村委会服务功能研究.docx

村委会服务功能研究

【内容提要】
作为村民自治组织的村委会，其核心职能应该是为村民利益服务，包括维权服务、生产服务、生活服务和公共服务。我国村委会服务功能缺失的主要原因是：利益矛盾和冲突、制度和体制的不完善、农村集体经济的贫弱以及村委会成员和村民素质相对较低。增强村委会服务功能是实现农村善治的关键，增强村委会服务功能的路径主要有：理顺利益关系，强化村委会“服务”取向；完善自治制度，规范村委会“服务”行为；发展集体经济，提升村委会“服务”能力；提高村民素质，营造村委会“服务”氛围；重视村官培训，增强村委会“服务”意识。
The major function of village committee, a self-governing organization, is to serve the interests of the villagers, such as protecting the villagers' legitimate rights and providing villagers with services relating to production, life and public domain. However, due to the interest conflicts, the imperfection of established system, the undeveloped collective economy, and the relatively low quality of the villagers, village committee cannot give full play to its service function. In light of this, this article proposes some effective ways to enhance the service function of village committee.
【关 键 词】村民委员会/服务功能/成因/路径
    village committee/service function/cause/path

    中图分类号：D693.62　文献标志码：A　文章编号：1009-3699(2009)03-0031-09
    “三农”问题是有关国家兴衰和民族存亡的大问题。农村社会和谐与否，不仅关系到农村的经济发展和稳定，更关系到整个国家经济的可持续发展和社会的稳定，因此，农村和谐社会是建设社会主义和谐社会的重要内容，也是和谐社会建构的重点和难点。从党的十一届三中全会到十七届三中全会，中共中央先后颁布了十个关于农村改革的中央“一号文件”，表明了党和国家解决“三农问题”的决心和信心。在“以人为本”的“科学发展观”指导下，中共中央提出了构建具有中国特色的社会主义和谐社会的伟大战略构想，并在统筹城乡政治、经济、社会、文化协调发展的“四位一体”总体布局中，建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村[1]，把农村社区建设成为“管理有序、服务完善、文明祥和”的社会生活共同体[2]。
    在现阶段，要把建设具有中国特色的社会主义和谐新农村的宏伟蓝图变为现实，除了在宏观层面进一步加快全面深化改革（尤其是政治体制改革）步伐之外，在微观层面上加强基层组织建设、增强基层组织的功能、充分发挥基层组织的积极作用更是关键所在。在我国当前“村民自治”的政治制度构架中，村委会作为连接政府与村民、政治国家与农村社会、法权与治权的枢纽，无疑是最为重要的农村基层组织。因此，如何增强村委会的服务功能既是当前理论研究的热点，也是农村治理实践中的难点所在。
    一、村委会服务功能的“应然之意”
    （一）“服务”是村委会的基本功能
    1.村委会的性质特征
    根据现行《村民委员会组织法》所确立的原则及其立法精神，村民委员会的性质特征有三层基本含义：其一，村民委员会是农村的基层组织，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，它是对基层权力形式的制度性安排，是国家正式制度的延伸。其基层性决定了它是构成我国农村社会的基本单元，承担着协助乡（民族乡）、镇人民政府开展工作、带领广大村民群众依法开展自治活动的任务。其二，村民委员会是群众性自治组织，是村民依法管理本村的权力性机构；故而，村民的意见才是村委会权力的真正来源，即称之为农村现代化内生性要求。村民通过村委会表达意见，对国家正式制度进行监督，提出建议。其三，村民委员会是自治组织，这是其最重要的特征。所谓村民自治，就是全体村民组织起来，在本居住地区依照国家的宪法、法律和政策进行自我管理、自我教育、自我服务，真正行使当家作主的民主权利；村民委员会“按照自己的事情自己定，大家的事情大家办”的原则，办理本村的公共事务和公益事业，为全体村民服务。
