社区公共事务管理与服务.docx

社区公共事务管理与服务（上）
民政部培训中心主任、民政部管理干部学院
孙树仁
　　大家好，欢迎学习中国国家人事人才培训网卫星的培训课程。今天讲授的课程是社区公共事务管理与社区服务，分成两讲，上午侧重于讲社区公共事务管理的基本理论与体制创新，下午侧重于讲社区服务和社区建设。
　　大家看到屏幕上有这样几行字，“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能 …… ”这一席话是十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》当中的，在刚刚闭幕的党的十七大的报告当中，又有这样的一席话“ …… 更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教，劳有所得，病有所医，老有所养，住有所居，推动建设和谐社会。”
　　通过这两段话我们看到，社会建设已经成为党在构建和谐社会当中一个重要的课题，正是按照这一要求，我们在这堂课上午的课程主要包含三个方面：一是社区公共事务管理的社会经济背景，也就是说在社区要加强公共事务的管理，需要怎样的社会经济背景；二是社区公共事务管理相关的基本理论、基本概念；三是和大家交流和讨论有关社区公共事务管理体制创新问题。我们想通过这三个问题使大家了解在社区里从事社区公共事务管理的基本背景、相关理论和我们在这样的背景、理论指导下从事社区事务管理面临的社会管理体制创新的几个问题。
　　一、社区公共事务管理的社会经济背景
　　第一个大问题是基本的社会经济背景。
　　1 、一个巨变、两个未变
　　关于我国的基本社会背景，理论界和政治界有很多表述，其中“一个巨变和两个未变”的现实要求我们扩大公共服务，完善社会管理，加强社区建设，加强和改进社区服务，这是一个最基本的社会背景。
　　改革开放 29 年以来，我们的经济实力、综合国力和国际竞争力跃上了新的台阶。大家应该知道，我们国家这些年来的发展变化巨大，经济总量已经占据世界第四位，我们的经济发展速度已经达到 14% 的水平，实现了超速发展，世界上的平均发展速度只为 4.9% 。英国《金融时报》在评论中国的经济发展时曾经讲到，“中国作为一个发展中国家，现有的经济发展速度是现代经济发展史上所少见的”，综合国力和国际竞争力也随着经济实力的提高跃上了新的台阶，人民群众的生活水平也获得了大幅度的提高。可以说中华民族千百年来丰衣足食的梦想已经成真，我们实现了由温饱到总体上达到小康的伟大跨越，大家可以从我们日常生活中的衣食住行、交通、卫生状况、生活环境中感觉到今天的生活和二十几年以前大不一样，已经发生了深刻地变化。最近我们到国外去考察，在国外的朋友提起中国这些年的改革发展变化，都是赞不绝口，承认中国是一个经济发展很迅速的大国。但是这也要求我们经济发展要与社会发展相和谐、协调，也就是中央提出的经济与社会发展要相互统筹，这是五个统筹之一。
　　十六大以来的五年间，我们的人均 GDP 已经由 2002 年的 1000 美元到去年的 2000 美元，十六大的目标是到 2020 年，我们要达到人均 GDP3000 美元。通过这个变化，我们能看出十六大设定的目标一定能够实现。当然我们需要走的路还有很长，在基数比较低的情况下，很容易实现翻番，但是在基数较高的情况下，再想实现经济翻番就会比较困难，这就需要我们更加努力来发展中国的社会经济。
　　一个巨变使我们坚信建设有中国特色社会主义的道路和理论体系。十七大给提出了我们要高举建设有中国特色社会主义的旗，走建设有中国特色社会主义的道路，用建设有中国特色社会主义的理论体系指导我们的社会建设，这一个巨变使我们坚信了要举的旗、要走的路和理论体系，为我们创新社会管理体制，完善公共服务，提供物质基础和依托。正是因为有了这样的巨变，我们的经济实力得到了增强，政府就有能力拿出一定的资金关注民生，发展社区服务、公共服务来解决民生。
　　除了一个巨变之外，我们还应当看到两个未变。中国处在社会主义初级阶段的基本国情并未改变，这就是说我们在实现现代化、赶超发达国家的路还很长，虽然我们的 GDP 总量排世界第四位，但人均 GDP 排名在世界 100 名之后。我们还有 2300 多万绝对贫困的人口，按照联合国每天 1 元的标准计算，我国还有近亿人口在贫困线以下。因此，我们处在社会主义初级阶段的国情并没有改变。人们日益增长的物质文化需求同落后的社会生产之间的矛盾并没有改变。
