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第七章 医疗卫生服务体系

医疗卫生服务体系的构建、发展、改革与管理，是党和人民政府、广大人民群众最为关心的有关国计民生的大事，因而也是我国卫生工作的重点之一。改革开放30年来，我国医疗卫生迅猛发展，医疗卫生机构服务体系总体规模、宏观与微观管理均发生了重大变化，医疗卫生机构从1978年的169732家增加到2007年的298480家，其中县及县级以上医院为19852家。卫生人员从1978年的310.56万人增加到2007年590.4万人。卫生机构床位数从1978年204.17万张增加到2007年370.11万张，卫生总费用从1978年的110.21亿元增加到2007年的10966亿元（图7-1/图7-2/图7-3和图7-4）。
图7-1

图7-2

图7-3

图7-4

随着改革开放的逐步深入，民营医疗机构经历了由小到大的发展过程，成为我国医疗卫生服务体系构建队伍当中的组成部分，发挥着一定的作用。
第一节 医疗服务体系构建和发展

我国医疗服务体系的发展，是30年来多项有效改革政策与科学管理举措有机结合、相辅相成、互为促进的成果,在卫生部的指导下，各地认真规划，妥善布局，积极投入，科学建设，逐步建成了具有中国特色的医疗服务体系。为保证医疗服务体系的功能得到充分发挥，在完善相关政策的同时，加强对医疗服务体系的科学管理，基本上建立了法制化的医疗机构管理体系。
一、以医院为主体的医疗服务体系已经形成。
改革开放以来，适应我国医疗卫生的管理体制，卫生部以各种方式对我国医疗服务体系的建立和完善进行规划和指导。1982年，卫生部颁布了《全国医院工作条例》、《医院工作制度》和《医院工作人员职责》，这是我国建国后医疗卫生服务体系管理经验的概括与总结，对城乡医疗卫生服务体系的构建和保障人民健康发挥了积极的作用。
1987年11月，在宁波召开“全国文明医院建设研讨会”，卫生部提出按照医院管理科学化、标准化、常规化、规范化的原则和要求，将文明医院评比引向医院分级管理和评审的轨道上来。1989年11月,卫生部颁布了《关于实施“医院分级管理办法（试行）”的通知》、《医院分级管理办法（试行草案）》和《综合医院分级管理标准（试行草案）》。提出“积极稳妥、因地制宜、循序渐进、由点到面”的工作方针，正式启动了我国医院分级管理与评审工作。在开展医院分级管理和评审工作的过程中，卫生部又陆续制定了各专科医院的分级管理和评审标准，通过分级管理对医疗服务体系进行规划布局和管理。
信息窗 医院分级管理，就是在区域医疗卫生规划的原则指导下，根据医院的不同功能、不同任务、不同规模和不同技术水平、设施条件、医疗服务质量以及科学管理水平，将医院分为不同级别和等次，制定出不同的标准和规范化要求，对不同级别和等次的医院实行标准有别、要求不同的标准化管理和目标管理。
1991年6月，卫生部在唐山召开了全国医院分级管理经验交流大会，总结交流了唐山市工人医院以“三基、三严”（即基础理论、基础知识、基本技能和严格要求、严密组织、严谨态度）为核心内容的医院分级管理与评审的试点经验。强调把医院评审的重点放在医院的基础建设上，要以注重医院内涵建设引导医院达标上等，走标准化、规范化、科学化发展道路。同年，卫生部成立了卫生部医院评审委员会并下设办公室，此为在卫生部领导下从事医院评审的专业性组织。至1992年底，先后有28个省（自治区、直辖市）相继成立了省级医院评审委员会，25个省（自治区、直辖市）先后出台医院分级管理与医院评审实施细则，并且划分了医院评审、审批权限。有13个省（自治区、直辖市）先后出台医院分级管理与评审的部分配套政策，医院分级管理和评审工作有了实质性的进展，成为历时十多年，备受各级政府关注，社会认可的医疗卫生系统数百万医务人员参与的全国大规模实践活动。