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贸易自由化进程中的政采市场开放
作者:张小瑜  来源:政府采购信息报   发布日期：2010-05-12    查看次数：96次
    在许多国家，政府和政府控制机构已成为从大宗货物到高科技产品的最大的商品采购者。目前，每年在国际贸易中以政府采购方式所使用的公共资金已超过国际贸易总额的10%。政府采购市场的扩大，使得保护国内产品和供应商、排斥外国竞争者的贸易保护主义压力增大。在贸易自由化推进过程中，“开放”不再局限于一般货物贸易，而是延伸到各类市场及其方方面面。因此，政府采购作为一种重要的贸易方式，必然被纳入多边和双边贸易谈判中，成为一项越来越重要的议题。
　　欧盟《采购指令》
　　最早通过制度规范促成国家间政府采购市场开放的当推欧盟。当1968年欧共体完全取消成员间的关税及数量限制、统一对外贸易政策、实现区内贸易自由化后，政府采购市场的贸易壁垒影响凸显。1971年开始，当时的欧共体相继通过了两个有关政府采购在共同体内实行公开招标的法律，即《公共工程采购指令》（EEC70/305）和《公共部门货物采购指令》（EEC77/62）。其目的是通过制度规范统一采购制度和程序，为各成员国的供应商或承包商提供公开平等竞争机会，实现政府采购市场在共同体内部的自由化。欧盟成立后，欧盟理事会又陆续制定和修订了有关的政府采购指令，进一步规范和简化采购程序，推动电子采购等现代化手段在政府采购中的应用，使政府采购便利化，以促进成员国之间政府采购市场的开放。2002年，欧盟的政府采购（包括政府及公共部门的货物、服务和公共工程的采购）合同总价值达15000亿欧元，占其GDP总额的16%，在有些成员国，这一比例高达20%，最低的也有11%。在政府采购规模扩大和经济全球化的背景下，欧盟认为，政府采购市场仍有竞争的潜力和开放的必要性。2007年12月，欧盟又对指令（2004/17/EC和2004/18/EC）进行了修订，降低了合同授予的最低限额标准，幅度约为2.4%～2.9%，这一修订进一步扩大了指令所涵盖的范围。
　　欧盟的政府采购法令体系包括4个实体性指令和2个关于权利救济问题的程序性指令。这些指令有明确的立法目的、确定的适用范围、严格的最低限额标准和严明的救济程序。欧盟的采购指令具有相对完整性和可操作性，成为日后包括关贸总协定（GATT）和世界贸易组织（WTO）在拟订有关政府采购协议时的主要借鉴对象。
　　WTO《政府采购协议》
　　在多边贸易体制中，政府采购最初于东京回合被纳入关贸总协定谈判议题，1979年4月12日达成协议，1981年1月1日生效。该协议于乌拉圭回合期间进行了修改，形成现行的共24条、4个附录的WTO《政府采购协议》（以下简称“GPA”），1994年4月15日于马拉喀什签署，1996年1月1日生效。2006年12月，WTO政府采购委员会暂行通过了对GPA的第一次修订。
　　迄今，GPA共有41个缔约方，7个国家或地区正在谈判加入，另有19个政府观察员和4个政府间组织观察员。协议的缔约方多为发达经济体。东京回合下的协议涉及每年价值约300亿美元的采购，此后GPA通过将适用范围由货物扩大至服务，涵盖范围由中央政府采购实体扩大到次中央级实体和公用事业、国有企业等，开放的采购价值已扩大了10倍以上。