　　这两个未变使我们认识到现在仍然要以经济发展为中心，科学发展观中提到的“以人为本，全面、协调地可持续发展”，还需要把经济发展摆在重要的位置。党的十七大有这样几句话，“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，关注民生”， 也强调必须以经济发展为基础，没有经济的发展，很难满足人们日益增长的物质文化需求，这就是需要我们了解的国情。
　　这两个未变告诉我们在提供公共服务的问题上，作为政府一方面要尽力而为，另一方面由于国家财力有限，还要量力而行，但一定要关注民生。了解了中国的国情后，我们应该知道：社会主义初级阶段未变必须以经济建设为中心，大力发展社会生产力，这是给我们的一个启示；社会主义的主要矛盾未变，必须坚持发展是第一要义，在发展的基础上以人为本，关注民生。我们从事社区建设和社区服务工作要把以人为本作为第一要义和工作核心，我们的工作要和老百姓、居民打交道，一切工作都要以老百姓关心、关注的问题为出发点，要关注老百姓的衣食住行、生老病死、日常生活以及各种社会生活的需求。这是基本国情给我们的启示和对我们的要求。
　　2 、四个深刻变化、两个前所未有
　　我们的基本国情还有第二个方面，十六届六中全会上中央所概括的，“四个深刻变化和两个前所未有的社会经济形势的科学判断”，这个科学判断要求我们扩大公共服务，完善社会治理。
　　改革开放二十多年来，我们国家发生了四个深刻地变化，一个经济体制的深刻变动。现在我们国家以公有制为主体，多种所有制并存的市场经济体制正在形成，并逐步趋于完善，这和改革开放之前的计划经济体制相比，我们已经发生了深刻的变化。
　　随着经济体制的深刻变动，我们的社会结构也发生了深刻的变动。从经济结构上看，有多种所有制并存，比如有个体、民营、外资等，经济结构多层次、多元化；在城乡结构上，我国城市化进程日益加快，据统计，我国目前城市化水平已经达到了 43% ；在阶层结构上，除了传统的全民所有制——国有的，还有民企的、外企的、个体的、中介等；在社会组织结构上，我们产生了许多新型的社会组织和新型的经济组织。
　　随着社会结构的深刻变动，人们的利益格局也就产生了深刻地调整。过去在农村靠吃工分、城市工人靠吃工资，而现在的利益格局分配的形势、要素已经多元化、复杂化。随着利益格局的调整，我们在市场经济的作用下，贫富收入差距也有逐渐拉大的趋势。据统计， 1978 年贫富收入差距是 2.7 倍， 2004 年则达到了 7.2 倍；在城乡收入差距上， 1978 年是 2.57 倍， 2004 年时达到 3.21 倍；同时在区域收入差距上也有明显区别，不同行业之间、最高收入和最低收入之间的差距也在明显拉大。这种利益格局的深刻调整就很容易造成社会不公平，因此就需要我们加强社会管理来构建和谐社会、注重民生、实现公平正义。
　　再一点，思想观念也发生了深刻的变化。随着各种知识的传播、各种媒体的发展以及对外开放，在不同的利益驱动下，大家的思想观念呈现出多元性、复杂性和特殊性。
　　我们应该看到这些深刻的变化，一方面为整个社会发展注入了前进的动力和活力，是国家发展的生机和活力；同时也应该看到这种变化需要进行调节，需要进行社会管理，也就是要注重和谐社区建设，保证在发展中有一个稳定的社会机制。四个深刻变革的影响为我国的发展进步带来了巨大的活力，同时也带来了发展中的新矛盾和新问题，我们必须正视这些矛盾和问题。
　　比如在座的都是北京社区的同志们，大家知道社区的流动人口多数是农民工，他们来到社区为我们的生活带来很多便捷、提供了很多服务，但是如果我们不公平地对待他们，在收入差距拉大、人格尊严得不到尊重的情况下，就会造成我们和流动人口之间、城市和乡村之间的新矛盾、新问题，我们必须注重这些新矛盾、新问题。
　　两个前所未有是指发展面临的机遇是前所未有的，也就是说我们处在发展的黄金期。当今世界，发展、和平是主流，中国社会正处在这样一个发展的黄金时期，整个中华民族在党的领导下抓住了难得的发展机遇，一方面抓发展，一方面抓稳定，努力提高综合国力、提高国际竞争力、提高经济实力，来改善民生，从而提高生活质量。
　　同时，在四个深刻的变化中，我们也面临着许多矛盾，像刚才提到的贫富之间分化、城乡差距、区域不协调、经济发展和社会发展的不协调等，正因为这样，党中央提出了科学发展观，提出了五个统筹：统筹城乡之间的发展，统筹区域之间的发展，统筹经济和社会的发展，统筹人和自然环境的发展以及统筹国内发展形势和国际环境。这是我们在难得的发展黄金期中所面对的挑战，也是前所未有的。这个时期是改革发展过程中各种新矛盾、新问题的凸显期，但我们必须要正视它、面对它。