    2.服务功能是村委会的基本功能
    村委会的性质决定了村委会具有三大功能，即管理功能、教育功能和服务功能。①管理功能。主要是指维护社会秩序、民主管理村务、促进农村社会协调发展。即村民委员会在农村基层党组织的领导下，在国家法律和政策规定的范围内，按照“自己的事情自己定，大家的事情大家办”的原则，组织村民群众依法管理本居住地区的各项自治事务。②教育功能。主要是指提高村民的政治思想道德修养和科学文化素养，培育新型农民。即村民委员会在马列主义、毛泽东思想和邓小平理论的指导下，紧紧围绕发展经济、建设小康的目标，以创建“文明户”、“文明村”为主要形式，对村民进行爱国主义、集体主义和社会主义教育，进行党的基本路线和方针政策教育，进行法制教育和社会公德教育，使全体村民逐步成为“有文化、懂技术、会经营”、勇于开拓、勤劳致富的社会主义新型农民。③服务功能。主要是指村委会的一切工作必须围绕着“增加村民收入、增进全体村民的公共利益”而展开。即村民委员会应当为本村的生产和村民的生活做好服务工作。要动员和组织全体村民，为本村村民的共同利益，为把本村建设成社会主义现代化新农村而努力工作，为生产的发展和村民生活水平的提高服务。
    村委会的三大功能中笔者认为其中最重要的就是“服务”。这是因为：①“服务”奠定了村委会的合法性基础。按我国的村民自治的制度设计安排，作为村民自治组织的村委会组成人员，是由全体村民直接选举产生的。村委会权力的性质是村级意义上的“公权”，来源于全体村民通过选票授予。公共权力的主体的合法性来自于授予者的心理认同，学术界普遍认为“公共权力主体的合法性来自于被统治者（或被管理者或权力相对人）的心理认同”，笔者认为是不准确的。公共权力的根本价值取向是为授予者的利益服务，公共权力主体必须使权力服务于授予者，才能获得授予者的认同和支持。作为村级公共权力主体的村委会，必须全心全意为全体村民服务，才能夯实其合法性基础。②“服务”是村委会联系村民的“纽带”。作为村民自治组织的村委会与村民之间，没有任何中间环节或缓冲地带，村委会履行职责和发挥作用的前提是必须和村民之间建立起稳固的联系。“人民公社”、“生产大队”、“生产小队”实际上是国家政权体系在农村的延伸，是以国家权力为后盾，以行政隶属关系为纽带，以“命令—控制”的模式发挥作用和履行职责的。改革开放以来，我国农村确立了以家庭承包经营为基础的双层经营体制，农户代替了“生产小队”而成为农村的基本生产单元，农民享有充分的行为自由权和生产自主权，分户经营农业的方式使村民个人与基层组织之间的经济、政治、组织联系日趋松散化，村委会与村民之间，不再具有行政隶属关系而代之以权力的“委托—代理”关系，“服务”成为村委会与村民联系的“纽带”，这就决定了村委会履行职责和发挥作用的模（方）式只能是“参与—服务”。③“服务”是和谐社会建设对村委会的本质要求。增强村委会服务功能是党和国家实现农村善治、构建和谐新农村的必然要求。无论是保障村民的合法权益、提高村民的政治思想道德修养、化解日益凸显的利益矛盾和冲突、理顺农村各种利益关系、密切党群干群关系等以实现人与人的和谐，还是科学有效地利用资源、保护和建设生态文明等以实现人与自然的和谐，都需要村委会充分发挥服务作用。④“服务”是村委会的“制度性义务”。我国经过近三十年的改革实践探索，最终将政府职能定位在构建“服务型政府”这一价值目标取向上。现阶段，中共中央为了统筹城乡发展，把农村社区建设成为“管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。制定了“工业反哺农业”、“城市支持乡村”、“少取多予”、加大公共财政投入力度实现城乡居民基本公共服务均等化等一整套惠农方针政策，为“农民富裕、农业发展、农村和谐”提供有力支持和良好的服务成为党的政策和政府改革的主要价值取向及各级政府的行为导向。