　　GPA是WTO一揽子协议之外的一个诸边协议，除了原则性规定外，在采购方式、采购程序、合同授予、救济、信息提交等方面都有详尽的规定。GPA包含的4个附录与GPA共同构成一个整体。附录内容包括采购实体和采购项目清单、用于刊登招标采购信息的指定刊物清单以及用于刊登采购法规和程序的出版物清单。其中尤以附录1的5个附件最为重要，各缔约方正是通过附录1的中央政府、地方政府及其他采购实体清单，货物、服务和工程清单，例外清单等，对政府采购的开放领域和程度做出承诺。附录一般以活页形式构成，以便在必要的时候进行必要的修改。自愿申请加入的WTO成员提交清单，与GPA成员进行谈判，最终成为签字缔约方并受其约束，未加入该协议的其他WTO成员则无需承担义务。
由于GPA没有包括在多边贸易体制之内，成员范围有限，因此各国在政府采购实践中，往往存在种种歧视外国供应商和外国货物与服务进入本国市场的做法，政府采购市场具有实质上的歧视性和封闭性，在国际贸易自由化的多边体制中形成了一个贸易开放的“盲区”。近年自由贸易协定（FTA）谈判如火如荼，一些多边体制下条件不成熟的议题越来越多地被纳入其中。美欧等发达成员通过FTA输出其价值标准与国际规则，发展中成员则通过FTA在一些新领域尝试局部的开放。这其中就包括政府采购。

自由贸易协定中的政府采购
　　区域贸易协定快速发展
　　按照WTO的分类，FTA是区域贸易协定（RTA）的一种。2003年9月坎昆会议无果而终后，以美国、欧盟为代表的WTO主要成员纷纷转向，主动谋求与重要贸易伙伴展开区域贸易谈判。2006年7月，多哈回合贸易谈判无限期中止，又进一步增强了各经济体彼此之间开展区域贸易谈判的主观意愿，加快了各种双边或区域性的自由贸易安排的谈判进程。据GATT/WTO统计，1948～1994年，GATT共收到124个有关RTA的通报，而自1995年WTO成立以来，已有240多个RTA通报。据WTO估计，如果考虑到已谈成但未来得及向WTO通报的、已签但尚未生效的、目前正在谈判的、以及已经或正在进行前期调研准备工作的，2010年，RTA的总数将达到400个左右。目前，几乎所有WTO成员都参加了1个以上的区域贸易协定。
　　区域贸易协定的快速发展，意味着各经济体试图通过与有重要贸易利害关系的伙伴相互开放市场，在多边受阻的情况下推进局部的贸易自由化，先期获取自由化带来的贸易利益。其内容在反映多边贸易框架原则和谈判主题的同时，更加密切关注双方或区内的关切议题。区域贸易协定与多边框架所体现的贸易原则基本一致，但具有更大选择性和灵活性，可以更加灵活地开放市场并推进自由化发展，可以使国家和地区集团得以协商尚不具备多边谈判条件的事项，并形成相应的规则和承诺。从这个角度说，区域贸易协定是多边贸易自由化的先导和尝试。实际上，从全球已达成的区域贸易协定来看，其涵盖范围日益加入新内容，从最初单一地取消关税，发展到投资、环境、劳工、政府采购、知识产权、竞争政策等新领域。
　　区域贸易协定中政采日益凸显
　　据WTO统计，截至2007年9月24日，向GATT/WTO通报的生效中的区域贸易协定（RTA）共194个，其中自贸协定（FTA）112个。在这些FTA中，65个含政府采购条款。其中31个仅有原则性规定，另外34个则对政府采购原则和程序都有详细规定。在这34个有实质性内容的协定中，11个在目标、总则中充分体现了与多边贸易框架的一致性，并直接援引多边贸易体制下的诸边协定，规定缔约方应按照GATT东京回合或乌拉圭回合的政府采购协议，或按照GPA制定或规范其国内政府采购制度。另外23个无论是原则、内容还是一般规定，也都与GPA有很大的相似性，其体例基本沿袭GPA，如以附件作为缔约方承诺的适用范围，对采购主体、采购客体以肯定列表或否定列表的形式列出清单，所有协定仅对一定价值以上的采购适用等。
