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最严格环境保护制度:内涵、框架与改革思路
俞海，张永亮，夏光
　　摘要：根据最严格环境保护制度提出的背景和被赋予的使命，可以将其理解为:在当前 经济社会发展阶段和技术水平条件下，为解决突出生态环境问题、确保生态环境阈值底线不被逾越和突破，以及满足生态文明建设目标需求和要求而制定的更具刚性 和约束力、且能够有效实施和执行的环境保护制度。最严格环境保护制度的基本框架包括制度目标、制度体系、制度执行与制度考核等要素，具有阶段性与动态性、 科学性与公平性、区域性与差异性、可达性与有效性等基本特征。长期来看，建立和完善最严格的环境保护制度是整个制度体系的刚性化和严格化，需要对当前制度 体系进行整体和系统改造，对制度框架中各要素进行普遍升级，最终建立最严格的环境法治、环境管控和环境经济制度体系。其中，环境法治制度要成为统领环境保 护全局的根本性制度，法律体系要体现生态文明建设目标要求，环境司法要成为解决环境问题的主要途径和手段，环境监管和执法体系要体现独立性、权威性和刚 性;环境管控制度要围绕环境质量改善和环境健康风险防控目标、为社会公众提供优良的环境公共产品、实现环境管理战略转型而进行设计和改进;环境经济制度要 能够在生态环境保护资源配置中发挥决定性作用，促使经济活动朝着资源节约和环境友好的方向调整。长期来看，建立和完善最严格环境保护制度需要结合当前的环 境管理能力和需求，在现有的环境保护制度框架下，将一部分亟需建立、改进或落实的制度严格化，以解决目前最为突出的环境和制度问题。
　　关键词：最严格;环境保护制度;内涵;框架;改革思路
　　党的十八大明确提出“加强生态文明制度建设，完善最严格的环境保护制度”。习近平总书记在中央政治局第六次集体学习会上强调指出“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”。
　　党的十八届三中全会进一步围绕生态环境保护体制改革、加快生态文明制度建设作出了具体的战略部署，提出“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制 度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境”。
　　这是党和国家面对严峻的环境形势，确保生态环境底线不被逾越，用制度保护环境，从根本上推动生态系统保护和环境质量改善，从而推动实现生态文明建设和 美丽中国宏伟目标的重大决策。认识和理解最严格环境保护制度的内涵，提出未来的改革思路和方向，有助于决策者更好地构建国家环境治理体系，通过环境保护顶 层设计，推进环境保护制度改革与调整，推动环境管理战略转型，真正发挥环境保护保障生态文明建设的作用和使命。
　　1、最严格环境保护制度的内涵
　　1．1关于最严格环境保护制度的主要争论
　　虽然“最严格环境保护制度”是党中央文件中的正式表述，但是对于最严格环境保护制度是什么、其内涵和基本要素是什么，当前并没有权威的界定和解释，不同部门、学者存在不同的认识和争论。焦点主要集中在如何理解“最严格”、“最严格环境保护制度的调整范畴”等。
　　如何理解“最严格”?有观点认为，这主要是为了表达政府的决心和态度，即通过实施一系列刚性的、严格的措施，解决资源环境问题，是一种符合中国语言习 惯和思维方式的非科学表述。也有观点认为，最严格的环境保护制度主要在于是否体现出了相比较过去更为严格的法律法规、相关标准，是不是更接近于国际先进水 平、有没有采用更刚性的政策手段，同时，“最严格”还应当具有清晰明确的目标指标。还有观点认为，“最严格”体现的是一种底线主张，即生态环境已经退化到 阈值底线，实行“最严格”的环境保护制度是为了确保阈值底线不被逾越和突破。