1992年6月，卫生部在佛山市召开“全国医院分级管理研讨会”，指出医院分级管理是我国医院管理体制的重大改革，是加强医院科学管理促进医院全面发展的需要。1993年5月，在海口市召开的全国医政工作会议强调要真抓实干，突出软件建设为重点，进一步搞好医院分级管理。1994年9月，国务院颁布《医疗机构管理条例》，在法规层面确立医疗机构评审制度，使我国医院评审制度进入法制化轨道，并成为卫生行政部门依法管理医疗机构的一个重要举措。
《医疗机构管理条例》颁布后，以分级管理，分类指导为指导思想的医疗服务体系建设思想逐渐形成。尤其是1997年印发的《医疗机构评审办法》和1997年印发的《综合医院评审标准》、《乡（镇）卫生院评审标准》，成为医疗机构建设的指导。各地在《医疗机构设置规划》框架内，按照《医疗机构基本标准》和《评审标准》开展了医疗机构的布局和建设。经过多年的建设和政策引导，在农村地区，形成了县、乡、村三级医疗服务体系；在城市地区逐步形成了以一级综合医院为基础，以三级综合医院为龙头，以各类专科医院为补充的城市医疗服务体系。随着医疗卫生体制改革的进展和国务院关于大力发展社区卫生服务有关政策的实施，城市医疗服务体系正向社区卫生服务机构和三级医院的二级城市医疗服务体系过渡。
二、突发公共卫生事件医疗救治体系日臻完善
（一）医疗急救系统
近年来，医疗急救体系建设步伐不断加快，我国医疗急救网络日益健全，医疗急救队伍素质和基础设施建设水平显著提高，医疗急救事业得到了快速发展。
信息窗
医疗急救包括院前医疗急救和院内急救，院前医疗急救服务由急救中心（站）提供，包括对伤员（患者）的现场抢救、途中监护和安全转运；院内急救服务由各医院急诊科提供。
我国的院前医疗急救在20世纪80年代以后，进入了快速发展时期，形成了现场医疗急救和转运为一体的服务模式。1987年统一急救呼叫电话为“120”。1994年颁布的《医疗机构基本标准（试行）》中对急救中心（站）的基本标准作出了规定，并规定一级医院设立急诊室，二级以上医院设立急诊科。2002年，卫生部分别与公安部、交通部建立了交通事故快速抢救机制和海上事故紧急救援机制。2004年，卫生部与信息产业部共同下发了《关于加强院前急救网络建设及“120”特服号码管理的通知》，规定一个城市设立一个急救中心（站），规范院前急救机构命名和呼叫电话号码设置。截至2007年，我国共有急救中心（站）202家。
2003年抗击非典疫情之后，为提高我国应对突发公共卫生事件的能力，国家利用国债资金建设医疗救治体系，在351个城市（直辖市、省会城市、地级市）建设紧急救援中心。紧急救援中心受卫生行政部门委托，指挥、调度本行政区域内的急救资源，开展伤病员的现场急救、转运和重症病人途中监护；纳入急救网络的医院急诊科负责急诊病人和紧急救援中心转运的伤病员的医疗救治。发生重大突发公共卫生事件时，实现紧急救援中心（120）与公安（110）、消防（119）等应急系统的联合行动。建立国家应急救治专家库，在全国31个省（自治区、直辖市）和所有地级市分别建立应急卫生救治队伍（省级不少于50人，市级不少于20人），配备必要的装备，承担突发公共卫生事件医疗救治任务。利用1.98亿元国债资金在全国建立医疗救治信息系统，实现医疗卫生机构与疾病预防控制机构和卫生行政部门之间的信息共享、紧急救援指挥信息化、科学化。2003年，国家发展改革委安排近5亿元资金，用于提高化学中毒与核辐射事件的应急救治能力建设。