中共十七大报告和中共十七届二中全会《关于行政管理体制改革的决定》以及中共十七届三中全会的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》都明确提出，为了统筹城乡发展，各级政府对农村的治理必须“以服务为主导”。在村民自治的制度构架下，村委会与乡镇政府虽然不是领导与被领导的关系，但它有协助乡镇政府开展工作的义务，有接受乡镇政府指导的责任。村委会所实行的基层群众性自治，是在国家法律、法令规范下的自治，是在党的领导下的自治，并不是无政府状态或绝对自治。村委会作为政府与村民、国家与农村之间的“桥梁”（党、国家、政府与农村、村民之间沟通的制度性正式渠道主要有村委会、村党支部、人大代表，其中村委会是最重要的），贯彻落实党和政府的路线方针政策是其主要职责之一，传递和承接政府对农村的服务职能、协助国家和各级政府做好“三农”服务工作是其义不容辞的法定义务。
    （二）村委会应承担的服务职责
    村委会作为沟通国家与村民之间联系的“桥梁”和村民自治组织，其行为导向应该是“为全体村民服务”。村委会应承担的服务职责包括三个组成部分：一是村委会的自主性服务；二是传递性服务，即协助政府搞好国家为村民提供的服务；三是带领和组织村民搞好自我服务。具体说来其应该承担的服务职责有如下几个方面。
    1.维权服务
    中国“三农”问题的实质是农民的权利问题[3]。农业经济的脆弱性、农民的分散性、农村社会的相对落后性决定了农民在整个社会结构中的弱势群体地位，使得农民的合法权益极易被侵犯；传统的城乡二元结构造成了对农民权利的制度性歧视；国家权力的强制性和扩张性加上权力制约制度的缺陷，导致政治权力侵害农民权益成为社会常态。作为村民自治组织的村委会，代表着全体村民利益，理应把维护村民的合法权益作为自己的基本职责和义务。
    2.生产服务
    生产发展是农村社会发展的最基本内容，也是构建农村和谐社会的物质基础和村民收入增加的主要路径。因此，推广农业科技，引导农民科学种田，培养和提高村民素质，为农业生产的发展搞好全过程的服务，无疑是村委会应履行的主要服务职责。
    3.生活服务
    社会发展的最终目标是人的全面发展和人民的物质文化生活水平的提高，这是和谐社会建设的本质要求。努力实现村民共同富裕，改善村民的生存环境，维护安定祥和的社会秩序，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动，丰富村民的文化生活，不断满足村民日益增长的物质和精神需求，是村委会应承担的服务职责的重点内容。
    4.公共服务
    社会越发展，公共服务越重要。作为村级公共权力的村委会，为村民提供良好的公共服务是其法定的义务和责任，如兴办农田水利、交通道路、广播电视，开展文化教育、卫生防疫工作，合理利用自然资源，保护生态环境，积极推进扶贫救灾、社会保障、社会救助、社会福利等公共事务和公益事业。
    二、村委会服务功能缺失的“实然之因”
    （一）村委会服务功能的现状
    笔者曾以问卷形式就“村委会的功能和作用”的问题分别对湖北、河南、安徽等中部地区的部分农村村委会成员和村民作了调查。调查结果显示：在接受调查的106名村委会成员中，关于“村委会的基本职能”选项中，有89.6%的人选择了“村务管理”，只有5.2%的人选择了“为村民服务”，95.9%的人选择了“完成上级政府交给的任务”。在村民填写的731份有效问卷中，关于“对村委会服务作用评价”的选项中，选择“好”的仅有18.3%，选择“一般”的有43.7%，选择“差”的高达38%。村委会成员对村委会在农村社会发展过程中应承担的职责的排序为：执行党的方针政策；完成上级政府交给的任务；抓好计划生育工作；维护治安和调解纠纷；推广农业科技知识；带领村民发展经济；发展农村文化教育事业；宣传国家的法律和政策。而村民对村委会的实际作用的排序为：完成上级政府交给的任务；抓好计划生育工作；维护治安和调解纠纷；执行党的方针政策；宣传国家的法律和政策；推广农业科技知识；发展农村文化教育事业；带领村民发展经济。可以看出，对两者的调查结果是相当一致的，即村委会在实际工作中的职能主要是宣传党和国家的方针政策以及完成上级交给的任务，发展经济、为村民服务等职能被放在了相对次要的位置。笔者在调研中发现，村委会基本不发挥“发展经济”和“为村民服务”职能，更为严重的是，很多村委会在实践中的负面功能却极为明显，即村委会成员利用各种机会、以各种名目增加自己的收入。由于这些收入取自于农民，因而这种行为在不同程度上损害了村民的利益。