　　如何理解“最严格环境保护制度的调整范畴”?有观点认为，环境保护制度的严格化不是覆盖所有的环境保护基本制度，而是针对当前严峻的环境形势和问题就 某些关键性的、具有指挥棒作用的核心制度进行调整。也有观点认为，最严格环境保护制度应该是环境保护制度整体的严格化和刚性化，是系统的调整和升级。
　　客观理解“最严格环境保护制度”提法的内涵，需要以历史唯物辩证的方法从制度的基本要素出发，根据其产生的背景、当前的状态以及未来要发挥的作用等方面予以全面考察。
　　1．2最严格环境保护制度的内涵
　　环境保护制度是在生态环境保护领域制定或形成的，一切有利于支持、推动和保障生态环境保护工作的各种引导性、规范性和约束性规定及准则，它包括一系列具体的制度目标、制度体系和执行考核机制，并且与一定发展阶段下的经济社会发展水平、技术条件和管理能力相适应。
　　在当前推进生态文明建设的大背景下，环境保护制度应是生态文明制度体系的重要组成部分，是将生态环境保护主流化到经济社会发展进程中的重要保障。
　　根据最严格环境保护制度提出的背景和出发点，对最严格环境保护制度内涵的理解和认识应把握以下几个关键判断:
　　(1)“最严格环境保护制度”作为一个政治表述，不是纯粹科学意义上的概念。从政治表述的角度看，其体现的是最高的国家政治意愿，虽然不是科学意义上 的概念，但是在制定和执行具体制度时应遵循科学合理性，制度的设计和制定要有科学基础。“最严格”是建立在对环境形势的合理、正确判断之上，建立在对环境 问题的科学、准确分析之上。
　　(2)“最严格环境保护制度”在本质上是一个相对意义上的概念，不是绝对性概念。从历史纵向角度看，在当时一定的经济、社会、技术水平和条件下，环境 保护制度如环境保护目标、法规、标准、政策或监管执法等可能是最严格的，但是在新的发展阶段和条件下，这些制度有了新的发展，比过去的更为严格。从地区或 国家横向角度看，我国当前发展阶段下制定和执行的环境保护制度可能比其他先进发达国家当时同等发展阶段下的制度要更为严格，甚至在某些具体制度方面与其当 前的一样严格或更为严格。
　　(3)“最严格环境保护制度”是整个环境保护制度体系的升级与优化。但是在具体操作中，需要根据所要解决问题的重要性与紧迫性，分阶段就具体的制度进行重点突破和改进。特别是在当前的环境形势下，应准确识别最需要改进和调整的制度，发挥杠杆性作用。
　　(4)“最严格环境保护制度”是制度设计、执行、考核等不同阶段全过程的严格化。“最严格”不仅体现在制度设计过程中，如提高环境标准、严格环境准入条件等，还体现在制度的执行与绩效评估考核过程中，如环境监管执法、环境问责、环境损害赔偿等不打折扣。
　　(5)“最严格环境保护制度”应该是能够得到最有效实施和执行的环境保护制度。有效实施和执行有两重涵义，一是实施和执行效果好，能够实现制度的设计 目标，获得期望的结果;二是实施和执行的效率高，即制度实施和执行的经济、行政和社会成本低，成本收益率高，可以用较小的成本和代价实现预期的目标。
　　(6)“最严格环境保护制度”是为解决已经退化到阈值底线的生态环境问题而提出的制度和政策调整的主张。
　　因此，制度调整的倾向是更加刚性化和更有约束力，需要采取更为严格的措施和政策等，目的是为了确保生态环境阈值底线不被逾越和突破。
　　综合以上分析，可以将“最严格环境保护制度”理解为:在当前经济社会发展阶段和技术水平条件下，为解决突出生态环境问题、确保生态环境阈值底线不被逾越和突破，以及满足生态文明建设目标需求和要求而制定的更具刚性和约束力、且能够有效实施和执行的环境保护制度。
　　它包括一系列具体目标、体系、执行与考核等。
