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浅谈土地执法监察难现象、原因及对策(郝子民)
浅谈土地执法监察难现象、原因及对策
XX市XX县区国土资源局郝子民
土地作为一种最重要的经济资源，尤其是在进入社会主义市场经济初期资本积累阶段，其潜在经济内蕴逐渐升温，在土地利用上追求经济利益已成为一种趋势，随着可利用地的逐年减少，尤其是一些单位和个人为谋取巨额利润，或为了眼前利益，违法批地、擅自下放土地审批权和管理权、截留土地收益、未批先用、少批多占、闲置荒芜耕地及土地非法交易等违反土地管理法律、法规的现象时有发生，造成了土地资源的浪费和土地资产的流失，这种现象不能不引进我们的重视和担忧。如何进一步强化土地管理中的行政执法职能，并从根本解决土地执法监察难的问题，这是土地管理工作当务之急。
一、土地执法监察难的现象
《土地违法案件查处办法》（国家土地管理局令［１９９５］第３号）中指出：土地执法有立案、调查取证、下达停工通知和处罚通知书、执行、结案归档等执法程序，从实际工作中可以体会到各个环节都有难点，具体来讲土地执法监察难表现有五难：即发现难、定性难、制止难、处理难、执行难。
（一）发现难
以XX市XX县区为例，全旗土地总面积277984公顷，共6镇2乡和7个区域服务中心，全部出动进行土地监察执法的人数不超过50人，平均每人需要巡查面积超过5560公顷，而实际上乡镇国土所的工作人员还要承担国土资源管理的其它工作及乡镇中心任务。因此，由于土地监察人员少、交通工具缺乏，土地管理辖区面积广阔，土地监察任务繁重，土地案件发生范围大，违法占地现象时有发生，土地执法监察人员经常处于顾此失彼状态中，实际发生的案件不能发现或发现不及时。此外加上日趋复杂的土地隐
1形市场，如联合开发、私自交易等违法现象则更难被发现。
（二）定性难
主要集中体现为一些比较特殊的用地项目，违法主体是当地政府。由于土地管理部门隶属于本级政府，党政领导出面定的事，土地管理部门在执法管理上就陷入了两难境地，有时为了照顾“影响”、维护“稳定”、“发展本地经济”，明知违法也不敢查处。且这些用地项目，投资额较大、占地面积大，但这类违法用地受到查处时，难免因为地方保护主义、经济上的短期行为和利益驱动而受到行政干预，所以很难定性，有时给予经济制裁，以从罚代替主罚，有时“绕道走，放一马”。
（三）制止难
新的《土地管理法》赋予了我们执法监察对土地违法行为的制止权，但缺乏实施强制执行的有效手段。如对于那些不听劝阻违章者，依照现行的法律，只能宣传教育，明确责任，交代后果，等待事后经法定程序落实处罚措施，再申请人民法院强制执行。有些违法者对土地部门下达的停工或处罚通知置若罔闻，形成你来我停，你走我做的局面。另外在执法过程中，特别是查处村委会非法私分土地时，土地执法监察人员被围攻，辱骂、殴打的情况各地时有发生。
（四）处理难
在执法过程中，很多土地违法案件的处理，需要公安、法院等部门的配合，但与公安、法院等部门沟通难度大，再者移交案件需要做相关鉴定，费用较高，很多案件不能按期移交移送，所以就出现部分土地违法案件处理难。一旦涉及单位或企业的土地违法案件，土地管理部门更是束手无策，有的回避矛盾，有的以罚款代替处罚，或不了了之。
（五）执行难
2据我国现行的土地管理法律、法规和有关行政处罚的执法程序规定，一般的土地违法案件查处起来少则
二、三个月，多则半年一年，时间一拖，自然给土地违法案件的执行带来难度，违法建筑也建成，拆之可惜，留之不能。特别是一些需要人民法院强制执行的案件，依法申请人民法院强制执行，因人民法院自身需强制执行的任务繁多，土地违法案件能够及时执行自然有难度。加上强制执行的费用按要求由违法者承担，实际上却是由土地主管部门承担，所以强制执行也不可能完全解决问题。碰到经济效益差或破产的企业，更是执行难，戏称“要钱没有，房子照建”。
二、土地执法难的成因
土地执法监察难，是一个综合性的社会问题，造成执法难的因素也是多方面的，主要有社会因素、法律因素、体制因素和社会条件因素。
（一）社会因素