　　从时间上看，多边贸易体制引入政府采购市场开放的内容对FTA中纳入这一议题起到了明显的推动作用。GPA生效后，越来越多的FTA中纳入了有关政府采购的内容。如今，政府采购已成为区域自由贸易协定中的重要组成部分。
　　部分区域贸易协定概况
　　第一个包含了政府采购内容的FTA是1983年1月1日生效的《澳大利亚和新西兰更紧密经济关系贸易协定》（CER）。该协定第11条（政府采购）指出，“对本国供应商给予优于其他成员供应商的优惠与本协定不符。各成员应积极地、并在互惠基础上取消此类优惠。” 该协定规定，凡涉及政府部门、受政府控制的部门或受政府采购政策管制的部门的采购，各方应给予另一方投标者以相应的关税优惠。1985年4月22日签订、同年8月19日生效的美国-以色列《关于建立自由贸易区的协定》是第二个纳入政府采购内容的FTA。该协定第15条规定，对5万美元以上的政府机构采购应放弃购买国货的限制，并且“缔约双方同意在根据本协定所成立的联合委员会体制下尽早考虑在政府采购和补偿要求方面进一步实行贸易自由化的措施。特别需要指出的是，双方同意，一旦政府采购协议的实体涵盖范围扩大，应优先考虑将本协定扩大到适用于那些采购。”也就是把双边协定与多边贸易体制绑定，使之至少不落后于多边体制的自由化进程。
　　1992年12月17日签订、1994年1月1日生效的北美自由贸易协定NAFTA则是第一个对政府采购有详尽的实质性规定的FTA。由于三个缔约方美国、加拿大、墨西哥的市场自由化程度都较高，在经济制度上有许多相似之处，因此有关政府采购的内容最为详尽，在许多细节上对政府采购制度做了严格的规范，同时沿袭GATT政府采购协议的“列举适用”模式，通过附录反映缔约方的不同承诺。
　　不同国家情况有区别
　　从国别看，含有政府采购内容的FTA的缔约方，既有GPA的缔约方或正在谈判加入的国家或政府观察员，也包括非GPA缔约方，甚至有些不是WTO成员的国家或地区，如黎巴嫩、巴勒斯坦自治区、波黑等。
　　相比之下，美国在签订FTA时，对政府采购市场的开放程度要求最高，不仅在其对外签订的所有FTA中均包含政府采购内容，而且内容详尽。除与巴尔干部分国家外，欧盟基本也都将政府采购内容纳入FTA核心条款中，但有绝大多数都是原则性规定，仅与智利和墨西哥的FTA中有关于政府采购程序等方面的实质性规定。中南美国家、中东国家及新加坡、澳大利亚、日本、韩国的自由化程度和政府采购市场的规范程度相对较高，因此通常也将政府采购内容纳入FTA，有关的形式和内容也与GPA相当接近。而独联体国家、非洲国家、东盟各国在政府采购市场的开放方面相对保守。
　　协定覆盖范围有差异
　　从协定涵盖范围看，含有政府采购方面实质内容的FTA所规定的最低限额比较灵活，有些参照了GPA的最低限额标准，有些则低于这一标准，即涵盖范围更广。GPA规定，中央政府采购实体货物或服务的最低限额为13万特别提款权，工程为500万特别提款权。（按照国际货币基金组织2008年1月的汇率折算，分别约合20.5万、23.7万、790万美元。）地方政府采购实体的最低限额标准则通过各缔约方在谈判中另行约定做出承诺。如美国地方政府的货物采购最低限额为35.5万特别提款权，日本的承诺则是20万特别提款权。
　　美国与其他国家签订的FTA，政府采购的最低限额标准普遍较低，意味着对市场开放度提出了更高要求。而欧盟签订的协定一般与GPA最低限额标准接近。同一国家或地区在与不同缔约方达成的协定中所做的承诺也有差异，充分体现了FTA所具有的灵活性。例如新加坡在与美国、新西兰、日本、巴拿马分别于2004年1月1日、2001年1月1日、2002年11月30日、2006年7月24日生效的FTA中，对中央政府实体货物采购所承诺的最低限额分别为56190美元（当时约合5万特别提款权）、5万特别提款权、10万特别提款权和13万特别提款权。（参见附表）