　　长期来看，建立和完善最严格的环境保护制度是整个环境保护制度体系的刚性化和严格化，是对当前制度体系整体和系统的改造，是对制度框架中各要素的普遍升级，从而适应建立系统完整生态文明制度体系的要求。
　　短期来看，建立和完善最严格环境保护制度是要结合当前的环境管理能力和需求，在现有的环境保护制度框架下，将一部分亟需建立、改进或落实的制度严格 化，以解决目前最为突出的环境和制度问题。这些制度要明确问题导向，注重可操作性和可达性;要明确目的和标准，注重源头控制和全过程管理;要明确制度对象 和主体责任，注重考核问责和监管执法;要明确市场的决定性作用，注重运用经济手段解决环境问题。
　　2、最严格环境保护制度的基本框架与特征
　　2．1最严格环境保护制度的基本框架
　　根据最严格环境保护制度的内涵以及关于制度的一般界定，最严格的环境保护制度框架可以包括四个方面的内容，其制度框架见图1。
　　(1)制度目标。最严格的环境保护制度应当具有明确的制度目标。一方面是明确环境保护的最终目的和总体预期目标，另一方面是明确环境保护的阶段性重点领域，选择合适的指标，以划定红线的方式设定清晰的管理目标。
　　(2)制度体系。最严格的环境保护制度需要具体的制度体系来支撑。按照制度属性即法律、行政和经济属性分类，主要包括:最严格的法治制度体系，如环境 立法、环境司法、环境监管和执法等，依靠严格的环境法治保障最严格环境保护制度的威慑力;最严格的环境管控制度体系，如环境规划、环境影响评价、环境准 入、环境标准、总量控制制度等，依靠严格的规管制度优化国土空间和产业布局、强化环境污染的全过程防控、推动环境质量改善;最有效的环境经济制度体系，如 环境税费、排污交易、绿色信贷、环境污染责任保险、生态补偿、环境损害赔偿等，依靠严格的市场调节手段纠正“资源低价、环境廉价”的现象。
　　(3)制度执行。最严格环境保护制度的执行需要建立政府、企业、公众的制衡和伙伴关系，提高环境公共治理能力。要提高政府的规制者和服务者作用，强化 企业的责任和实施主体作用，发挥公众的参与和监督作用。同时，还要建立职能统一、运转有序的政府管理体制，促进企业履行环境责任，畅通公众的参与和监督渠 道，从而解决生产者和消费者、污染者和被损害者、保护者和受益者之间存在的矛盾和问题。
　　(4)制度考核。最严格环境保护制度的顺利实施，还要建立相应的的责任考核体系，这一考核体系不仅要能体现各级政府、部门上下级之间主导的考核，还要 探索公众、第三方机构或组织参与的绩效考核机制。通过对制度实施和执行的评价考核，可以监督制度的实施绩效，同时，还有利于不断完善和优化制度体系、调整 制度目标。
　　2．2最严格环境保护制度的特征
　　最严格环境保护制度的内涵决定了其区别于一般意义上环境保护制度的特征，这些特征是确定未来改革思路和内容的基础和依据。
　　(1)阶段性与动态性。“最严格”是动态的变化过程而非静止不变的状态，在制定具体的制度政策时，要充分考虑经济社会发展阶段、环境管理、监测、科技 支撑能力条件等能否适应最严格环境保护制度倒逼的强度，充分评估最严格环境保护制度可能带来的后果，制定了制度但无法落实的情况。最严格的环境保护制度也 不应是一成不变的制度，需要与国家和不同地区的经济社会发展阶段及环境管理能力相适应，根据经济社会发展、环境质量变化、环境管理需求不断调整，充分体现 出时效性和阶段性。
　　(2)科学性与公平性。设计和制定最严格的环境保护制度应遵循自然科学与经济社会发展规律，确保制度本身的科学合理，为实施和执行制定降低成本，也易 于实现制度预期的目标。同时，由于环境权益和责任应是公平分配和平等的，不同区域、群体都应拥有平等地享有环境公共服务和良好环境质量的权利，也负有平等 地履行保护环境的责任和义务，因此，在建立和实施最严格的环境保护制度时，不仅要考虑能够保证环境权益在不同区域、群体、保护者和受益者之间的公平分配， 还要能够推动各个社会主体积极参与环境保护，履行环境义务，解决“守法成本高、违法成本低”的问题。