在加强院前医疗急救机构基础设施和能力建设的同时，医院急诊科应急反应能力和抢救水平也不断提高。2004年，利用中央财政转移支付资金，加强了24个中西部地区（含新疆生产建设兵团）县医院急诊科能力建设，包括配备心电监护仪等急救设备，开展急诊科医务人员培训。在2005年开始的医院管理年活动中，各医院将急诊工作作为重点内容之一，加强急诊工作，合理设置急诊科，科学配备专业人员，保证抢救设备、设施、药品完好、有效，优化医疗服务流程，保持抢救生命“绿色通道”畅通（图7-5）。

图7-5 医院急救中心正在直升飞机停机坪上进行急救演练
我国的医疗急救体系无论是在保障人民群众日常医疗急救需求方面，还是在重大灾害事故和突发公共卫生事件实施紧急医疗救援工作中，都发挥了巨大作用，特别是在2003年防治非典、2008年汶川大地震抗震救灾过程中，充分展现了医疗急救“救急、救命”的特色，为抢救伤病员生命、保障群众健康做出了突出贡献。随着我国应急管理水平不断提高，医疗急救体系在应急工作中的重要作用也日益凸显。除了在灾害事故和突发公共卫生事件发生后抢救伤病员生命，各急救中心（站）也会同政府有关部门、红十字会等，加大向群众宣传急诊急救知识的力度，开展群众自救知识培训，提高群众自我救护能力，最大限度地降低灾害事故给人民群众生命财产带来的损失。
（二）传染病医院建设得到加强
2003年抗击非典斗争结束后，中央和地方高度重视各级传染病医院建设，针对新发突发传染病不断出现，部分已控制传染病死灰复燃的情况，加大了对传染病医院和传染病区的建设力度。在全国336个直辖市、省会城市、地级市，改扩建了1个病床规模60～600张不等的传染病专科医院或设在综合医院的传染病区，共建设病床3.2万张，填平补齐配置了必要的医疗设备。同时，在全国2428个县（含431个农业区、新疆生产建设兵团14个师和兵团所在地、黑龙江农垦总局9个分局），依托综合医院分别建设了1个病床规模12～40张不等的传染病病区，共建设病床5.12万张，改扩建业务用房，填平补齐配置了必要的医疗设备。另外，在全国336个直辖市、省会城市、地级市的传染病专科医院（病区）设置了1360张重症监护病床，在31个直辖市、省会城市的传染病专科医院（病区）设置了4-20床位规模不等的负压病房，共计304张病床。通过加强对传染病医院的建设，提高了应对各种传染病的能力。
（三）县医院建设不断得到重视
县医院作为医疗服务体系中的重要组成部分，其作用不断得到重视。中央财政转移支付资金从2004年开始连续3年投入约11.8亿元，对中西部地区县医院和少数民族自治州盟医院的硬件建设和人才培养予以支持。重点支持了急诊科、检验科、医学影像科、重症监护室和手术室等业务科室，同时对其主要临床科室的医师进行了进修培训。针对县医院的实际，卫生部等部门组织实施了“万名医师支援农村卫生工程”，2005年开始，由各省区市组织辖区内三级医院的医务人员到县医院工作，开展医疗服务和技术培训等工作，加强对县医院医疗能力的支持并逐渐形成一项制度。这些工作的开展，有效地改善了县医院的装备条件，提高了县医院的业务能力和技术水平。
三、民营医疗机构加入了构架医疗服务体系的队伍
1951年政务院颁布的《医院诊所管理暂行条例》和1994年国务院颁布的《医疗机构管理条例》，对私人或民间资本举办医疗机构采取允许、支持、鼓励的态度和政策。据不完全统计，2003年，民营医院为1792所，2006年，营利性民营医院总数达3725所，再加上300多所非营利性的民营医院，民营医院总数约4000余所，占全国医院总数的20%，固定资产投资408.3亿元(6.3%)，床位16万张(3.51%)，门诊量3288万人次(3.06％)。民营医院在某些专科、专病，如口腔、眼科、医学美容、特需服务等领域逐步显露优势。
