当前楼市调控政策调整思考：正稿.doc

当前楼市调控政策调整思考

梁鸿 杨小亭

摘要：当前中国经济增长的外贸引擎力不从心，国内消费需求独木难支，投资需求鲜有起色。一时之间，人们不由得将稳定经济和社会的目光又转向楼市。本文对当前楼市若干热点问题进行了思考，提出保护自住需求、分流投资需求，改调控目标的单一房价指标为购买力指标，建立中央和地方的住房保障担保平台助推住房保障，打包征收房产税与行政事业费，在坚守耕地红线的同时允许省际调用指标，逐步完善优化土地财政，建立科学严谨长效的政策调控体系等七个观点，以期房地产业既能促进国民经济“稳增长”，又能确保楼市调控的成效。
【关键词】楼市；住房保障；房产税；耕地红线；土地财政
梁鸿（1962—），男，复旦大学社会发展与公共政策学院院长、教授，博士生导师，主要研究方向为公共政策、社会发展与社会管理及环境经济学；杨小亭（1966—），男，复旦大学社会发展与公共政策学院博士生，主要研究方向为公共政策、城市发展与公共管理。（邮政编码：200433）

当前中国经济增速逐渐回落。官方数据显示： 2012年1-3季度我国国内生产总值（GDP）同比增长7.7%，其中第三季度增速为7.4%（国家统计局2012年10月数据快报），再创新低。同时，工业增加值、固定资产投资、进出口总额等关键经济指标依然表现不容乐观。从外部市场来看，经济增长的外贸引擎日益力不从心，表现在三个方面：其一，欧洲各国自顾不暇。欧债危机进一步深化，致使各国经济出现萎缩，自主增长动力不足，市场消费者信心不足、需求环境恶化。其二，美国贸易保护主义日盛。在世界经济下行风险增大形势下，各国之间经济贸易政策的协调愈发困难，贸易保护主义有再次抬头迹象。其三，新兴市场开拓尚需时日。在欧美等传统出口市场受阻、外贸萎缩的背景下，积极开拓新兴市场成为中国出口企业的突破口，然而目前国内企业对新兴市场普遍还缺乏认知和渠道，成功开拓这一全新的市场尚需时日。从内部市场来说：国内消费需求虽有增长，但尚不足以支撑起整个国民经济；国内投资需求在房地产行业受到严厉调控的情况下普遍难有起色。曾经被寄予厚望的光伏、风能、电动车等新兴产业实际发展状况亦不容乐观，许多企业举步维艰。在这种内忧外患的形势下，为了防止宏观经济硬着陆，国家的基本政策面转向“稳增长”， 采取了连续加息和降低准备金率等一系列政策措施。与此同时，人们不由得将稳定经济与社会的目光又转向楼市。
毋庸置疑，房地产业作为拉动经济增长较为便利的产业，其开发投资和销售的增长以及由此而引发的上下游产业链联动需求的释放，能够对宏观经济的稳定增长起到有力的支撑作用。然而，显然中央政府不愿也不能再走过分倚重房地产业拉动经济的老路，楼市调控依旧不能松绑。一是调控一旦松绑，将对政府“坚持调控不动摇”的公信力造成挑战，二是会引发人们对市场的预期的改变，挤压楼市泡沫、促进房价合理回归的目标难以实现，楼市调控将功亏一篑，为国民经济健康发展埋下更大的隐患。因此，如何使房地产业既能在“稳增长”中发挥应有的作用，又能保持并促进楼市调控的成效，是政府迫切需要解决的问题。
一、保护满足自住需求，分流引导投资需求
在继续坚持房地产调控政策不放松的基础上，宜适度调整房地产调控手段，有保有压，改变以往“一刀切”的做法。
对于合理的自住需求，国家应给予保护和满足，继续加大信贷、税收的差异化程度，适度调整首套普通商品房首付比例、住房贷款利率，加大税收优惠力度，提高这部分购房者的住房购买力，鼓励并促进其住房消费，以满足其基本的生活居住需求。
针对投资需求，不能通过笼统的限购政策进行抑制，而应该采用“分级限购”的方法进行分流引导。所谓分级限购，即限制投资者在不同住宅产品上的购买行为，通过不同层次的划分，分别限制国外投资需求、国内非本地投资需求、本地投资需求。通过分级限购，可以降低普通价位住宅产品的投资需求，使普通价位的住宅产品更多地用于满足正常的居住需求。比如说，对住宅商品房单价在一定标准(如5万元/m2)以上的高档商品住宅，这部分住宅产品实际投资属性很强，可对所有的投资需求完全放开。即对境外投资机构或个人投资者、国内本地和非本地的投资者完全放开，以满足这部分投资者单纯的投资需求。对于我国来说，与其抑这部分投资需求并将其驱赶到境外，不如对其划定范围使其定向投在国内，把他们限制在国内高档商品住宅的投资范围内。这样一方面能够在一定程度上活跃我国房地产市场，助推我国经济“稳增长”，另一方面，投资者对高档商品住宅的投资，影响的是高档商品住宅的价格，对普通住宅的影响较小，在一定程度上起到了风险隔离的作用。