    （二）影响村委会服务功能的障碍及成因分析
    历史是“合力”作用的结果。村委会服务功能缺失的成因是极为复杂的。问题是村委会服务功能的缺失为什么会成为一种普遍现象？这就说明影响村委会发挥“服务”作用的因素不是偶然性的，而是带有一定的必然性。笔者认为其障碍性因素集中表现在利益、制度和文化等方面。
    1.利益关系失调扭曲了村委会“为村民服务”的价值取向
    众所周知，利益是人类行为最深层的动机。“每个人都希望以尽可能少的牺牲取得更多的财富”[4]，“自利性”是人类最为自然的本质属性。我国古代著名历史学家司马迁在《史记·货殖列传》中指出：“天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往。”马克思曾经指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[5]个人总是“从自己出发的”[6]。村委会的行为也不例外，必然受到多方面利益的制约。村委会服务功能的缺失，最深层的根源就是利益的矛盾和冲突。村委会的服务功能是为“三农”服务，核心是为村民利益服务。然而，村委会的社会角色决定了村委会处于当前农村利益矛盾漩涡的中心，多方面的利益矛盾使村委会为村民服务的动力严重不足。
    ①村委会“角色”失衡使其行为价值取向偏向“自利”。很多学者从政治权力的角度论证了当前村委会扮演了“村民利益代表者”和“准行政组织”双重角色。根据现行制度安排，村委会实际上扮演着两个不同角色：一方面，村民通过由自己选举产生的村委会来控制社区资源，村委会必须代表村民意愿，以为村民服务来换取村民的支持和信任；另一方面，乡镇的许多工作都要通过村委会在村民中贯彻实施，村委会实际上又承担着某些行政职能，具有准政权组织的意味。笔者认为，从利益的角度分析，村委会还有第三种角色——自身利益的代表者。村委会也是一个相对独立的利益主体，有着自己特殊的利益诉求，包括组成人员利益、组织自身利益、集体利益等。村委会在农村社会发展过程中，既不会出于“村民自治组织”的角色而偏向农民的利益，也不会出于“附属政务执行者”的身份偏向政府，而会偏向第三重角色——村委会本身[7]。村委会行为的价值取向首先是满足自身利益需求，其次是当村民利益与政府利益发生冲突时，迫于压力必然会偏向政府。可见，理论上是村民利益的真正的合法代表者的村委会，在实际行为中，却将“村民利益”置于自身利益和政府利益之后，换句话说，村委会只有在满足自身利益需求和政府利益诉求之后，才肯为村民利益服务，显然，村委会服务功能缺失的深层根源是利益驱使的结果。
    ②村委会成员的自利动机是村委会服务功能缺失的根本原因。村委会的服务功能只有通过村委会成员的服务行为才能实现。当前，日渐成熟的市场经济造就了中国的多元化利益格局，作为农村社会“桥梁”的村干部这一独特的“利益群体”，村委会成员的行为价值取向是实现自己的利益诉求。
    首先，村委会成员也是理性“经济人”（虽然中外学术界对在西方思想发展史上影响深远的“经济人”提出了种种诘难，斯密的“经济人假说”也的确存在种种缺陷，但笔者认为，先不管“利己”是不是人的天性，有一点我们不可否认的是，“逐利”确是市场经济的“天性”，即便是人性本无善恶，市场经济也必然要将人塑造成“理性经济人”，这是价值规律发生作用的前提条件。所以笔者认为，市场经济条件下的个人首先是理性的“经济人”）。村委会成员首先是一个实实在在的具体人，除了“公”的一面，更多的是“私”的一面，他们不可能因为自己当选为村干部而一夜之间变为放弃自身利益诉求服务于全体村民的“公共人”。更何况，他们之所以竞选村干部，“是因为他们认为当村干部可以得到好处，这种好处主要有两个方面：一是经济收益，包括各种正当、不正当的经济收入；二是文化收益，诸如良好的感觉，面子上的收益，为家族和家庭带来荣誉，实现个人理想，满足道德方面的需要等。一般来说，在一个村民原子化程度比较高，村庄社会关联度低的村庄，村干部难以从职位上获得文化上的收益，真正的村庄精英除非有经济利益上的考虑，否则不大愿意在村干部职位上消磨时光”[8]。