　　民政部门从上世纪 80 年代中叶着手建立社区服务，后来着手于社区建设，现在我们提出要构建和谐社区建设。中央十六届六中全会做出了重大决定，就是要构建社会主义的和谐社会。在发展的黄金期，同时也是矛盾的凸显期中，我们既要抓住机遇发展，又要摆平各种矛盾，使整个社会和谐、快速发展，也就是中央提出的又好、又快地发展。
　　四个深刻和两个前所未有的社会背景、基础要求我们强化社区的社会管理，建设和谐社区，完善公共服务。在社区里，我们的核心内容就是加强社区的公共事务管理。
　　3 、社会管理体制创新成为必然
　　我们所面临的基本的社会经济背景除了上面所说的四个深刻、两个前所未有，结合社区的本职工作，创新社会管理体制也是迫在眉睫，体制创新成为必然。
　　随着改革开放、经济体制改革，好多“单位人”正在回归社会，变为“社会人”。原来在企事业单位老同志都是“单位人”，单位对他们的衣食住行、生老病死是全包的，随着这些年的经济体制改革，“单位办社会”的体制已经发生了变化，这些老同志退休后回归到了社区，重新成为“社区人”、“社会人”，成为我们社区的服务对象、管理对象。在许多新的经济组织和社会组织当中，与原有的一些单位实行的“单位办社会”的体制不同，而是通过缴纳一定的保险，把衣食住行的问题交给社区。今天的社会现实是大量的“单位人”已经或者正在变成“社会人”，社区功能、地位日益重要。
　　现行的街道管理体制在提供社会公共服务方面也存在着种种缺位的现象。原来街道管理的体制主要是管理社区内一些没有单位、依靠社区生活的人，包括五保户、残疾人、没有工作的人员，那时的公共服务主要面对这些人。随着大量的“单位人”变为“社会人”，他们的生活越来越依赖社会、社区，我们的街道管理体制在提供公共服务方面就需要面对所有的社区居民，服务对象扩大了，提供公共服务的内涵也需要再扩大、丰富。因此，现行的街道管理体制也需要进行社会管理体制的创新，我们最后还要专门讲这个问题。
　　理论界学关于我国街居体制的改革进行了很多研究，我国著名的社会学家费孝通先生曾说过，“我国的城市管理必定要实现一次从单位包干制向社区服务制转变，这样带有历史性意义的革命性变革。”
　　在注重社会管理方面，现行的街道管理体制由行政管理的体制向社会管理体制的转变，无论是从时间上，还是理论上都已经成为一种必然趋势。我们北京也有这样的试验，应该说在国际社会和国内社会都产生了深刻的影响。像北京的石景山鲁谷社区，就实现了由街道管理体制向社会管理体制的转轨，为我们提供了很好的经验。
　　建立公共服务型的政府，实现政府职能转变已经成为必然，由权力型政府向责任型政府转变，由管制型政府向服务型政府转变已经成为必然。早在上实际世纪 70 年代，从美国、英国等西方发达国家开始，掀起了政府体制改革的浪潮，也就是从管理型政府向服务型政府的转变。从那以后，随着改革开放，我国引进了公共管理的理论，在北京大学也有了公共管理硕士 MPA 的学位。
　　随着理论研究和社会发展，中国实行政府职能的转变——建设公共服务型的政府，已经提到了政府体制改革的议事日程上来。十六大以后，关于政府职能如何转变，胡锦涛总书记有这样的话，“在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。政府不再是单纯追求经济上 GDP ，按照经济规律，发展经济很大程度上是企业家、经济领域应该承担的任务，政府主要的职能是通过税收、国家财政进行经济调节，使我们国家的经济社会可持续发展；通过我们利用社会主义市场经济的规律，进行市场监管，来保证民生、保证生活质量；加强社会管理，为广大居民提供公共服务。这十六个字是对政府职能转变提出的要求，明确地表现出社会主义市场经济条件下，政府应该管什么、应该干什么、应该做什么，这是政府职能转变的要求，也是下一步进行政府体制改革的基本要求。十七大胡锦涛总书记的报告对于政府体制改革又做了很多的论述，政府体制改革也提到了重要的议事日程上来，“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”明确了政府的职能。这十六个字中，有两个职能与我们社区工作息息相关。一个是社会管理，它不是经济管理，不是政治管理，主要是社会层面的社会治理，保持社会稳定和谐；另一个是公共服务，通过政府为整个公民提供的共同服务。