　　(3)区域性与差异性。最严格的环境保护制度不应是“一刀切”的制度。要充分考虑不同区域、流域经济社会发展阶段和环境管理支撑能力的差异性。此外， 环境要素由于流域、区域的差异性，在设定具体的目标、落实相关的政策、进行监督考核等方面都存在更大的难度。因此在具体的红线指标和目标的设定上，还要考 虑流域、区域差异，分流域、分区域、分重点、分阶段提出不同的目标指标。
　　(4)可达性与有效性。最严格的环境保护制度设计要具备可操作性，设定的目标及采取的措施等要充分考虑各有关因素，使其具备可实现性。同时，这些制度 和相关配套政策等能够得到有效实施，既能实现预期的目标，取得较好的制度和政策效果，又能有较高的执行效率和较高的执行成本收益率。
　　3、最严格环境保护制度的改革思路
　　长期来看，应当围绕最严格环境保护制度的内涵，面向生态文明建设要求以及环境质量改善的目标，根据环境保护制度的不足和差距，对当前的制度进行整体、系统和全面的改造，推动整个环境保护制度体系的刚性化，建立最严格的环境法治、环境管控和环境经济制度体系。
　　3．1环境法治制度:统领环境保护全局的基本制度
　　若用制度保护环境，那么在最严格的环境保护制度体系中，最重要的是环境法治制度要成为统领和指导环境保护全局的根本性制度和最高意志。
　　(1)法律体系要体现生态文明建设目标要求。一方面，要以满足生态文明建设目标要求为指向，修改环境保护领域的基本法和各专项法，将生态文明建设中关 于生态环境保护的要求以及相关配套的体制、机制和政策工具保障落实固化到法律文本中，将环境保护追求实现的最高目标和有效途径等以法律的形式固定下来，体 现强制性、严肃性和约束力。另一方面，要对民法、经济法、刑法、行政法等传统部门法进行“生态化”改造，将生态系统管理的基本准则贯穿于其立法和修法全过 程，彰显环境保护的地位，保障公民的环境权益。
　　(2)环境司法要成为解决环境问题的主要途径和手段之一。要以对公民环境权益的保护为出发点和落脚点，充分发挥环境司法的保障作用，强化环境司法救济 途径，更多地使用环境司法途径解决环境纠纷问题。需要完善环境损害救济的司法制度，健全环境损害救济途径，增设行政裁决、公益诉讼等对保障公民环境权益具 有积极意义的救济方式。
　　(3)环境监管和执法体系要体现独立性、权威性和刚性。环境监管和执法体系的设计要体现独立性和权威性，在具体的监管执法中要体现严格性和严肃性，避 免地方政府和其他部门的不适当干预和干扰。环境监管和执法的体制安排可根据中央和地方的环境事权和财权安排、监管执法的实际成本和效果、以及环境监管执法 的实际需求和能力进行设计，而不是简单地推行所谓的垂直管理或者综合执法。
　　3．2环境管控制度:以环境质量改善为核心目标的管理性制度
　　环境管控制度是环境保护部门在环境法治制度下具体的管理性制度和工作抓手。建立和完善最严格的环境管控制度的总体方向是要围绕环境质量改善和环境健康 风险防控目标、为社会公众提供优良的环境公共产品、实现环境管理战略转型而进行设计和改进。这需要按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的总体思路进行制 度调整和安排。
　　(1)源头严防制度设计与安排要重点体现和发挥保护生态环境的导向性和指挥棒作用。例如，建立绿色国民经济核算体系，为评估经济社会发展的资源消耗和 环境损害提供基础依据和标准;环境规划需要按照生态系统和环境要素完整性及协同性等设定生态环境质量目标，围绕生态环境质量改善和环境健康风险目标配置各 项政策工具和手段;环境准入需要根据流域和区域的资源环境承载力以及生态保护红线的要求等设置产业准入门槛;环境影响评价制度需要在项目、规划和战略层面 都要以环境质量改善和环境风险可接受水平为基本准则与前置条件。