　　总的来看，各FTA在有关政府采购的具体内容上的差异不关乎签订时间的先后，其对缔约方相互开放政府采购市场，使政府采购市场更加规范、有效、透明、公平、公正和自由的要求程度，更多地与缔约方经济发展程度、市场开放程度和国内政府采购制度成熟度成正相关。
附表部分FTA对政府采购最低限额的规定
自贸协定
分类
货物与服务
建筑服务
北美自由贸易协定
联邦政府实体
5万美元
650万美元
政府企业
25万美元
800万美元
美国-新加坡
中央政府实体
56190美元或102710新元*
648.1万美元
或1137.6万新元*
次中央政府实体
46万美元*
648.1万美元*
其他实体
25万美元或51.8万美元或91万新元*
648.1万美元
或1137.6万新元*
美国-澳大利亚
中央政府实体
81800澳元或58550美元*
939.6万澳元或672.5万美元*
地区政府实体
66.6万澳元或47.7万美元*
政府企业
A类40.9万澳元或292 751美元*
B类53.8万美元*
美国-中美洲
中央政府实体
58550美元*
中美洲在协定生效后3年内实行117100美元，但不调整
672.5万美元*
中美洲在协定生效后3年内实行800万美元，但不调整
次中央政府实体
47.7万美元*
中美洲在协定生效后3年内实行65万美元，但不调整
其他实体
A类25万美元
B类53.8万美元*
美国-巴林
中央政府实体
17.5万美元*
巴林在协定生效后2年内实行20万美元，但不调整
7 611532美元*
巴林2年内实行800万美元，但不调整
其他实体
A类25万美元
B类53.8万美元*
9368478美元*
美国-智利
中央政府实体
56 190美元*
648.1万美元*
次中央政府实体
46万美元*
其他实体
A类280951美元*
B类518000美元*
美国-阿曼
中央政府实体
19.3万美元*
阿曼在协定生效后2年内实行26万美元，但不调整
8422165美元*
其他实体
A类25万美元
B类59.3万美元*
10366227美元*
美国-摩洛哥
中央政府实体
17.5万美元或DH1817000*
672.5万美元
或DH69881000*
次中央政府实体
47.7万美元或DH4962000*
其他实体
A类25万美元
或DH8639000*
B类53.8万美元*
美国-以色列

5万美元
NA
欧盟-智利
中央政府实体
13万特别提款权
500万特别提款权
次中央政府实体
20万特别提款权
经营公用事业实体
40万特别提款权
欧盟-墨西哥
联邦/中央政府实体
墨
10万美元
650万美元
欧
13万特别提款权
500万特别提款权
政府企业
墨
25万美元
800万美元
欧
40万特别提款权
500万特别提款权
新西兰-新加坡

5万特别提款权
NA
日本-新加坡

10万特别提款权
NA
文莱-新西兰-智利-新加坡

5万特别提款权
500万特别提款权
巴拿马-新加坡
中央政府实体
13万特别提款权
500万特别提款权
其他政府实体
40万特别提款权
500万特别提款权
韩国-智利
中央实体
5万特别提款权
500万特别提款权
次中央实体
20万特别提款权
1500万特别提款权
其他实体
45万特别提款权
1500万特别提款权

我国FTA战略：目前应尽量避免政采内容
　　我国具备开放政采市场的条件