　　中央对政府体制改革和社会建设提出了的新要求。大家现在正在学习十七大报告，关于政府体制改革，有这样一段话，“加快行政管理体制改革，建设服务型政府，健全政府职责体系，完善公共服务体系”，作为社区工作者，我们要特别注重“建设服务型政府，完善公共服务体系”。从街道、区县等基层政府开始着重建立服务型政府，完善公共服务体系，这和社区里开展的社区建设、社区服务工作的内容、内涵是一致的。
　　十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，有这样一段话，“必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平”。关于如何实现上述目标，也有十六个字的表述，“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与的社会管理格局”，这为我们基层城市社区建设提出了要求。特别是我们在社区工作中，如何协同、动员社会各方力量参与社区建设、社区服务是非常重要的，社区工作不再是行政性的管理，而是社会协同、大众参与的社会管理格局，这就要求政府在服务中实施管理，在管理中体现服务。这就是十六届六中全会的决定中关于创新社会管理体制提出的十六字要求。
　　概括上述的三个社会经济背景，十七大对我们的社会建设进一步要求，“社会建设与人民的幸福安康息息相关，必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教，劳有所得，病有所医，老有所养，住有所居，推动建设和谐社会。”
　　4 、我国公共服务现状
　　大家应该看到十七大对我们的社区建设和社区服务提出了新的要求，对社区工作者提出了新的期望，同时也为我们的工作指明了方向。特别是“五所”的提出，是符合我国基本国情的，目前我们国家还处在公共服务能力有限的阶段。
　　我国公共服务的现状，第一点就是处于提供公共服务能力有限的特殊阶段。中国正处在人均 GDP3000 美元以下，据学者们研究，只有当人均 GDP 达到 3000 美元以上时，政府提供公共服务的能力才能比较强大，公共服务能力需要有一定的物质基础，需要以经济实力依托，只有人均 GDP 达到 3000 美元的水平，政府在满足人民群众对公共服务的需求方面的矛盾才会不很突出。但是在现阶段，社会成员的公共服务需求增长快、变化大、诉求强烈，而政府提供这方面服务的能力是非常有限的，因此我们这一阶段称为提供公共服务能力有限的特殊阶段。我们正在由管制型政府向服务型政府转变，这就要求我们的政府在这个阶段既要尽力而为，又要量力而行，努力地做好公众服务。现在人民群众有许多诉求，比如充分就业、方便生活、医疗保障等，政府要尽力而为，但是由于我们的政府还处在能力有限的特殊阶段，这更需要社区工作者上为党中央分忧，下为民解愁，努力在现有阶段做好各项工作，既要保证经济快速发展，又要通过我们的工作把各种矛盾消化在基层，尽可能把老百姓最需要的、最基本的公共服务做到位，保证和谐的社会基础。
　　以解决民生问题为重点，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系，这是现在社区服务、社区建设、公共服务中应该把握的一个重点。现在我们的能力有限，不可能从高层次满足居民所有的要求，我们的重点是解决民生问题，通过我们的努力，特别是随着经济发展，国家经济实力的提高，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。现在我们提出来的也是一种基本的公共服务体系，是满足老百姓基本民生问题、基本生活需求的公共服务，目前由于我们的国力实际水平还不是很高，政府投入到公共服务建设上的资金和力量是低于世界平均水平的，我们的公共服务覆盖面还是比较窄的，需要我们做的工作是很多的。就目前我们的国情和实力，党中央提出，我们要以解决民生问题为重点，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系，我们需要一步一步地往前推进。通过我们的努力，努力使全体人民在基本公共服务体系当中，按照十七大报告的要求达到学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会，这是目前我们基本公共服务体系的基本要求。
　　第一个大问题我主要就是从几个方面让大家了解一下，我们从事社区建设和社区服务、推进公共服务和基层社会的治理，是在什么样的国情下、什么样的社会背景下、什么样的环境下展开的。
　　二、社区公共事务管理的基本理论问题