    其次，生存压力迫使村委会成员追求自我利益的最大化。无论是马克思主义人学理论还是以马斯洛的“需求层次论”为典型代表的种种研究人性的理论，从不同方面论证了“生存需求”是人类最基本（或最低层次）的需求，是人类最强烈的需求，也是必须满足的需求。中华民族几千年的文明史，由于种种原因人们始终承受着巨大的生存压力，新中国成立后，劳动人民成为国家的主人，尤其是改革开放以来，虽然民众的生活水平得到大幅度提高，但是生存压力并未完全缓解。“生存需求”是一个历史范畴，即其内容是随着社会的进步与发展而不断丰富的，不仅如此，当代社会人们遭遇风险的可能性逐步加大，抵御风险的能力却在相对减弱。人口无限膨胀趋势、个体生存必需的资源急剧增加与资源绝对有限的矛盾激发出巨大的生存压力并导致生存条件渐趋恶化。沉重的生存压力和对未来的恐惧心理，进一步强化了村委会成员的“经济人”倾向，追求自身利益最大化必然成为村委会成员行为的首要价值取向，是否为村民服务，取决于村委会成员对自身利益增长的预期，即看“为村民服务”能否带来自身利益的增长。
    第三，村委会成员待遇过低，挫伤了其服务热情。国家对村委会成员的身份始终没有一个明确的界定，致使其工作和报酬相脱离，这是村委会服务职能缺失的又一重要原因。在工作方面，国家将村委会成员像公务员一样对待，规定其负责和解决农村中方方面面的实际问题，乡镇领导也像对待自己的下级部门一样，交给村委会许多任务。这些问题和任务，需要村委会成员付出极大的精力。但与此同时，在报酬方面，国家和乡镇政府又将村委会成员当农民看待——因为他们有土地收入，因而给予他们的报酬非常少，大约是每月100至200元，大大低于一般公务员的报酬。这是一种看似合理而实际不合理的状况。在城镇中，我们不会因为一个人有其他收入而减少他当前工作的收入，那么为什么因为村委会成员有土地收入而减少对其村务工作的报酬呢？可以想象，即使是为了取得对自己工作的足够补偿，村委会成员也会设法取得额外报酬，这就为所有的村委会成员侵占村民利益提供了动机，为一些本来就具有不良动机的人取得超额利益提供了合适的理由和环境。如果没有隐性收入和对隐性收入的预期，或者通过村务公开而使隐性收入消失，那么许多人将不再愿意成为村委会成员，或现有村委会成员将不再愿意或不再积极工作，村委会将效率低下或名存实亡，更谈不上为村民利益服务了。
    詹姆斯·穆勒认为：毫无疑问，假若把权力授予一群称之为代表的人，如果可能的话，他们也会像其他人一样，运用他们手中的权力谋求自身利益，而不是谋求社会利益。在乡村社会，由于制度的变迁与转型，已成为村民权利代表的村干部在行为取向上，确实呈现出如詹姆斯·穆勒所分析的“强利益特性”。种种原因导致村委会及其成员把村委会自身利益、成员个人利益的最大化作为其行为的首要价值取向，村委会在“公”与“私”的角色摇摆中，更多地偏向了“私”。“为村民利益服务”的角色行为取向常被有意无意地忽视，这不仅导致村委会服务功能的缺失，甚至出现村委会“与民争利”乃至伤害村民利益的现象。
    2.权力关系失调扭曲了村委会的“服务”行为
    村委会服务功能在实践中的缺失，在一定意义上是制度缺陷的必然结果。关于村民自治制度设计的缺陷，学术界研究成果较多，但大都是从民主政治建设这一角度展开的。笔者认为，从增强村委会服务功能视角分析，制度性障碍因素主要有以下几个方面。
    ①“服务”的制度导向缺失。现阶段我国村委会的行为主要是靠《村民委员会组织法》来规范的。我国现行《村民委员会组织法》从性质上讲，它是一部组织法，决定了它不能从制度的层面去规范村民自治制度，结果必然是规定调整范围过于狭窄。从内容上来看，主要是围绕村民委员会的建设和权力行使、制约进行规定的，至于村委会如何对村民负责，必须对村民履行哪些责任和义务，如何为农村社会发展、村民生活水平提高服务等重要内容却未能作出明确的规定，这就不可能从制度层面把村委会的行为导向为村民服务。村委会的服务功能在缺乏强制性制度保障的情况下，仅仅依靠素质低下、自利性突出的村委会成员的自愿和处于弱势地位、权利意识极为淡薄的村民的监督，村委会服务功能的普遍性缺失也就不足为怪了。
    ②“两个权力中心”的制度安排，虚化了村委会服务功能。1999年3月中共中央下发的《中国共产党农村基层组织工作条例》第九条第二款规定：村党支部讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题，“需由村民委员会、村民会议或集体经济组织决定的事情，由村民委员会、村民会议或集体经济组织依照法律和有关规定作出决定”。这和《村民委员会组织法》第二条相比，在条文上明显存在矛盾：一是重要问题与涉及村民利益问题交叉；二是由于农村的现状导致农村的事务错综复杂难以区分重要与非重要问题，导致党支部与村委会在许多问题上拥有同样的决定权，权责不分明。而在实践层面则表现为村主任与村支书的矛盾。在许多重大问题上两者都有发言权，且两者的权力都有合法的来源。村主任的权力来源于村民选举，具有很强的合法性；而村支书的权力来源主要是由中国共产党的执政党的法律地位决定的，加之村支书是唯一的权力中心也是建国以来的传统，因此，其合法性也不容置疑，并得到了民众的认可。