随着我国改革开放的不断深入，中外合资、合作医疗机构日益增多。2000年5月，卫生部、对外贸易合作部发布了《中外合资、合作医疗机构管理暂行办法》。1990～2005年审批的中外合资、合作医疗机构192家，目前正常运转的有67家，投资总额为39.48亿元人民币，筹建期间的中外合资、合作医疗机构投资总额为58.04亿元人民币，投资总额合计为97.52亿元人民币。各类民营医疗机构和中外合资、合作医疗机构已经成为我国医疗服务体系的重要组成部分。
四、医疗管理走上法制化轨道
1994年2月国务院颁布了《医疗机构管理条例》（以下简称《条例》），于9月1日起施行，《条例》的颁布实施，充分体现了党和政府对涉及到人民群众生命健康的医疗卫生工作的关心和重视。这是我国医疗机构管理工作的一件大事，为我国医疗服务体系的建设和管理提供了法律保障，我国医政管理工作进入一个新的阶段。根据《条例》，卫生部制定发布了《医疗机构管理条例实施细则》（以下简称《细则》）及一系列配套文件，标志着我国医疗机构体系管理步入了法制化轨道。
《条例》、《细则》及其主要配套文件包括了以下内容：
第一，建立了医疗机构准入制度。《条例》规定只有符合条件取得《医疗机构执业许可证》的医疗机构才可以开展诊疗活动，并且按照《许可证》登记的名称、地址、诊疗科目、床位、主要负责人和注册资金等内容进行执业，发生变化的，需经过卫生部门变更。
第二，规定了医疗机构准入原则。即符合《医疗机构设置规划》，达到《医疗机构基本标准》，经过卫生行政部门审批。其中《医疗机构设置规划》以，《医疗机构基本标准》包括了各级各类医疗机构应该符合的最低标准，包括房屋设备、人员条件、管理制度、资金要求等多个方面。
第三．确定了医疗机构的类别和诊疗科目。《细则》规定我国的医疗机构分为12类（2006年增加了社区卫生服务机构，改为13类）；同时把医疗服务划分为52个一级诊疗科目（2006年增加了疼痛科，改为53个）。医疗机构类别和医疗服务诊疗科目的划分为医疗机构规范化标准化服务打下了基础。
第四，明确了医疗机构的执业规则。以法规的形式明确了对危重病人应当立即抢救，不具备条件的应及时转诊；医疗机构施行手术、特殊检查或者特殊治疗时，必须征得患者同意，并取得其家属或者关系人同意并签字。明确了医疗机构的权利义务，力求保护医患双方的合法权益。
第五，实行了医疗机构评审制度。由专家组成的评审委员会按照医疗机构评审办法和评审标准，对医疗机构的执业活动、医疗质量、技术能力、管理水平和医德医风等进行综合评价。
实践证明，贯彻落实《条例》创造了一个有管理的公平竞争的法制环境，有效促进了我国医疗服务主动适应社会主义市场经济体制改革，促进了医疗工作健康发展。此后，卫生部在《条例》框架下，陆续制定补充新的管理规定，如，1998年卫生部、国家中医局和总后卫生部共同启用医疗卫生机构统一标志，建立新的医疗机构分类管理制度，2000年与商务部发布《中外合资合作医疗机构管理办法》，2006年与工商总局发布《医疗广告管理办法》，制定《关于进一步规范医疗机构命名有关问题的通知》，2008年发布《卫生部关于医疗机构审批管理的若干规定》等，医疗机构的法制化管理不断完善。

第二节 完善医疗服务管理，保障医患双方合法权益

改革开放30年来，人民群众对医疗卫生服务需求不断增加，促进了医疗服务体系的大规模发展，各项医疗服务指标均呈明显上升趋势。伴随着医疗服务体系的发展壮大，我国的医疗卫生管理也不断走向成熟、完善。特别是随着我国法制建设不断完善和法治化程度不断提高，医疗管理法律法规体系逐步健全，卫生行政管理措施更趋多样化，医疗管理与医疗服务水平日渐提高，医患双方合法权益得到保障。
一、医疗服务模式发生转变
从20世纪80年代开始，医疗工作从封闭型转向开放型，工作活力增强，工作效率提高，医疗质量和服务水平进一步提升。主要改革措施有：建立以公立医疗卫生机构为主体、社会办医和个人办医为补充的办医体制；改革医疗保障制度；按照“两权（所有权与经营权）分离”原则，扩大医院经营自主权；调整医疗服务价格；建立医院分级管理和评审制度。通过多项改革，促进了医疗事业的发展，医院的服务能力显著增强，服务质量和效益显著提高。
