我国央行金融监管与国际惯例接轨的构想.doc

我国央行金融监管与国际惯例接轨的构想

一、我国央行金融业监管中的薄弱点1995年有关金融“五法一决定”颁布以来我国的金融法律建设日臻完善金融监管体制逐步理顺金融监管工作不断加强对促进金融改革和发展、维护金融业的稳定发挥了重要作用但是面对加入WTO的新形势我国的金融监管与国际上先进的金融监管相比仍然显得很薄弱表现为1、没有形成规范、连续和系统性的监管目前我国金融监管尚未实现规范化和系统化还没有真正实现持续性监管没有建立一个有效的金融风险监测、评价、预警和处置系统金融监管还存在着一定程度的盲目性、随意性和分散性缺乏连续性和系统性缺乏各种监管手段的有效配合缺乏对监管信息的综合运用缺乏对风险的跟踪监测从而导致监管成本的提高和监管效率的下降使金融风险得以积聚和扩散最后忙于事后救火处置2、没有将金融机构的法人治理结构和内控作为监管重心过去我们对金融机构的法人治理结构和内控重视不够监督不力往往忙于外部监管特别是对金融机构董事会、监事会、经营管理班子的职责对董事长、行长的职责不够明确对其行使职责的情况缺乏有效监督对内控制度的建设及执行情况检查不力其结果是中国人民银行投入了很多人力和精力但监管效果并不明显经验证明外部监管不能代替金融机构的内部有效控制也不能成为金融机构内控的补充金融机构良好的法人治理结构和内控机制是实现有效金融监管的基础只有建立完善的金融机构自我约束和自我发展机制加上有效的金融监管才能保证金融机构稳健发展3、金融监管缺乏应有的严肃性对于资本充足率、不良贷款比率等指标没有达到监管标准的金融机构未能及时采取有效的纠正措施使金融风险不断累积；对违法违规经营的金融机构及其主要负责人没有依法严肃处理有些被关闭金融机构的主要负责人仍可以在其他金融机构甚至是监管部门继续任职这足以说明金融监管工作中仍然存在着有法不依、执法不严、违法不究的情况亟待提高金融监管的严肃性树立中央银行监管的权威4、市场退出机制的不健全虽然去年底国务院颁布了《金融机构撤销条例》对危机金融机构的市场退出仍然主要采取撤销(关闭)这一行政方式而尚未建立危机金融机构顺利退出的市场配套机制结果使各级政府和中央银行为此投入大量的救助和处置资金由此不仅增加财政和货币稳定的压力同时也助长了“道德危害”因此迫切需要建立金融机构稳定退出市场的处置和保障机制包括建立存款保险制度和完善的关闭破产程序在防范风险的蔓延和扩大维护社会稳定的基础上保护存款人利益和社会公众利益5、金融监管支持系统薄弱金融监管的组织领导体系不完善没有形成一个分工明确、责任清晰、高效运行的监管组织系统金融监管法律体系不够完善存在着法律真空操作性较差没有建立集中统一的监管信息库缺乏金融数据的收集、整理及分析系统没有实行审慎会计制度不能真实反映被监管金融机构的资产质量和盈亏状况社会中介机构的金融监管作用没有得到充分发挥信息披露制度不完善没有充分发挥市场约束机制的作用二、国际金融监管的发展趋势最近中央金融工作会议提出的金融监管目标是维护金融市场公开、公平、有序竞争有效防范系统性风险保护存款人、投资者和被保险人的合法权益这个目标在表达方式上虽然与他国有所不同但其基本内容都是一致的就是保护存款人利益和维护整个金融体系的安全与稳定尽管这个基本目标没有改变但伴随着经济金融全球化信息技术的广泛应用以及国际银行业的巨大变化各国金融监管当局的监管理念、监管方式与手段都发生了很大变化特别是亚洲金融危机的爆发促使各国金融监管当局进一步认识到金融监管改革的重要性在这种背景下金融监管呈现出一些新的发展趋势1、在实施合规性监管的同时进一步强化风险监管各国金融监管当局逐渐认识到尽管有些金融机构能够遵从监管当局制定的各项监管规章制度但是