　　这里主要讨论几个基本概念，首先要了解什么是社区？然后了解什么是社区公共事务，最后社区公共事务管理的概念自然就明白了。我们从事这个工作，对这三个基本概念应该了解。
　　（一）社区
　　1 、社区的由来
　　谈起社区的概念，我们天天生活在社区里或工作在社区里，那到底这个概念是什么时候产生的呢？它是一个舶来品，德国社会学家腾尼斯 1887 年出版了《社区与社会》，他在这本书里研究社会的基础上提出了社区的概念，随着他对社区的研究，他的理论在社会上得到了广泛传播，得到了社会学界的认可。 1927 年 ~1937 年，我国正处于抗日战争时期，美国人伯克到北京大学讲学，他就把社区的概念带到了中国。当时作为他的学生的费孝通先生，还有著名社会学家吴文藻先生等一批老一辈的社会学家都听了他的课，接受了他的一些学术观点和理论观点。随着伯克把社区的概念传入中国，以费孝通为代表的一批社会学家开始用西方的社会学理论和社区理论来研究中国，他们就把社区的概念运用到中国的社会学研究上。 1948 年费孝通先生在社会研究的杂志上发表了一篇著名的文章《二十年来之中国社区研究》，这就是从美国人伯克来中国讲学带来社区的概念，他对中国社会和社区进行研究后发表了这篇论文，以这篇文章为标志，社区的概念开始中国化，也被中国人所接受。
　　2 、社区的基本要素
　　概括起社区的基本要素基本上可以分成四个，一个是人口要素，这是社区的主体要件，一个荒漠不管区域多么辽阔，可是一个人也没有，它就不是社区，社区建设的根本灵魂就是以人为本，关注民生，因此人口要素是主体要件。第二是地域要素，这是一种环境要件，几条街、几条巷、几条胡同、几栋楼就构成了这个社区的环境，北京有北京的社区环境，上海有上海的社区环境，农村有农村的社区环境，这是它的环境要件。刚才上课之前和大家交流，我问大家最大的社区管多少户，最大的有 5000 多户，小的也有 1500 户，这些居民户都在几栋楼里、几条街上，这个区域就是社区的环境，是我们的地域要素。第三是组织结构要素，为了实现社区建设和社区服务，社区就有居委会、党组织、社区服务中心等等，所有这些就构成了社区的组织结构要素，它是我们社区的客观机制。最后一个文化心理要素，理论上也叫精神要件，在不同的社区里，大家有不同的风俗习惯、心理特征和诉述要求，像城市社区和农村社区就明显不同，南方和北方的社区也不同。我们研究社区、从事社区建设就要考虑我们的社区有多少人，要了解他们的年龄结构、学历层次结构、知识结构等等；要考虑社区的环境，内在的和周围的环境，比如周围有很多国家机关，那社区的人口结构可能就不一样，也就给社区建设提出了不同的要求，如果社区正处于城乡结合处，流动人口比较多，这又给社区提出了新的要求。因此我们研究社区，从事社区建设和社区服务，这四个方面必须加以考虑和关注。
　　3 、社区的定义
　　关于社区的概念，在学术界有着不同的学术观点，社会学上有一种功能主义的观点，主张社区姓社不姓区，不用地域要素，一个国家、一个省、几个家庭都可以是一个社区，它没有大小范围；还有一种观点是又姓社又姓区，也就是说社区既是个社会，又是一定区域的社会，这是一种社会学里区域学派的观点。我们国家研究社区的同志们及学术界所持的观点是第二种，既姓社又姓区。大家看到社区的定义并不陌生，社区是指居住在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体，这是社区的概念，“一定地域范围内”说明社区是有一定的区域范围的，因此它姓区；同时在这个区域范围内它是一个社会生活共同体，所以它又姓社。这个定义是中办发 2000 年 23 号文件，也就是中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发民政部在全国城市社区推进城市社区建设的意见当中开头的一段话，而且在这个文件当中，具体说目前城市社区的范围一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区，也就是居民委员会在城市所管的这个辖区就是我们认为的社区，因此社区是指居住在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。