上个世纪90年代，我国经历了第一次卫生革命向第二次卫生革命的转变。防病、治病的重点从传染病向慢性非传染性疾病转移，新技术和新方法被不断采用，群众需求呈现上升趋势，这些都要求医疗服务结构和医疗服务模式随之改变。从以疾病为中心转变为以病人为中心，确立尊重生命、尊重人的尊严、以人为本的理念，树立大卫生观。至20世纪90年代末期，“以病人为中心”的服务理念进一步确立，医疗服务模式也从治病向关心、关爱患者身心健康转变。
二、加强医疗技术应用管理
医疗技术的准入管理，是在卫生行政部门核定医疗机构诊疗科目时，医疗机构按照医学界公认的技术范围，相应地开展诊疗科目内的医疗技术服务工作。
1994年国务院颁布的《医疗机构管理条例》和1998年全国人大通过的《中华人民共和国执业医师法》，是我国对医疗机构和医务人员依法实施管理的重要里程碑。作为《医疗机构管理条例》重要配套文件，1994年卫生部下发了《医疗机构诊疗科目名录》，这在医学科技和医疗技术尚不十分发达的时期起到一定的作用。
随着医学科技和医疗技术的发展，特别是进入21世纪以来，如何应对纷繁复杂、门类众多的各项医疗技术应用实施科学的管理成为不容回避的问题，也是对卫生行政部门依法行政及其行政能力的考验。
卫生部于2002年正式启动全面建立医疗技术应用管理制度工作。几年来，在重大专项技术应用管理方面取得了重要进展。
首先，重大专项技术立法取得重要突破。2007年3月，国务院颁布了《人体器官移植条例》，这是我国首次针对某项医疗技术出台的法规，也是在医疗技术应用管理领域法律效力最高的一部，标志着我国对器官移植这项广受各界关注、饱受争议技术的管理步入了法治化轨道。
专栏 《人体器官移植条例》的有关内容
《人体器官移植条例》对人体器官捐献和人体器官移植都做出了规定，从四个方面规范了我国人体器官移植工作。
一是尊重人体器官捐献人意愿，严禁人体器官买卖，按照公平、公正、公开的原则确定人体器官移植患者的排序，符合世界卫生组织提出的人体器官移植指导原则，与国际通行做法保持一致。
二是对涉及人体器官移植过程的行政管理事项作出规定，涉及有关民事法律关系的，适用民法通则和其他有关民事法律的相关规定。
三是着重规范医疗机构和医务人员在人体器官摘取、植入等环节的行为，维护人体器官捐献人和接受人的合法权益，提高人体器官移植的临床疗效，保障人体器官移植接受人的安全。
四是界定了合法与非法摘取人体器官的界限，防止违法摘取人体器官行为的发生。
其次，重大专项技术准入管理取得新进展。在《人体器官移植条例》颁布之前，2006年3月，卫生部下发了《人体器官移植技术临床应用管理暂行规定》。成立了卫生部人体器官移植技术临床应用委员会，要求各省制定人体器官移植技术临床应用规划。2006年底至2007年6月，在各省人体器官移植技术临床应用规划的基础上，经过各省初选、专家组审核、卫生部人体器官移植技术临床应用委员会复核、卫生部审定，全国共有164家医院取得了肝脏、肾脏、心脏或者肺脏移植的执业资格。
第三，重大专项技术应用管理逐步规范。2006年6月，卫生部印发了《肝脏移植技术管理规范》、《肾脏移植技术管理规范》、《心脏移植技术管理规范》和《肺脏移植技术管理规范》，限定开展人体器官移植的医院必须是三级甲等医院；2006年7月，卫生部印发了《非血缘造血干细胞移植技术管理规范》和《非血缘造血干细胞采集技术管理规范》，限定开展造血肝细胞移植或者采集的医院必须是三级甲等医院或者血液专科医院；2007年7月，卫生部印发了《心血管疾病介入诊疗技术管理规范》，要求开展心血管疾病介入诊疗技术的医院必须为三级医院。一系列技术管理规范的下发，既规定了开展这些技术的医院资质，也对医院开展这项技术应当具备的条件，以及对其准入后实施动态评价等做出了规定。