仍然不能确保有效地防范和化解风险相对于金融业务的快速发展大部分金融法规制度的更新具有滞后性从而使其有效性常常受到一定限制因此各国金融监管当局在加强合规性监管的同时开始注重风险监管注重对风险的早期识别、预警和控制尤其注重金融机构内部的风险控制和管理注重考核金融机构识别、衡量、监测和控制风险的能力和水平2、在不断完善对银行传统业务风险监管的同时强调对银行创新业务风险监管近些年来金融机构以金融衍生产品交易、网络化银行业务和投资银行业务为主要内容的金融创新业务快速发展上述业务在创造更大收益的同时也伴随着更大的风险对金融市场和银行体系安全造成的冲击也更为直接和猛烈因此各国金融监管当局在加强对传统金融业务风险监管的同时开始注重对银行创新业务风险的监管并制定相应的监管法规和操作指引以规范业务发展督促金融机构防范和控制风险巴塞尔银行监管委员会也为完善金融创新业务风险的监管特别是其市场风险、对方违约风险及操作风险等风险的监管提供了许多参考性文献、国际最佳实践及主要原则3、强调金融机构的公司治理结构良好的公司治理结构是单个金融机构和整个金融体系安全稳定的基本保障公司治理结构存在严重问题其后果可能是灾难性的因此建立良好的公司治理结构已得到国际金融组织和各国金融监管当局的高度关注历史上许多银行都因治理结构不良而导致危机亚洲金融危机的深刻教训之一就是这些国家的银行治理结构存在严重缺陷一些亚洲国家的银行在金融危机过后痛定思痛都致力于公司治理结构的改革并将这种改革作为生存和发展的重要保障不少国家根据理论和实践成果专门起草并发布了关于良好公司治理结构的指引或原则4、强调信息披露与市场约束许多国际金融组织及金融监管当局都把亚洲金融危机部分地归结为亚洲国家的金融体系不透明因此提倡和要求各国最大限度地充分披露金融信息增加金融运行的透明度不能充分披露金融信息使存款人和投资人不能对银行的风险做出及时、客观的判断使监管当局不能及时监测、评价和控制金融机构的风险使金融机构的自我约束放松金融风险不断积累5、强调反洗钱与防止金融犯罪随着制贩毒等有组织犯罪活动日益猖獗犯罪分子利用银行体系从事洗钱活动的问题越来越突出并日益引起国际社会的广泛关注这一趋势使传统的银行要为客户保密的制度受到冲击许多国家制定专门的反洗钱立法不仅从道义上而且从法律上明确规定了金融机构在防止犯罪分子利用金融体系从事洗钱活动方面的职责强调金融机构要加强和完善内部控制要及时全面了解自己的客户要具备识别判断客户的程序和能力金融机构不得提供无业务背景的资金存取、转移等银行服务对认为可疑的交易要及时向有关当局报告此外国际金融组织和许多金融监管当局特别关注和强调内部控制和风险监管、审慎监管、并表监管以及各国监管当局的合作等分析研究这些发展趋势对于我国重新审视金融监管制度和监管方式提高金融监管的有效性具有重要的借鉴作用和参考作用三、与国际金融监管标准接轨的构想加入WTO后如何更新监管理念与方式与国际惯例和标准接轨迅速提高我国金融监管水平和效率是摆在全体央行工作者面前的一个重要的课题笔者认为当前我国央行监管无论是思维方式还是工作重心都应该大胆更新和调整1、毫不犹豫地清理、修订、废止与国际惯例相悖的金融法律、法规文件加强对国际金融监管规则与标准的学习和人才培训提高我国加入WTO的适应能力和接轨效果去年底中央办公厅文件指出要在深入理解和准确把握世界贸易组织协议和我国对外承诺的基础上抓紧制定既能严格履行我国对外承诺、又能利用世界贸易组织规则保护和发展我国经济的法律、法规和规章这是对全国而言的总体要求我们金融监管部门也必须做好这项工作要迅速对现行的法律、法规及规章进行清理按照法制统一和公开透明的原则对违反世界贸易组织规则的规定该修改的修改该废止的废止使我国的