二、转变调控目标，改单一房价指标为购买力指标
当前“促进房价合理回归”的楼市调控目标着眼于调控房价，调控目标过于单一，要解决民众的购房难题，调控房价是一方面，另一方面还需提高居民的实际住房购买力，故可将单一的房价调控指标转化为以提高居民真实购买力为核心的购买力指标。目前我国大多数家庭采用银行按揭贷款的方式来实现购房愿望，贷款利率的高低以及首付款比例要求能够对其产生巨大影响，因此需要设法降低居民购房的利率水平及首付比例，藉此提高居民住房购买力。首先，要打破对商业银行的利益输送，加快推进利率市场化进程。目前，我国商业银行收入主要来源于利息差。纵观我国商业银行历年经营收入结构，我们不难发现，其高度依赖各种形式的利息收入，几乎占总收入的90％，主要有存贷利差、同业之间往来业务净利息以及债券投资净利息，而存贷利差又是我国商业银行经营收入的主要来源，占其总收入的60%～80% 。截止2012年10月，我国最新的1年定期存款利率是3%，而1年～3年的贷款利率却高达6.15%，仍维持着我国银行业3%以上的利息差，远远高于西方国家不超过1%的平均水平。因此，必须坚决打破中国银行业垄断经营的局面，以降低存贷利差，使购房居民享受到更低的贷款利率，减少其购房还贷的压力，提高其住房购买力。同时，我们还可借鉴美国退伍军人协会的模式，定向地为部分特定人群购买住房提供国家担保。该协会的住房贷款制度规定：每位军人退伍后，都可以向政府申请住房贷款，国家可为包括其家庭成员在内的每人提供6万美元的住房贷款担保，保额为24万美元，这笔钱可以保证他们买到普通中等住房。借鉴美国经验，我们也可以成立类似机构，对部分特定人群购房提供国家担保，以改善其信用状况，从而降低银行对其发放住房贷款的风险，使他们能够以更低的首付比例、更优惠的贷款利率、更长的还款期限获得贷款，进而达到增强其真实住房购买力的目标。
三、建立中央和地方的住房保障担保平台，切实推进住房保障建设
保障房的大量入市，一方面有助于消化分流部分市场需求，冲低房价，缓解楼市泡沫，另一方面，保障房的投资建设以及由此带动的住房消费及关联产业的消费能够大力助推我国经济，一定程度上能够缓解“稳增长”与“抑房价”之间的矛盾。因此，需要创新保障房机制建设，切实为住房保障建设的大力推进扫清障碍。
建议从地方政府的土地出让收入中拿出一定比例的资金，例如2%的资金量，用来建立保障房开发和消费的政府担保平台，专款专项用于支持住房保障建设与消费。其中1%由中央政府出台用以组建国家级的保障房开发担保平台，另1%用以组建地方的保障房消费支撑平台。其中国家层面的担保平台主要是为住房保障的供给面提供支撑，即为全国参与保障房建设的开发商在向银行申请开发贷款时提供综合担保，通过这种市场化而非行政干预的方式，为住房保障建设提供一个国家层面的担保机构，可降低商业银行发放住房保障开发贷款的风险，增加其对保障房开发商的贷款意愿，并且能够为其提供更优惠的贷款利率、更优厚的贷款条件，为保障房的大规模开发创造条件。而地方层面的政府担保平台主要是为住房保障的需求面提供支撑，即为购买保障房的中低收入家庭提供住房贷款的政府担保，使其能够以更低的首付比例、更优惠的贷款利率、更长的还款期限获得贷款。如此一来，通过对保障房供需两方的支撑，能够大大促进住房保障建设与消费，化解眼下普遍存在的地方政府保障房资金难题。
四、房产税需慎行，试与行政事业收费打包征收
在当前经济发展因素存在不确定性的情况下，房产税改革需要谨慎推行。当前欧洲危机进一步深化，美国等主要经济体增速缓慢，对我国出口企业造成经营困难，加上国内经济实体特别是中小企业发展并不乐观，这样一来导致居民收入增幅较缓。在居民收入增幅较慢的情况下，全面征收房产税显然不现实，也不利于保护中产阶级的利益。另外实施过程中需要统一房产税的征收模式。例如，现在上海使用的房产税征收标准是建筑面积，而重庆使用的标准则是套内面积。不同征收模式下导致的利益差异势必将引发公众的心理变化，从而为后续工作的顺利开展留下隐患。同时，房产税的全面推行还有赖于相关财税体制，包括房地产税收体系本身的改革及配套的完善，以及批量估价技术、征收标准的设定等细则的确定，这也是房产税工作的顺利推进的必要条件。这些问题的解决任重而道远。因此房产税应谨慎试点，不宜加速推行。