    制度安排上的矛盾，导致“两个权力中心”，致使农村“两委”关系[9]的不和谐成为一种常态。现实中的农村“两委”关系呈现出“橄榄式结构”的三种模式：即“两委”关系和谐默契是极少数的、暂时的，由于“两强”冲突失控或“两弱”而导致基层组织瘫痪的也是极少数，而绝大多数农村“两委”的关系是“可控制冲突型”（冲突型也有几种不同情况：一是在实际工作中党支部“越权”而村委会退缩，即所谓“党”强“村”弱型的相互冲突。二是村委会“越权”而党支部退缩，即所谓“村”强“党”弱型的相互冲突。三是党支部和村委会“两强”相争型的相互冲突）。在“两委”关系处于冲突的状态下，“两委”的工作重心是权力之争，成员的主要精力放在或明或暗的权力争夺方面，常常导致村里的日常工作无法正常开展，甚至连国家和政府的方针政策也得不到很好的贯彻落实，自然也就更谈不上为处于弱势地位的村民搞好服务，这就使村委会的服务功能徒有虚名。
    ③乡—村关系的失调，弱化了村委会的服务功能。在推行村民自治和取消农业税后，乡村关系不协调成为一种常态。作为村民自治组织的村委会对于作为基层政权的乡镇政府并无行政隶属关系或领导与被领导关系，二者只有工作上的指导与被指导、协助与被协助的关系，对这一点《村组法》第四条作了如下规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”应该说，就成文的法律制度而言，村委会与乡镇政府的关系是非常粗略和原则化的：既没有明确规定“指导、支持、帮助”的内容、方式与方法，也没有明确规定“协助”的范围和形式[10]。这就为乡镇政府与村委会见仁见智、各取所需提供了过大的制度空隙，由此而衍生出种种矛盾和冲突。可见，乡—村关系不协调在一定程度上源于制度设计的缺陷。
    各地的实践表明，这两个方面如果处理不好，在村自治问题上就很容易产生两种错误倾向，即“过度自治化”的倾向和“附属行政化”的倾向[11]。从现阶段各地的实际情况看，村委会的“附属行政化”倾向更为突出，几乎成为乡—村关系的一种普遍性状态，其成因是多方面的：一是作为村民自治组织的村委会相对于国家政权组织的乡镇政府，明显处于弱势地位，村委会及其成员于公于私在诸多方面有求于乡镇政府，甚至可以说，除了少数经济高度发达的村之外，绝大多数村委会离开政府的支持和帮助几乎寸步难行，从而不能不受制于基层政府；二是就乡镇而言，绝大多数乡镇仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构，乡镇为实现自己所承担的目标任务，想方设法加强对村级组织的控制，从村内汲取实现目标任务所需的各种资源，从而诱发了乡镇组织与村级组织之间的冲突。乡镇干部仍然习惯于传统的命令指挥式的管理方式，对村委会工作和村民自治进行行政干预，有的乡镇干部坦承他们做的许多事情违反了《村组法》，但又补充道：“我们是奉上级命令行事，是奉命违法。”理由很简单，若仅仅依靠《村组法》所规定的那种指导或协商方式，是很难支配作为村民自治组织的村委会的，更无力通过村委会对村民汲取实现目标和完成计划的人力、物力和财力。应该说，这种看法在目前的乡镇干部中有相当的普遍性[12]。
    村委会的“附属行政化”倾向决定了其主要工作仍然是完成乡镇分派的任务。虽然乡镇分派的任务中有大量为村民服务的内容（尤其是新农村建设开展以来，乡镇为村民服务的导向更为明显），但不可否认，在当前体制下乡镇政府“权小责大财少”，很多任务的取向是乡镇利益而不是村民利益。这样，在实践中造成的直接后果是：①村委会有限的人力、物力、财力主要被用于完成乡镇分派的任务而不能用于为村民服务；②村委会被迫为了完成乡镇目标任务而伤害村民利益。可见，乡—村关系的不协调，严重削弱了村委会的服务功能。
    3.农村集体经济贫弱，限制了村委会的服务能力