有关土地方面的法律、法规，一些地方干部、群众知之甚少，认为用地建房只需到规划部门办手续，自己的地自己用，无需到土地部门，这些是我们在执法巡查过程常常碰到的。以历次清理土地市场和日常的土地执法监察管理实践看，土地违法的主要特点是一些单位和当地政府、农村基层组织的领导干部，法律法规意识极其淡薄，有法不依，在利益的驱动下，违法批地用地，这类违法案件总数虽然只占三成，但面积却占土地违法案件总面积的八成以上，。社会成员法律意识不高，法制观念淡薄是造成土地执法监察难的社会因素。
（二）法律因素
为依法加强土地管理，这几年国家和地方都相应颁布了不少土地管理法律法规，但由于其中一些条款过于笼统，原则不配套，难操作，给土地执法监察带来一定困难。如对违法用地继续施工的，
3作出处罚决定的机关有权制止，必要时可以对其违法建筑物和其他设施依法强制拆除，但执行的难度非常大，容易产生冲突甚至伤亡；对行政处罚决定，当事人在法定期限内不申请复议也不向人民法院起诉的，又不履行的，要申请人民法院强制执行而土地部门没有强制执行权等等。这是造成土地执法监察难的法律因素。
（三）体制因素
虽然土地作为资源来讲，是全民的资源，是国家的资源，土地管理要有全局性和战略性，但由于土地管理部门只对本地政府负责，一旦政府领导违法批地和行政干预土地违法问题的处理，土地管理部门则往往束手无策；若土地管理部门依法办事则被看作是制造矛盾，是发展经济的绊脚石，坚持原则的土地管理干部则有可能遭到调离或其他打击。这种“单一性负责”的管理体制是造成土地执法监察难的体制因素。
（四）社会条件因素
虽然《土地管理法》规定了土地管理人员执行公务受阻时以及申请行政处罚强制执行时公安部门和法院的相应责任，但由于公安部门、法院等有关部门力量有限、任务繁多等原因，土地管理部门做出的处罚决定有的难以实施，土地部门独立执法的有限性，严重影响了土地管理部门的权威，这种不能保证执法必备条件的状况，是造成土地执法监察难的社会条件因素。
三、解决土地执法难的对策
（一）加强法制建设，是解决土地执法监察难，搞好土地执法监察难的基础
１、要加大宣传力度
加强法制建设的一方面，是加大对土地法律、法规的深入广泛的宣传，要通过强大的宣传和舆论监督达到社会监督的目的，创造严格执法的社会环境。宣传工作不应流于形式，要通过多种形式在
4各种场合进行土地管理法规的宣传，要通过深入宣传提高广大干部群众认识，更新观念，在当前特别是要他们正确认识土地执法监察工作与经济建设的关系，执法监察是手段，促进经济发展是目的，二者并不矛盾，不是一种相互制约的关系，而是相互关系、不可分割的统一整体，在二者关系上，要坚持破除思想认识上的各种错误观念，牢固执法是管理加服务的观点，努力实现二者的良性互动关系，即在经济发展中强化土地执法监察工作，在严格执法中作促进经济的持续健康发展。
２、要健全法制
搞好土地执法监察的基础是健全法制，做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，在土地管理中要花大力气树立新土地管理法的权威。目前我国颁布的一系列土地管理法律、法规尚需进一步完善，应尽量加大对土地违法行为的处罚力度，在赋予县级人民政府土地行政部门查处土地违法行为的必要手段和执法保障等方面下功夫，要通过制定一系列法律、法规、规章制度，从法制上、政策上保证执法监察工作顺利开展。
（二）加强机制建设，是解决土地执法监察难，搞好土地执法监察的关键
１、建立规范管理机制
要做好土地执法监察工作，执法队伍的素质要提高，需要建立规范的内部管理机制，建立健全土地执法目标管理岗位责任制，制定一系列工作制度，如《案件审理制度》、《重大案件集体审查制度》、《错案追究制度》、《廉政建设制度》、《巡回监察人员奖励制度》、《群众举报制度》、《土地执法监察人员奖励制度》等等，用制度规范加强工作人员的行为。只有建立健全一系列规章制度并将制度落实到实处，才能杜绝人情案，不为人情所扰，不为名利所困，堂堂正正做人，正正直直执法，把廉政和勤政统一起来。也只有建立健全内
5部各项规章制度并公布于众，使土地执法监察人员在履行职责时有章可循，才能使土地执法监察工作有效地开展。
２、建立全程监督机制