　　(2)过程严管制度设计与安排要体现管理的严密性、严格性与有效性。过程严管制度设计的基本思路可从其作用的范围、对象以及方式和效果等方面出发。从 其作用范围看，生态环境保护制度一方面需要覆盖包括生产、消费、分配和流通在内的经济全过程，这要求在各个环节都要建立管控制度;另一方面需要统筹从天空 到陆地和海洋、统一监管所有污染物，这要求建立基于生态系统完整性和统一监管所有环境介质的生态环境保护管理体制。
　　从其作用对象看，不仅需要约束排污企业和生态破坏者的行为，也需要约束党政领导干部特别是具有决策权和资源调配权力的领导干部。这要求针对企业建立一 套清晰、完整、基于环境资源承载能力和环境质量改善的排污许可制度;针对决策者建立体现生态文明建设要求的绩效和政绩考核制度;针对社会公众建立理性有效 参与生态环境保护的公众参与制度。从其作用的方式和效果看，要确保制度执行的刚性和有效性，需要建立独立和权威的生态环境保护督查体系，重点督查法律、制 度和政策在地方层面是否得到全面贯彻执行，督查法律、制度和政策等是否设计合理有效等。
　　(3)后果严惩制度要体现惩罚的威慑力。这不仅要求对造成不良生态环境后果行为者的惩罚与其切身的政治、经济和社会利益直接挂钩，还要求惩罚的力度高 到足以使其不敢以身试法，切实解决党政领导者盲目决策导致生态环境破坏、企业恶意排污等长期困扰生态环境保护的问题。针对党政领导决策者，不仅要通过政绩 考核建立党政同责的终身责任追究制度，而且要探索运用司法途径追究其法律责任，如环境渎职和失职罪等;针对企业恶意排污者，除了追究其民事责任，对其进行 经济惩罚以补偿污染损害以外，还要追究其刑事责任，从制度上解决“违法成本低，守法成本高”的痼疾。
　　3．3环境经济制度:建立能够在生态环境保护资源配置中发挥决定性作用的市场和价格制度
　　环境经济制度应该能够通过市场和价格调节机制充分体现环境资源成本，使经济活动朝着资源节约和环境友好的方向调整和改进，使生态破坏和环境污染者赔偿其产生的负面外部环境成本，使生态环境保护者的正面外部环境成本得到补偿。
　　(1)建立绿色的财税金融制度体系。包括建立绿色公共财政体系;推进环境税改革;制定基于环境成本考虑的资源性产品定价政策;完善和深化绿色信贷、环境污染责任保险、绿色贸易政策体系等。
　　(2)探索建立以环境容量为基础的区域、企业排放指标核定和有偿使用体系，以及相应的排污权交易市场。包括研究制定主要污染物排污权有偿使用和交易指导意见及有关技术指南，扩大排污权有偿使用和交易试点范围等。
　(3)加快建立和实施污染损害赔偿制度和生态补偿制度。制定系列环境污染损害鉴定评估技术规范和相应的后续赔偿制度。针对流域、重要生态功能区、自然保护区、矿产资源开发、资源枯竭型城市五大领域，逐步构建生态补偿机制和政策体系，推动建立国家生态补偿专项资金。
　　参考文献：
　　［1］胡锦涛．坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗:在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［N］．人民日报，
　　［2］习近平．坚持节约资源和保护环境基本国策努力走向社会主义生态文明新时代［EB/OL］．
　　［3］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定(2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过)
　　［4］建立和完善最严格的环境保护制度［N］．中国环境报，
　　［5］童克难，高楠．解读最严格的环境保护制度［N］．中国环境报