在房产税的征收方法上，我们可以考虑将其与目前涉及房地产开发中诸多的行政事业收费统一打包征收。当前，我国地方政府预算内外的收入多源于房地产相关税费，尤其是房地产开发环节的税费。在房地产开发阶段，需要缴纳的税费名目繁多，且涉及多个政府职能部门，开发商开发一个项目需要与不同的职能部门沟通。若将房地产开发比喻为一个烤面包的过程，则烤面包只需5分钟，而批准烤面包却要5小时。这一方面降低了房地产企业开发的效率，延长了房地产产品的生产周期，从而极大地放大了供给与需求的失衡；另一方面，也容易产生寻租的空间，滋生行贿受贿等腐败问题。因为行政事业收费与房产税都归属于地方。故可从提高效率、规范管理角度考虑将地方政府收费统一规范成为一个综合税，并按评估值的一定比例年度征收。这样将各个部门对房地产企业的税费征收内部化，政府对外只安排一个窗口，开发商只对这一个政府窗口上缴综合税。开发商缴纳这一项综合税后，即可进入正常的审核阶段。而经竣工验收后，再对小业主统一征收房产税。其本质是将政府部门一次性对增量房征收的成本，分摊到房屋建设期间针对开发商的征收以及保有期间对全体小业主征收两个环节中去。同时，这一做法也节省了开发商在项目各阶段的成本，房地产生产周期大大缩减，由此房地产供需时间差也将会缩短，市场均衡的机制和信号反映将更加到位。
五、坚守18亿亩耕地红线，允许省际调用指标
2012年7月举行的“博鳌·21 世纪房地产论坛”第12 届年会期间，经济学家许小年提出在市场经济中对房地产市场问题解决方案应从改革供求关系做起，而不是简单地限制需求。“关键在于增加土地和住宅的供应量，尤其是土地制度改革，最为核心的是放松18亿亩耕地红线，让市场对土地进行配置。”一时间甚嚣尘上，也引发了对是否应坚守18亿亩红线的争论。
笔者认为，许小年的言论中，关于改革供求关系，增加土地和住宅供应量的前提无疑是正确的，但是由此而提出“放松18 亿亩耕地红线”的观点有失偏颇。众所周知，当前房地产市场呈现的各种矛盾归根结底是由供需矛盾引起的，而解决矛盾的根本途径是扩大供给，增加土地和住宅的供应量，这是经济学的最基本的原理。但是毋庸置疑，粮食安全问题事关我国政权稳定和经济可持续发展，而耕地是粮食供给的基本要素，是人类赖以生存和发展的基础。我国确定18 亿亩耕地红线，是保证我国粮食生产安全的生命线。因此，我们不能将增加土地和住宅供应量的目标建立在放松这18亿亩耕地红线的基础上。事实上，增加土地供应量有多种途径：可以通过城市旧区改造盘活存量土地或利用建成区空闲地提供土地，利用非农建设用地通过集体土地流转的方式提供土地。另外，对于18亿亩耕地红线，我们可以在宏观上坚持总量平衡，微观上允许省际调用指标。18 亿亩耕地红线的说法是对全国而言，而耕地的保护在我国东部和西部并不相同。从存量上看，西部地区分布的耕地较多，占36.9%；东部地区、中部地区和东北地区分别占21.7%、23.8%和17.6%。我国东部地区建设用地相当紧张，已成为约束未来发展的重要因素，而西部地区后备土地资源比较丰富。而不同区域不同省市对建设用地的需求量也不尽相同。因此，我国可以在总量平衡的基础上允许省际之间进行指标调用，这样能在一定程度上实现市场对土地的资源配置，实现增加部分区域土地和住房供应量的目标，缓和供需矛盾。
表1：各地区耕地面积及比重（2008年底）
地区
耕地面积（千公顷）
比重(%)
东部
26322.3
21.63
中部
28993.0
23.82
西部
44950.5
36.93
东北
21450.0
17.62
数据来源：根据《中国统计年鉴2011》相关数据计算所得
六、逐步完善，优化土地财政