　　加入WTO以来，我国经济迎来了前所未有的挑战，也获得了前所未有的快速发展。国外商品和服务逐渐以各种形式进入境内，国内企业在竞争中得到壮大，产品和服务质量在竞争中得到提高，产业结构在竞争中得到提升。我国已成为世界货物贸易第三大国，2007年进出口贸易总额达到21738亿美元。进出口贸易的快速发展，在一定程度上体现了我国商品国际竞争力的提高，这为政府采购市场开放提供了物质准备。
　　在制造业、服务业、工程承包等涉及政采的行业竞争力不断提高的同时，我国政采制度也在逐步建立和完善，市场规模迅速扩大。我国自1995年开始政府采购的试点工作，1998年推广到全国。10年来，政采范围迅速扩大，资金快速增加。1998～2006年，全国政府采购规模年均增长68.1%，2006年全国实际政府采购规模达3682亿元。
　　随着我国公共部门采购制度的建立与完善以及国内政府采购实践的进步，逐步开放政府采购市场成为我国进一步扩大对外开放的广度和深度的一个必然选择。开放政府采购市场，一方面，更多的外国商品、服务和供应商可以从更多领域和层面进入我国市场，我国企业和“中国制造”产品与服务将在国内市场上与国外产品和企业进行更直接的正面碰撞，有利于促进我国政府采购制度的建设和完善；另一方面，我国企业也将获得更广泛地进入国外市场的机会，有利于进一步推动“走出去”战略的贯彻落实，有利于我国跨国公司的培育。
　　FTA谈判必然涉及政采
　　为顺应全球区域经济一体化迅猛发展的新形势，我国也在积极稳妥地推进自贸区建设进程。在党的十七大报告中，更是明确提出了要“实施自由贸易区战略，加强双边多边经贸合作。”
　　截至2008年，我国已与亚洲、大洋洲、拉美、欧洲、非洲的29个国家和地区建设12个自贸区，涵盖对外贸易总额的约四分之一。与海湾合作委员会、新加坡、澳大利亚、新西兰、冰岛、南部非洲关税同盟的自贸谈判正在推进，完成或正在进行与印度、挪威、韩国、哥斯达黎加等国的自贸区联合研究。自贸区已经成为加入WTO之后，我国对外开放的新形式、新起点，以及与其他国家实现互利共赢的新平台。随着自贸区商建不断取得进展，有必要从战略高度对自贸区建设的布局进行研究。无论是谈判伙伴的选择，还是谈判内容的选择，都需要进行全局性、前瞻性的考虑，以便根据本国的战略目标筛选可供选择的区域自由贸易伙伴和开放领域，成功驾驭自贸协定这一工具。
　　就政府采购领域而言，作为一个特殊的消费市场，其封闭是暂时的，开放则是必然趋势。2007年12月28日，我国政府履行承诺，向WTO秘书处递交了加入WTO《政府采购协议》申请书和出价清单，标志着我国正式启动加入WTO《政府采购协议》谈判。如前文所述，有关开放政府采购市场的内容已经越来越多地被列入各国的FTA谈判中，因此我国与其他国家商签FTA，也不可避免地迟早会列入这一议题。
　　FTA中开放政采市场的策略
　　目前阶段仍应尽量避免加入政府采购内容。尽管我国已具备了一定的条件，且政府采购市场的开放既是进一步扩大对外开放的需要，也是对WTO所作的承诺。但毕竟我国政府采购制度的建立起步较晚，市场运作尚不成熟。我国的《政府采购法》与GPA等国际采购规范相比，在适用范围、采购方式和程序、监督管理等许多方面的规定都存在着差异。开放政府采购市场，对我国有关制度的冲击可能更大于对市场参与者和市场本身的冲击。《政府采购法》的立法背景是我国尚未签订任何国际或区域性的政府采购协定、未向国际社会开放政府采购市场，但随着当前对外开放进入到更广、更深的领域和更高的层次，逐步完善国内立法、缩小与国际规则的差距势在必行。立法先行，才能保证政府采购从指导原则到具体实践逐步走向国际化，为逐步开放政府采购市场以及顺利迎接开放后的机遇与挑战打下良好的基础。而在法制建设尚不完善、制度环境尚不成熟的情况下，过于仓促地开放政府采购市场，即使是局部的、有条件的，也可能会带来难以预料的冲击。