    关于“农村集体经济”的界定，学术界存在的分歧是集体经济能否等同于“村集体经营”的经济。本文的“农村集体经济”主要是指属于村集体所有、由村委会代表全体村民支配的资产和收入。从这个层面上看，说农村集体经济贫弱一点也不为过。根据笔者对河南、湖北、安徽等省近40个村的经济现状调查，由于以家庭承包经营为基础的农村双层经营体制的确立，使得绝大部分村子原本属于集体的被称为“二国营”的集体资产几乎被分光卖尽；资源约束、产权约束、市场约束、资金约束、科技能力约束、人才约束等又使村委会丧失了发展集体经济的能力；政府、部门的摊派和转嫁负担、决策失误的损失、村级财务监管的缺失、日常事务性开支不断增加等导致村级债务负担逐步加重；随着国家免除农业费税、明晰土地等重要资源的产权、强化生态环境保护以及禁止不合理摊派等制度的确立，村委会可支配资源和收入来源逐步减少。正是这些原因造成了当前农村集体经济贫弱的困局：59%的村是经济上的“空壳”村，87.9%的村有债务，33.2%的村没有任何集体经济收入，集体经济还有进一步萎缩的趋势。
    俗话说“巧妇难为无米之炊”。经济实力尤其是村委会可支配的经济收入是村委会履行好职责、增强凝聚力的物质基础。当前，农村集体经济贫弱、债务负担沉重的一个最直接的后果就是：导致村委会连正常的工作也难以展开，更谈不上增强服务功能了。难怪很多村干部在谈及“为村民服务”的问题时，都感慨说自己是“有心无力”。
    4.干部群众素质低下，制约着村委会服务功能的发挥
    人是社会发展的主导因素，社会的发展、科技的进步等都不可能改变人的主导地位。人的素质的高低决定社会发展的快慢。正如启蒙思想家梁启超所说：“中国之弱，由于民愚也。”因此，“欲维新吾国，当维新吾民”[13]。村委会成员和村民素质低下是村委会服务功能缺失的又一重要根源。
    ①村委会成员素质低下，弱化了村委会的服务功能。江泽民同志曾指出：“我们有一条基本经验，这就是党领导的事业要取得胜利，不但必须有正确的理论和路线，还必须有一支能坚决贯彻和执行党的理论和路线的高素质干部队伍。”[14]村民自治制度框架下对村委会成员实行“海选”，村民在选择自己的“领头雁”时享有充分的自主权，这无疑是民主政治的一个巨大进步。然而，由于相关法律法规尤其是《村民委员会组织法》对村委会成员的资格限定中没有明确的素质要求；竞争者素质普遍偏低，只能是“矮子丛中拔将军”；加上实际选举过程中，受宗法思想、血缘关系、黑恶势力、利益关系、行政干预、选民的素质低下和“贿选”等因素的干扰和影响，导致虽然是选举产生的村委会，成员素质与农村社会发展的要求存在巨大差距。具体表现为：文化层次偏低，年龄结构偏大，观念保守、创新意识不强，政策水平、管理能力低下，自利性突出，为村民服务意识淡薄，等等。
    “为村民服务”只是村委会成员的行为模式之一。人的行为模式的选择，取决于人的行为目标和动机，最终取决于人的素质。村委会成员是否选择“为村民服务”这一行为模式，很大程度上受制于村委会成员素质的高低。由于村委会成员素质偏低，大多数不懂得村委会是以“服务”为宗旨的，村干部的角色责任主要是“为村民服务”，更不懂得“服务”是村委会的核心职能，自然就不会选择“为村民服务”的行为模式。即便是部分村委会成员认识到“为村民服务”的必要性，选择了这种行为模式，由于素质低下而不知道如何为村民服务，更不知道怎样为村民服好务！其结果要么是“有心而无力”，要么是“好心办坏事”。
    ②村民素质低下，导致村委会的“服务”动力不足。尽管学术界对当今我国农民素质的现状评价、定位众说纷纭，但现实中不争的事实是：一方面，随着改革的深入和社会的发展进步，农民早已摆脱了晏阳初先生所讲的“愚、贫、弱、私”的状态，各方面素质得到大幅度提高；另一方面，农民的素质总体水平相对低下，与农村社会发展、时代的要求是有相当大的差距的。“三农”的一切难题莫不与农民素质低下密切相关。
    造成村委会服务功能缺失的主要根源是现代民主意识的缺失。一是长期的封建集权专制统治使等级文化、奴性思想、官本位等观念根深蒂固，造成村民的“人格矮化”和权利意识的缺失，这就导致习惯于受管制的村民不相信村委会是为自己服务的组织，更不明白要求村委会为村民利益服务是国家赋予自己的权利；二是规模小且分散的农业生产方式以及长期遭受的思想禁锢和经济制约使不少农民逐渐养成了墨守成规、安贫乐道的生活模式和明哲保身、“善分不善合”的行为模式，这就导致村民的“政治冷漠症”，不可能团结一致维护自己的合法权益，更不可能对村委会的权力实施有效的监督以确保村委会为村民服务；三是对强势权力的恐惧、自主人格的缺失、法治意识的淡薄和对未来的忧虑交互作用，加上小农经济的脆弱性形成了“不与官斗”的行为准则，使得村民即便是在自己的合法权益受到侵害时，也不敢抗争，更不会为保护他人的合法权益去抗争。总之，村民素质低下尤其是民主意识缺失，导致村民不可能利用自己的权利、人数优势，形成强大的“逼”村委会不得不为村民服务的压力，没有来自村民压力的村委会，自然也就没有为村民服务的动力。
