完好、完备的应急设备、设施，对于危机事件发生前监测、预警和发生后的应急处理具有重要作用。从许多突发事件的处置来看，我国应急基础设施还很不完善，比如，电力、电信中断后，没有应急补充电源和通信，使得长时间无法和受灾地区联系，有一些应急基础设施在建设初期设计中就缺乏风险意识，缺乏非常状态下的应急考虑，给灾后的救援工作带来困难。这一点在2008年初南方雪灾中表现的淋漓尽致。
（六）应急演练评估与总结工作的实效性较差
3应急演练评估与总结是指应急演练结束后，演练组织单位组织相关人员总结分析演练中暴露的问题，评估演练是否达到了预定目标，从而提高应急准备水平和演练人员应急技能。应急演练评估与总结是做好应急演练工作的重要环节，它可以全面、系统的了解演练情况，正确认识演练工作中的不足，为应急工作的进一步完善提供依据。当前，我国应急演练评估与总结工作存在重“演练”，轻“评估总结”，走形式、走过场的现象，演练的实效性较差。
三、完善建议
（一）加快立法，健全完善突发公共危机管理的法律法规为及时有效地处置突发公共危机，借鉴国外经验，针对我国突发公共危机的特点，亟需健全完善准备充分、反应快捷、高效控制、信息沟通、保障有力的应急法律制度，在法律层面明确各级政府在危机处理中的责任，用法律保证危机处置的高效快捷。《突发事件应对法》、《防灾减灾法》等在应对突发事件中起到了重要作用，但是具体到各类突发事件怎么做，相关法律法规还没有配套完善起来。因此，要不断完善突发事件应对法等配套法律法规和制度，对各种公共危机实行依法管理，只有这样，在面对危机采取措施时才能有法可依，权威高效。
（二）培养危机意识，完善突发公共危机管理的风险心理储备危机意识是危机预警和防控的基础。如果对能够引起公共危机事件的诱因、征兆和隐患，或者可能造成危机的其他因素缺乏敏感性，以致漠视，就很容易导致公共危机事件的发生。同时，构建更加有效的信息发布体系和预测网络，特别是对那些涉及到重大公益的灾害性信息，更应该及时准确的提供给公众，在出现危机征兆时通过信息发布和舆论宣传