要改变重事后查处、轻事前防范的状况，实行预防为主、全程监督，土地执法是一项综合性很强的系统工程，因此必须采取有效措施，加强土地批前、批中、批后的管理，一些土地监察工作搞得好的县，做到凡是征地项目，批准前必须与监察人员一同到现场勘测，竣工后监察人员参与验收。但是目前多数仍停留在事后查处上。因此，建立全程监督，注重事前防范，努力把土地违法行为及时消灭在萌芽状态，这是土地执法监察工作适应新形势的迫切需要。
３、建立对外协调机制
一些党政干部的土地违法案件，往往是违法活动和党内不正之风相交织，法纪、政纪和党纪相交叉，这就要求我们与公检法监察、纪检等部门配合，才能便于根据有关法律处理，涉及土地犯罪的违法案件。同时从外省、外市了解的情况来看，引进司法机制强化执法手段，是搞好土地执法监察的一个重要手段。一些地方建立土地法庭，土地公安派出所等，相对来讲土地执法监察力度明显加大，案件处理迅速，能将违法占用土地行为及时消灭在萌芽状态。因此建立部门内部执法监察与相关职能机构之间的相互协调、配合、制约机制，是目前搞好土地监察解决执法难的一个重要手段。
（三）改革完善现行管理体制，是解决土地执法监察难，搞好土地执法监察队伍的保证
１、改革现行国土资源管理体制
现行的土地管理体制为块块管理，隶属于当地政府，土地管理部门的领导成员的任免权在当地党委和人大，土地执法监察又属于本级机关的内设机构，很难履行法律赋予的监督检查的职责，这种管理体制的弊端日益显露，目前国土资源管理执法监察难的问题突
6出，一些职能尚未落实和转变到位，一些地方国土资源管理松驰，执法不严，这已成为国土资源合理利用和土地执法监察的障碍因素。所喜的是上级已经意识到这个问题，党中央、国务院在2003年底已经决定：
为完善土地管理体制，实行省级以下土地管理垂直管理体制，这是国土资源管理体制实施的重大改革，这项措施的实施，第一有利于土地管理队伍人员稳定和政治业务素质的提高；第二有利严格执法，减少土地执法监察中不必要的中间环节，第三有利于加强用地管理，规范地产市场，落实宏观调控，有利于实行最严格的耕地保护制度。国土资源管理部门像工商、税务、技术监督部门那样实行垂直领导，这将强化自上而下的土地执法监督。建立强有力的土地执法监察机构和执法监督体制，相信土地执法监察难的问题将很快得到彻底解决，而且国土资源管理工作会更上一个新的台阶。
２、建立素质过硬的土地执法监察队伍
再好的法律法规都必须有具体人去操作执行，因此，人的素质是十分重要的。所以，第一我们要从健全土地执法监察机构入手，各市、旗（县）要在完善执法监察科、股建设的基础上，建立起网络巡查机制，各乡镇国土所要有专人负责土地执法监察工作，各村要有土地执法管理监察员，真正建立市、旗（县）、镇（乡）、村四级土地执法监察信息网络，逐步形成集中统一的执法监察新体制，做到各种手段并举，防治结合，突出预防，提高土地执法监察的效能；第二，要加强土地执法队伍建设，建立一支素质过高，敢于碰硬，秉公执法，廉洁奉公的土地执法监察队伍。要不断培养他们树立对国土资源管理工作强烈的事业心，具有敢于碰硬，秉公执法的坚决意志，掌握与土地违法行为作斗争的策略和战术。
要形成定期培训和研讨制度，尽快解决土地执法监察人员素质参差不齐的现状，全面提高土地执法监察人员的素质和土地执法水平，增强土地监察人员的责任感和自我约束，防止和杜绝违法违纪
7行为，创造一个良好的法制环境，只有这样才能从根本上解决土地执法难的问题。要通过加大土地执法力度和改革力度，通过运用严格的执法手段和措施，保证政令畅通，从而达到土地执法监察工作从根本上保证国家法律法规的贯彻落实，为推进土地管理方式和土地利用方式的根本性转变，为全面建设小康社会提供资源保障，为全市的经济可持续、健康、稳定发展提供服务。
3、在以往实行的多部门联合执法的机制基础上，通过整合公安、林业、水利、城建、国土、市容等单位涉及执法的部门，成立综合执法局，形成多方位、立体式的执法机制，更利于整治、打击各类违法行为。
二〇一六年五月五日
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