    三、增强村委会服务功能的“必然之路”
    “三农”问题始终是关乎国家兴衰和民族存亡的大问题，增强村委会的服务功能事关改革的成败和农村社会的发展。针对村委会服务功能缺失的原因，围绕构建农村和谐社区的战略目标，立足我国的国情和农村的实际，笔者认为，增强村委会服务功能的路径主要有以下几方面。
    （一）理顺利益关系，强化村委会“服务”取向
    一定的利益需求取向决定了利益主体的行为取向。在利益格局日益复杂化、多元化的今天，村委会作为一个特殊的利益主体，处于农村各种利益关系和利益矛盾的“焦点”位置，只有理顺相关的利益关系，才能使村委会的行为取向“回归”到“应然”，即“为村民利益服务”。一是通过完善村民自治制度，使村委会成为村民利益的真正代表者，从而理顺村委会与村民的利益关系；二是通过乡镇综合配套改革，理顺村委会与乡镇政府的利益关系；三是通过在提高村委会成员待遇的基础上构建权责利有机结合的机制，理顺村委会与其成员个人的利益关系。
    （二）完善自治制度，规范村委会“服务”行为
    公共组织的行为过程实质上是公共权力的行使和运作过程。规范村委会的服务行为的核心是理顺权力关系。这里最重要的有两个方面：一是通过完善政治制度，改变“两个权力中心”的制度安排，修改相关的法律、条例，使制度规范化、明确化，明确“两委”各自的地位、作用及工作职责，理顺农村“两委”的权力关系；二是通过体制改革和机制创新，明确村委会的自治主体资格，准确定位乡镇政府的角色和职能，改变村委会兼具“自治组织”和“准行政组织”双重角色的两难处境，构建有效的“指导与被指导”机制，从而理顺村委会的自治权与基层政府行政权的关系。
    （三）发展集体经济，提升村委会“服务”能力
    经济发展是社会发展的主要内容和物质基础。“加快农村社会发展，加强农村基础设施建设”，“加快农村工业化、城镇化进程”的目标，必须发展农村集体经济[15]。农村集体经济的发展和村委会自身的建设是互为因果的，可以说是“一兴俱兴、一损俱损”。农村发展的实践表明，凡是农村集体经济雄厚的地方，村委会就有钱办好事实事，赢得群众支持，村委会的服务功能便能得到充分发挥，反之，集体经济的贫弱，必然造成服务功能的缺失。当前农村集体经济发展困难重重，政府应加大政策扶持力度，优化农村集体经济发展环境；村委会要因地制宜，科学决策，以市场为导向选准集体经济的发展路子；同时要加快完善农村现代企业管理制度、产权制度、资产管理及财务公开制度、积累制度、利益分配制度等。
    （四）提高村民素质，营造村委会“服务”氛围
    梁启超认为，要想建立一个新制度、新政府、新国家，其基础就是要造就数以万万计的“新民”。“苟有新民，何患无新制度，无新政府，无新国家”，“夫吾国新法效不睹者何也，则于新民之道未有留意焉者也”[16]。“培养有文化、懂技术、会经营的新型农民，提高农民的整体素质，通过农民辛勤劳动和国家政策扶持，明显改善广大农村的生产生活条件和整体面貌”[1]。村民素质的提高是增强村委会服务功能的基础。只有全面提高农民素质，增强农民的权利意识，使全体村民明白要求村委会为村民服务是村民的法定权利，才能把“村委会必须为村民服务”变成全体村民的共同诉求，从而形成一种“村委会为村民服务”、“村民团结一致搞好自我服务”的良好氛围。因而必须加强农村文化建设，提高农民科技文化素质；加强法制建设，大力提高农民群众的法律素质；加强民主建设，提高农民的政治素质；加强农村的精神文明建设，提高农民的思想道德素质。
    （五）重视村官培训，增强村委会“服务”意识
    温家宝总理指出：“村级的工作很重要，建设好村干部队伍，发挥好村级组织的作用，党在农村各项事业的发展就有了坚实的基础。”[17]村委会成员是村委会为村民服务的具体实践者，增强村委会服务功能，必须重视基层组织干部队伍建设。具体而言要抓好“选、育、用、管”四个环节：“选”就是完善选举制度，选拔素质高、能力强、愿意为村民利益服务的能人、好人组成村委会；“育”就是重视对村官的培训教育，提高其整体素质，提升服务能力，增强服务意识；“用”就是构建权责利相统一的机制，提高村官待遇，创造良好的服务环境，加强引导和支持，激发村委会成员的“服务”热情，充分发挥他们的特长，为村民利益服务；“管”就是完善管理和监管制度体系，用制度约束村委会成员的行为，加强政府、村民对村委会权力运作过程的监督，以