我国当前的土地财政存在种种弊端已成广泛共识，尽快改革推翻土地财政的呼声越来越高。然而当前土地财政积重难返，其存在具有深刻的根源：土地公有及相应的征地制度为土地财政提供了基本的制度基础，政府主导型跨越式发展为土地财政形成提供了强大驱动力，现行的财税体制是产生土地财政的重要制度性因素。要想推翻土地财政，就必须改革导致其存在的制度基础，必须改革相关的经济体制和政治体制：需要推进财税体制进一步改革，使地方财政拥有稳定的税源，解决地方财政困难，使地方政府的财权与事权相匹配；需要进一步转变政府职能，改变以往地方政府在经济建设中的主导者角色，将地方政府由生产性政府向服务型和责任型政府转变；需要进一步调整和完善土地法规及其他相关政策法规，从法律上来逐步打破地方政府对土地财政的依赖。因此，推翻目前的土地财政牵一发而动全身，并非一朝一夕就能实现，而是需要一个较长时间的过渡期。在这一个过渡期内，需要推进相关政治体制和经济体制的改革，同时优化完善现行土地财政。
首先，要改变目前土地出让金监督机制缺失的现状。当前我国的土地出让收入由地方政府“自收自支”、长期缺乏透明的收支规范与严格的监督机制，为地方官员带来广阔的寻租空间。优化完善土地出让金制度，亟需建立土地出让金监督机制，监督和引导土地出让金去向，使其切实用于发展地方经济、改善本地民生的各项事业中去，尤其是积极发挥其助推住房保障建设的作用。
其次，各地方政府要在合理安排和利用好土地财政在推动经济社会发展方面的积极作用的同时，客观冷静地预见并分析土地出让收入急剧下降可能带来的财政收支风险。提前采取应对措施，加大土地增值税清缴力度，同时积极研究推动房产税，加大保有环节税收调节力度，完善相关税收的征收管理，增加土地税收收入，主动引导土地财政由“出让收入为主”向“税收收入为主”转型，促进土地财政收入总量保持基本稳定，从而保持经济社会持续健康发展。
七、建立科学严谨长效的政策调控体系
经历了多年的房地产市场调控，目前房地产业深化改革已经步入“深水区”和“啃硬骨头”的阶段，业界对建立一个科学严谨长效的房地产政策调控体系的呼声越来越强烈，迫切需要改变目前楼市调控“头痛医头，脚痛医脚”的被动应对方式和“临时抱佛脚”的临时性短效政策应对方式。事实上，目前所实施的短期措施无法从根本上解决房地产市场供求关系的失衡的问题，也无法遏制地方政府依赖土地财政的冲动，这些短期措施一旦退出，房地产市场又将面临报复性反弹，不利于房地产市场持续健康发展。因此，房地产调控需要一个科学严谨长效的房地产政策调控体系的逐渐完善和跟进。
首先，这个调控体系应该是全方位多层次的。全方位是指内容涵盖房地产行业的方方面面，从国家的基础政策到地方的特色政策，从房地产市场到住房保障，从土地到房产，从存量市场到增量市场，从商品住房到收益型物业等等。多层次是指对房地产行业的需求层次进行分类，如住房保障需求、自住需求、投资需求、投机需求，甚至再可进一步进行细分。主要根据“约束高端需求，支持中端需求，保障低端需求”的原则，针对不同的需求设计相应的调控政策工具，组成一个完备的政策工具囊。针对不同区域、不同时间段出现的不同问题，我们可以从这个政策工具囊中选取相应的政策工具进行搭配组合，适时而动，相机抉择。
其次，这个政策调控体系要统筹兼顾各方群体的利益。任何一项长效机制要达成预期目标，实现良性运行，都必须做到利益兼容。房地产市场涉及的利益主体相当多元化，包括中央政府、地方政府、房地产业相关企业、已购房群体和未购房群体在内的不同主体，都有差异化的利益导向。保护合理的利益诉求，打击危害房地产市场健康发展的利益诉求，凝聚社会共识，最大化各方利益，方能实现政策调控体系的良性运行，促进房地产行业长期稳定健康地发展。

参考文献：
[1]国家统计局2012年10月数据快报.
[2]华 伟，汪歆沁. 求解住房保障资金难[J]. 探索与争鸣, 2011，(10)．
[3]吴群，李永乐. 财政分权、地方政府竞争与土地财政[J]. 财贸经济，2010，（7）．
[4]唐在富. 中国土地财政基本理论研究——土地财政的起源、本质、风险与未来[J].经济经纬, 2012,(2) .
[5]华伟，沈灵燕. 房地产宏观调控下的区域创新——以上海市房地产业如何持续健康发展为例.探索与争鸣[J].2012,（10）.
[6]赵子铱，杨晓鹏. 中美商业银行贷款利率市场化程度的比较分析[J].南方金融，2011,（1）.