　　这里社区与社会就存在着不同的概念，社区是社会，但它与一般意义上的社会不同，一般我们研究社会可以研究国际社会、中国社会、美国社会等等，但这里我们是研究一定地域范围的社会，有一定的区域界限，社区所研究的社会在城市就是居民委员会辖区内的这个社会，与一般意义上的社会不同。社区是群体，但与一般意义上的群体不同，它是以地域为特征的群体，就是大家天天生活的这个地盘里、这个楼里、这几个单元里、这几个街道邻弄里的这些人群、这些群体。社区是人群，但与一般意义上的人群又不同，它是具有社会交往的人群，我们乘公共汽车也是一个人群，但是大家这站上来那站下去，目的就是坐车，不是彼此相互交往的人群，在公共汽车上很少见大家相互交流的，只有朋友间可能聊聊天，但是社区的人群则不同，是相互交往的人群，是有共同的文化心理和共同利益的人群，在社会学上特别是讲到 费孝通 先生在解释社区的时候，曾经用到这样几句话，社区是出入相友、守望相助、疾病相扶、富有人情味的社会生活共同体。说到这里，可能大家对社区的概念就更加清晰了，社区就是在一定区域范围内，大家都是熟人社会，出入相友，出入大家都相互认识相互打招呼；守望相助，相互看看门相互关照相互帮助；有人生病了大家帮忙照顾帮忙送医院找医生，疾病相扶。大家能在这样的区域里、相互熟悉的人群当中，组成富有人情味的社会生活共同体，这是我们所研究的社区，而不是泛指的社会，因此我们主张社区既姓社，是社会生活共同体，又姓区，是熟人社会，能出入相友、守望相助、疾病相扶、富有人情味的社会生活共同体，这是我们对社区概念的理解。
　　我们正是生活在这种社会生活共同体里，而且我们工作在这样的社会生活共同体里，通过我们的工作让居民们能和谐相处，让大家享受公平正义，得到自爱自尊，过一种和谐文明的生活。这是从事社区工作理论上对我们的要求，也是我们的初衷、我们的本意，通过我们的工作希望大家生活得幸福。
　　4 、社区的功能
　　1 ）从社区的内容上反映出的功能
　　关于社区的功能有很多表述，从社区的内容上反映出的社区的功能主要体现在大家日常生活中的便民利民的经济生活上，这是一方面，通过我们的工作给大家的社区生活提供经济上的功能。再就是社会化，一个孩子呱呱坠地到认识父母到认识邻里街坊，然后步入学校再步入社会，社区具有使人社会化的功能，一个人生活在什么样的社区里，他的社会功能健康不健康、能不能融入到社会与我们社区的社会化功能密切相关，生活在一种健康文明和善的社区的人就很容易融入社会的主流，容易被社会认可，他会接受社会，社会也会接受他。再就是社会控制，在社区里总是有这样那样的矛盾、纠纷，甚至也有一些与社会格格不入的现象，比如违法犯罪、劳教释放等，这些都需要我们通过社会控制，也就是社区的整合、教育、监管来达到控制，加上社区治安、社区警务，都体现在社会控制功能上。还有社会福利，在市场经济条件下，由于各自利益的调整、收入分配的差距，有些人可能在经济生活中收入特别低，成为社会上的低收入者，这就需要通过社区的社会福利像现在推行的最低生活保障、一些便民利民的服务来维持他们的生存或基本生活。再就是社区参与的功能，一个人生活在社区里不光是经济人，不光要挣工资，他还是一个社会人，需要相互交流和交往，比如社区开展的邻里活动、社区运动会、秧歌队、歌唱团等等，使大家经常沟通交流，也让大家参与到社区建设、社区服务和社区生活当中来，使他不是一个简单的家庭人、经济人，而是一个社区人、社会人。
　　通过以上这些社区内容上反映出的功能，在社会学上认为，社区的基本功能就是城乡基层社会建设和管理基本单元的功能，从中央的文件和理论学者多次提到，社区的基本功能就是基层社会建设和管理的基本单元。以前我们这个功能发挥得不太好，因为大部分都是单位人，单位办社会，城市社区仅仅是食衣不缺，起不到作为社会建设和社会管理基本单元这样的功能，还不能整合整个的社会资源构成和谐社会的基础。现在随着单位人转为社会人、社区人，我们进行社区建设，使社区承担起基层社会建设和管理基本单元的功能，成为社会的一个细胞。社区和谐了，我们的社会就和谐了；社区稳定了，我们的社会就稳定了，我们现在进行的社会管理体制的改革就是朝着这个发向发展的，就是要强化社区的功能，强化社区基层社会建设和社会管理的基本单元的功能。
　　2 ）从社区的作用上体现出的功能