金融法律和金融监管手段符合国际通行做法这是其一其二就是要培养人才提高金融监管干部队伍的整体素质世界贸易组织的核心是《WTO协定》其中1997年底有70个成员国达成了一项新协议即《全球金融服务贸易协定》于1999年初签署生效标致着全球金融市场开放迈出了新的重要的一步我国加入WTO组织银行、证券、保险和金融信息市场将面向世界逐步放开我们的金融工作者特别是中央银行的监管干部必须全面掌握这一协定的内涵掌握巴塞尔银行监管委员会制定的《有效银行监管核心原则》要分期分批对广大监管干部进行培训做到熟悉规则并能熟练地运用规则要培养一大批具有较好的外语水平和深厚的金融知识并能掌握国际通用规则的综合性人才和专门人才2、明确金融机构功能定位把住市场准入关优化银行机构法人治理结构建立良好的内部控制与风险管理体系防止“先天性缺陷”问题首先明确各类金融机构的功能定位有利于科学制定各类金融机构的准入标准；有利于形成合理的金融布局和适度竞争在促进经济发展和满足社会需求的同时保障金融机构自身的稳健发展；有利于金融机构发挥专业优势提高金融服务的质量和效率；特别是有利于确定各类金融机构的风险特征和监管重点合理分配监管资源提高监管的效率和专业化水平第二市场准入是金融监管的首要环节把好市场准入关是保障金融机构稳健运行和金融体系安全的重要基础因此我们只能批准高质量的金融机构和高级经营管理人员进入金融市场并根据金融机构的功能定位和审慎性标准审批金融机构的业务范围以防止金融机构盲目扩大经营规模而发生恶性竞争防范金融机构的经营风险维护金融系统的安全与稳定第三金融机构是否能稳健、安全经营关键在于其自身能否建立良好的公司治理结构和有效的内部控制系统目前国际上监管当局非常重视金融机构的内部控制制度和风险管理体系的建设就是说主要依靠商业银行自身管理实现稳健经营和健康发展因此笔者认为央行的监管责任不在于代理金融机构的内部管理而在于督促金融机构建立和完善内部控制和风险管理体系如果金融机构没有建立完善内部控制制度和风险管理体系或者没有很好地贯彻执行内部控制和风险管理制度中央银行就应当介入并根据问题的严重程度采取相应的监管措施防止问题进一步扩展和蔓延第四由于金融机构良好的法人治理结构和内控机制是实现有效监管的基础我们就必须着力分析和判断金融机构的法人治理结构是否优良内控机制是否合理和完善高级经营管理人员是否称职特别是要明确金融机构董事会、监事会、经营管理班子及其成员各自的职责使其自我约束自我发展3、更新监管理念坚持审慎性会计原则实施并表监管、资本控制与风险处置等多种强有力的手段与措施将金融监管纳入市场约束的轨道金融机构属于经营特殊商品的高风险企业其资产价值和财务成果受多种因素的影响采取不同的会计准则和价值评价方法其评价结果直接影响监管部门和社会公众对其真实风险的判断因此我们必须实施审慎性会计原则和审慎监管标准运用这些原则和标准正确识别、衡量和控制风险确保银行稳健运行随着金融机构业务和机构的多元化与国际化以及银行控股集团和金融控股集团的发展并表监管已成为有效监管的重要前提可以说并表监管是判断金融监管部门是否有能力对商业银行实施有效监管的一个重要标准巴塞尔银行监管委员会在《有效银行监管核心原则》中特别强调监管者要有能力在并表的基础上进行监管包括审查银行组织直接或间接从事的各项银行和非银行业务以及其国外机构从事的业务同时并表监菅为金融监管部门从资本要求方面控制商业银行风险提供了可能面对国际舞台我们必须建立金融机构稳定退出市场的处置和保障机制以便应对金融机构发生的风险问题融监管部门要针对金融机构所存在的不同风险及风险的严重程度及时采取相应的逐步加强的措施加以处置包括纠正、救助和市场退出具体的处置流程是这些处置措施要在科学评价的基