　　审慎选择谈判对象。我国是以发展中国家的身份加入WTO，在加入GPA的谈判中，我国仍可强调这一地位，从而可充分利用协议中“发展中国家的特殊与差别待遇”，充分享受作为发展中成员的权利。但这一身份在FTA谈判中并不适用。FTA谈判的原则首先是权利与义务平衡，各方在市场开放方面做出的承诺和妥协必定是对等的。因此必须斟酌利弊，慎重选择可以加入政府采购内容的谈判对象。例如南美、中东、澳大利亚、新西兰等，其政府采购市场较成熟、采购制度较完善，并且已经在多个FTA中纳入了开放政府采购的内容，采购市场的进一步开放对其造成冲击的可能性不大，易于使其达成对我国开放的承诺。同时，其涉及政府采购的产品、服务与我国相比，相对竞争优势不明显，我国开放政府采购市场不会对本国商品和服务造成明显影响。这样的贸易伙伴可以作为我国在FTA中先行开放政府采购市场的试验区，以积累经验，逐步实现全面开放。
　　循序渐进地开放政府采购领域。我国作为一个发展中大国，对于政府采购这一特殊市场，顺应国际潮流、采取开放的姿态是必须的，但没有必要姿态过高。应本着实事求是、循序渐进的原则，稳步开放。在FTA的政府采购谈判中，针对不同谈判对象会有不同的战略利益，对于不同的贸易伙伴，可以通过开出不同清单，灵活地收缩或扩大开放范围，以换取更大的整体利益。
　　第一，在有关相互开放政府采购市场的谈判中，应该对各部门竞争力进行充分、深入的研究分析，确定我国与FTA贸易伙伴相比具有比较优势和比较劣势的产品和行业，特别是在本国与该国政府采购中占有较大比重的部门，如公共交通运输设备、通信电力设备、办公设备、办公耗材、供水供电、道路及其他公共工程等。同时，也要研究不同贸易伙伴的实体清单和货物、服务、工程清单与其在其他FTA中出价的异同。知己知彼，才能在谈判中争取主动，保证要价与出价、权利与义务的平衡。
　　第二，在谈判中充分利用“列举适用”原则，有保留地开放。在实体的选择上，遵循先开放中央政府机关，后开放省级政府机关，其他公共机构、公用事业单位、国有企业逐步放开的原则，对有关国家安全、经济命脉的部门及其他敏感部门实行例外；在采购领域选择上，通过货物、服务、工程的列表和例外清单，先开放国际竞争力比较强的产业部门，例如劳动密集型的制造业和服务业、建筑工程等，逐步放宽限度；在最低限额制订上，承诺标准不低于GPA的普遍标准。
　　第三，慎重拟订其他条款。例如有关最惠国待遇的问题。尽管目前各FTA中没有明确最惠国待遇问题，但有些FTA中规定了“进一步谈判”条款，实际上隐含着确保缔约方享受最惠国待遇的意思。
　　例如智利与美国、欧盟的FTA中都有类似条款，表明如果一方与其他第三方签订新的涉及政府采购市场的优惠协定，双方必须展开新的谈判，以确保FTA缔约方获得平等的优惠待遇。此类条款的拟订，意味着缔约方不能在不同的FTA中有开放程度上的差别，削弱了FTA的灵活性。
　　又如质疑条款中关于申诉机构的条款。目前各国在处理有关政府采购的质疑的机构设置上有较大差异，各有关FTA协定在质疑的国内审议机构方面都有一般性规定，强调机构的公正、独立，作为对各缔约国政府采购活动的协调和规范，但对机构属性的规定略有不同。有些协定强调应是司法机关，若不是法院，则该机构应接受司法审查，或应规定接近司法诉讼的程序。有些协定则规定审议机关应为独立的、公平的机关，既可以是司法机关，也可以是行政机关。质疑处理的机关及程序涉及国内行政或司法的机构建制与程序，应慎重对待。