　　在社区的作用上也能体现出它的功能，我们社区工作者和社区的作用上体现出这样三个功能，一个是服务的作用，一个是桥梁的作用，一个促进的作用。具体来讲，社区就是要在提高居民生活水平和质量上发挥服务作用，通过我们的社区建设和社区服务来提高居民生活水平和质量，十七大特别提出关注民生，又特别提出要提高居民生活水平和质量，社区就是要在这方面发挥它服务的作用。第二是要在密切党和政府同人民群众的关系上发挥桥梁作用，特别是党和政府要为社区提供公共服务，比如社区安全、社区医疗、社区教育、社区就业等服务，通过这些服务让大家感觉到党和政府在关注民生，在关心着老百姓的生活。同时，现在党和政府在公共服务能力还有限的特殊阶段里，还不可能完全满足大家的要求，还有种种矛盾和纠纷，这就要求社区工作者通过各方面的工作来化解矛盾、消除隔阂、达到和谐，既使我们感到党和政府的温暖，又能通过我们的工作化解矛盾、为民解困，让人民群众能够理解党和政府，又能通过我们的工作给老百姓分忧解难。最后一点，要在维护社会稳定、为群众创造安居乐业的良好环境上发挥促进作用。这三个作用也是胡锦涛总书记在中央党校一次给省部级领导干部关于构建社会主义和谐社会的讲话当中提到的社区的三大作用，我读到这三大作用觉得，它同时反映出了社区的功能，通过作用反映出了服务、桥梁和促进的功能。
　　（二）社会公共问题与社会公共需要
　　这里有几个破折号大家注意一下，问题——需要——事务——产品，怎么理解这个逻辑关系？之所以要理解这个逻辑关系，因为我们要讲两个基本概念， 社会公共问题与社会公共需要。
　　问题是绝对的，具有普遍性，特别是在基层搞社区工作，包括我们家庭生活当中，都存在各种问题。正因为不断有新问题出现，我们又解决这些问题，社会才不断发展，有的社会学家就认为，问题是社会发展的主要动力之一，就是因为有问题出现，我们通过不断解决问题才使社会向前发展。有了问题，大家就需要解决问题，这样就产生了需要。为了解决问题、满足大家的需要，产生一种活动的过程，就是我们所说的事务。解决问题、满足需要的过程是一种事务，这个事务的结果就是我们说的社会产品。
　　比如我国现在存在着贫富差距的问题，那些贫者、低收入者就有要求解决他们的温饱、提高生活水平和质量的需要，为了解决贫富差距的问题来满足这些贫者的需要，政府推出了最低生活保障制度，开展最低生活保障活动的过程就是我们的最低生活保障事务，这个过程产生了一个结果或产品，就是从民政部到各个地方产生了最低生活保障的一些具体制度、文件、政策、规定、操作方法和操作程序，达到应保尽保。生活保障制度本身就是政府为了解决这个问题、满足公共需要、通过这样一个活动而产生的一个公共产品，这就是它的结果。这里用这个例子来了解问题——需要——事务——产品的关系，因为这些是在公共管理学理论中经常提到的，在我们日常生活中很少把它们联系起来，这里我联系起来说一下。联系起来后，有助于我们了解下面的两个概念。
　　1 、社会公共问题
　　家家都有本难念的经，每个人都有每个人的问题，因此有个人的问题，有集团的问题，还有社会的公共问题，我们把那些超出了个人和集团的、涉及到公众公共利益的问题称之为 社会公共问题。比如某社区连续几天发生盗窃事件，可怕这个社区的居民都会惶惶不安，这既是某家某个人的问题，也不是哪个集团的问题，而是社区所有公众的共同问题，这就是社会公共问题。比如在我们社区有一个大的建筑工地，晚上常加班，灯光闪烁机器轰鸣，不光影响你家也影响他家，这也就成为社区的公共问题。我们就是要解决社会公共问题，像社会治安问题、市场秩序问题、贫富差距问题、通货膨胀问题、人口问题、环境与自然问题，在社区里总有一些超出个人和集团的问题，我们作为政府就是为解决社会公共问题而存在的，政府就是解决问题的，大家都关心的公共问题，政府出力来解决。
　　2 、社会公共需要
　　刚才讲了，因为问题而产生需要，为了解决问题、满足需要我们去工作，这是我们的事务。社会公共需要就与问题相联系，需要有个人需要、集团需要，也有社会的公共需要，社会公共需要就是人类社会共同解决社会所面临的公共问题的共同需要。刚才我讲到的问题大家都需要解决，工地晚上加班的问题、尘土飞扬的问题、社区的治安问题，解决这些问题就产生了需要，这些需要就是社会的公共需要，像公共和安全秩序的公共需要、经济和市场秩序的公共需要、提供公共设施与公共事业的公共需要、建立社会保障与社会经济体系的需要、公共资源和公共财产管理的公共需要、人权自由自尊和民族的公共需要等等。政府就是以满足社会公共需要为己任的，这里我有两句话，一个是政府就是为解决社会公共问题而存在的，政府就是以满足社会公共需要为己任的，这是一种服务型政府的理念，要服务社区的居民、服务人民群众。
　　（三）社会公共事务
　　在社区里，我们就是为了解决社区的公共问题、满足社区成员的公共需要、维护社区成员的公共利益，我们从事的这些公共活动就构成了社会的公共事务，在社区就是社区的社会公共事务。
　　通过之前介绍的问题——需要、公共问题——公共需要的概念，再理解社区公共事务的概念就很容易了。我已经把概念打在屏幕上了，概括起来就是，为了解决社区的公共问题、满足社区成员的公共需要、维护社区成员的公共利益，而从事的公共活动就是社区的社会公共事务。