础上进行特别是一些强制性措施既要慎重又要果断要区别不同情况实施如救助性措施包括调整决策层和管理层实施资产和债务重组外部注资变现资产股东增资冻结大额开支和股息红利分配停止部分业务以及实施兼并、合并等对难以挽救的危机机构要及时采取市场退出的处置措施以防止演变为系统性或区域性金融风险4、接受新技术渗入金融领域的严峻挑战加强金融监管部门的技术力量密切金融监管的国际合作打击网上银行的金融犯罪防范网上银行的资金风险新技术在金融领域的应用使传统的金融业务面目一新同时给金融部门带来的风险也不可低估当前总领时代潮流的要算网上银行在科技发达的西方国家早已普及我国正方兴未艾对金融工作者特别是金融监管工作者提出了严峻挑战网上银行是基于全球电子信息系统基础上运行的金融服务形式电子信息的技术性和管理性安全是网上银行最重要的系统风险；我国目前法律对计算机犯罪的界定比较粗略新业务的开展难以避免带来法律滞后的风险；当银行把业务流程搬到网上以后客户就可以挑选到任何银行去办理业务银行对客户资信状况的把握不像原来那样直观和详细导致客户逃债行为的增加这种虚拟的信贷关系无疑给网上银行增加了信用风险针对网上银行的风险问题金融监管的任务是健全网上银行相关法律及规章制度营造有法可依的外部环境；督促网上银行强化内部管理从内部控制制度入手查堵漏洞；加快混业监管体制改革的步伐强化网上业务创新的管理力度；加强金融监管部门的技术力量建立网上银行业务审批和监管机制；密切金融监管的国际合作交流与切磋网上监管的措施与经验共同承担对网上银行跨国业务的监管任务只有这样才能防范网上银行的欺诈风险确保网上银行的安全便利促进网上银行的健康发展5、建立以法律体系为主组织体系、信息系统、审慎会计制度、社会信用、社会中介等为补充的金融监管支持系统强化金融监管的权威性和有效性针对当前我国金融法律体系不够完善、存在着法律真空的问题系统地清理现行的金融监管法规完善金融监管法律结构参照国际惯例尽快补充制定新的金融监管法律法规如存款保险制度立法和金融机构市场退出立法等对金融监管组织领导体系的要求是分工明确、责任清晰、严格执法、高效运行在信息系统方面首先要根据巴塞尔银行监管委员会颁布的《加强银行透明度》、《信贷风险披露最佳做法》的要求建立信息披露制度防止因信息不透明或不对称而出现投资人蒙受损失、竞争有失公平、滋生腐败等负面作用影响金融系统的稳定其次是要建立集中统一的监管信息库和信息库管理办法形成金融数据的收集、整理及分析系统减少金融监管的盲目性和随意性增强针对性和主动性第三是要求金融机构普遍建立和使用审慎会计制度中央银行对商业银行的监管必须采用审慎会计标准运用审慎性会计原则正确识别、衡量和控制风险第四必须建立健全单位及个人信用信息登记系统以适当方式披露借款人的不良信用记录加强社会诚信教育打击逃废债行为整治社会信用环境维护金融债权安全第五借助社会中介机构的力量对金融机构实施审计监督发挥外部审计师、外部会汁师、律师和外部评级机构的金融监管补充作用提高金融机构评级、金融信息披露的客观性、权威性和市场约束性最后是建立健全金融监管工作的再监督机制以保证金融监管执法的公平、公正、廉洁、高效参考文献1曹建明贺小勇．世贸组织基本法律制度讲话M．中国青年出版社2000．2王晓明、银行监管——美国的监管体制、内容及方法M．红旗出版社1999．3中国人民银行．金融监管指南M．中国金融出版社2001．4王武声吴兰友高立．论网上银行的风险监管J．金融参考2001(11)．5刘之扬周先平．加入WTO对中国银行业的影响及其对策J湖北大学学报哲学社会科学版2000(27)．
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