　　作为社区的社会公共事务具有以下特性，第一是它的公共性，既然是公共服务、公共管理，要解决公共问题、满足公共需要，因此公共性是它的第一属性，是它的本质特征，也就是说，我们所说的公共事务，姓公不姓商更不姓私，它不是经济活动也不是私人活动，因为这些涉及到广大人民群众的公共问题、满足他们公共需要的公共活动是没利可图的，完全是为大家服务的。一般按照经济规律来看，企业是不会做的，企业是要追求经济利益最大化的，私人一般是做不了，他不可能私人解决公共的问题满足公共的需要。因此公共事务只有政府来做、社区来做，这就是说公共性是它的本质属性。
　　第二是非排他性，企业想做也能做，虽然企业追求利益最大化，但是如果企业想在这个社区或为社会解决公共问题、满足公共需要做点事情，他有这个能力想做，也能做得到；有些私人想做也能做得到。昨天我在美国参观了联合国大厦，一开始联合国是很穷，而且地盘也非常狭窄，是石油大王洛克菲勒捐献了一批经费才让联合国有了今天这个地盘，盖起了大楼，联合国象征性地给他开出了一元钱的支票，这就是他作为私人想做也能做，做的是一个公共性的活动，所以是非排他性的。现在我们国内也有不少这种事，特别是我在搞农村社区建设的时候，农村里有些能人、强人在外面做大买卖挣了不少钱，回到村里就想给村里修个路架个桥，他想做的话也能做，我们不排除他，不会说私人不能做公家才能做，因为它姓公不姓私，不是这样的。私人想做也能做，还有其他非政府组织想做也能做的公共事务，政府鼓励他去做，这是公共事务的第二个特性，非排他性。
　　第三是具有阶段性，在不同的阶段里，政府所从事的公共事务有不同的内容、不同的形式和不同的标准。在经济不发达的时候，人们主要关注的就是衣食住行，就是解决温饱问题，因此这时政府所从事的公共事务主要是围绕着大家的衣食住行；当社会发展到经济比较富裕、比较发达的时候，人们的生存问题、温饱问题都解决了，人们更注重自尊、民主、民权、自由、平等等问题，这时社区的公共事务就要从更高层面上来满足居民这方面的要求，这就是它的阶段性。
　　（四）公共产品与公共服务
　　1 、公共产品
　　作为社区公共事务管理，我们为居民所提供的各种公共服务往往体现到公共产品上。公共产品的概念是由政府为主的公共部门所生产的、能供全体社会所有公民共同消费的、所有消费者平等享受的社会产品。比如北京现在的地铁，最近 5 号线也贯通了，只需要花 2 块钱或 3 块钱、很低廉的价格，任何人都可以享受，对于我们来讲这就是一种公共产品，当然了，它还是准公共产品，因为毕竟还要花 2 块钱。还有市内的公交车，只要是 60 岁以上的老年人，凭借老年证可以免费乘车，对于老年人来说就是完全的公共产品，再比如社区里有些图书馆，通过图书援建活动，政府给图书馆配备了大量图书，凡是社区的居民，到这个图书馆来就可以翻阅图书或查阅资料。在美国，我到了一个社区，它那里的公共图书馆还能上网，我就在那里打开了它的电脑，从网络上接收邮件和下载课件，这本身也就是一种公共产品，就是政府为主的公共部门所生产提供的供大家共同消费的。在北京社区这样的公共产品也很多，像一些街道和社区由国家体育部门提供的健身器材，任何人都可以使用这些器材来锻炼身体，这就是让大家共同消费、共同享受的一种公共产品。
　　公共产品的分类从理论上来讲，分为基本公共产品，也称之为纯公共产品，像国防，如果没有军队没有强大的国防，国家就不安宁，社区也就不安宁；还有外交，我们一出国就感觉到外交的重要性，也感觉到外交工作在国际地位上的重要性了，外交就是国家为公民提供的一种公共产品，保护华侨、侨胞的利益，保护我们出境旅游考察的公民的利益，这是纯公共产品，不需要我们交钱，国家来保护我们的利益；还有公安，社区还有警务室，它不需要大家交钱，就是保护一方安定的，还有司法、义务教育、生态环境等，都属于纯粹的公共产品。还有一种是混合的公共产品，也称之为半公共产品，也叫准公共产品，像刚才举的坐地铁的例子，有些路段以前堵车，我们要花 50 块钱打的走好几个小时，现在乘地铁只要花 2 块钱 40 分钟，这就是政府为我们提供的一种半公共产品，因为毕竟还是要交一定的费用。比如研究生教育，不是所有人都享受的，一方面要有知识和智力水平，同时也是需要交费的；再比如公办医院，我们去打针买药也要交钱，但相对来说收费是比较低廉的；还有公交汽车，我从工作单位到家坐公交车花 5 块钱，但坐出租车这种纯商业化的私人汽车就要 80 块钱，这就是政府在交通方面为我提供的一种半公共产品。这些就是混合的公共产品，也叫半公共产品。还有一些达到一定规模