第四，重大专项技术应用管理得到了国际社会的高度认可和评价。在2006年11月于广州召开的全国人体器官移植技术临床应用峰会和2007年8月于北京召开的中国器官移植论坛上，来自世界卫生组织、美国、英国的器官移植领域专家，对我国在人体器官移植领域所做的大量卓有成效的工作给予了积极评价。2007年6月，卫生部下发了《关于境外人员申请人体器官移植有关问题的通知》 (以下简称《通知》)，根据世界卫生组织人体器官移植指导原则，参照其他国家和地区通行做法，对“旅游移植”、境外人员申请到我国器官移植等做出了规定。《通知》一经发布，取得了国内外社会的广泛好评。
三、依法处理医疗纠纷，医疗事故处理机制不断完善
改革开放三十年来，我国医疗事故处理机制不断完善，逐步走上了法制化轨道。三十年来，随着医学科学发展和医疗技术进步，本着公开、公平、公正的原则，卫生部对医疗事故技术鉴定办法、医疗事故分级标准、医疗事故赔偿标准等不断进行修订和完善，通过建立科学的医疗事故处理机制，保障医患双方的合法权益。
（一）《医疗事故处理办法》颁布实施
1987年6月，国务院颁布了《医疗事故处理办法》（以下简称《办法》）。1988年3月，卫生部下发了《医疗事故分级标准（试行）》，对每一级医疗事故做出了详细规定，并将二级、三级医疗事故分别划分出甲等和乙等，医疗事故被划分为三级五等。
客观地讲，《办法》在当时的历史条件下，对于依法处理、解决医患矛盾、医疗纠纷，维护双方合法权益起到了积极的作用。但是，在鉴定过程中由于多种原因，也不可避免地出现了一些人为因素导致的不合理、不公正问题的发生。特别是随着我国经济和社会的发展，法制建设不断完善，人民群众的法制意识不断提高，医疗纠纷也日趋复杂，《办法》已经不能很好地适应社会和医学发展的需要。对《办法》进行修订势在必行。
（二）《医疗事故处理条例》出台
经国务院授权，卫生部于1996年启动了《办法》的修订工作，至2002年4月《医疗事故处理条例》（以下简称《条例》）出台，历时6年时间。最初的计划是对《办法》一些条款进行修订，随着工作的逐步展开，发现仅仅是修订已经不能解决当时存在的问题。国务院法制办牵头，启动制定了《条例》的工作。可以说，《条例》针对医患关系中存在的主要问题，结合十余年的医疗事故处理经验和教训，从医疗事故的概念、鉴定和处理的程序、赔偿的原则和标准、解决的途径和方法等都较《办法》有了重大突破。
首先，《条例》的立法宗旨不仅是为了正确处理医疗事故，保障医患双方合法权益，通过一些条款的设定，还突出强调了保障医疗安全（如对医疗事故预防的相关规定），促进医学科学发展。
其次，《条例》将医疗事故的概念明确为“医疗机构及其医务人员在医疗活动中违反医疗卫生管理法律、行政法规、部门规章和诊疗护理规范、常规、过失造成患者人身损害的事故”。增加了医疗机构这一主体，并且不再划分为医疗技术事故和医疗责任事故，更加有利于准确判定医疗事故性质，更好地保护患者合法权益。
第三，《条例》更加细化了医疗事故的分级。在卫生部2002年发布的《医疗事故分级标准（试行）》中，将医疗事故划分为四级十一等，其中一级乙等至三级戊等与司法鉴定中的伤残等级一至十级相对应。这就很好地解决了医疗事故分级与司法鉴定伤残等级的衔接问题。
第四，也是最值得强调的一点，就是《条例》专门设定了条款规定医疗机构要采取措施预防医疗事故的发生。这也使得《条例》不仅仅是事情发生后才发挥作用，更重要的是在任何领域都要贯彻“预防为主”的卫生工作方针，减少和避免医疗事故的发生，最大限度地保障患者健康和生命安全。
第五，《条例》关于病历资料的规定。由于病历资料是医疗事故技术鉴定的重要依据，使得病历历来成为医患双方矛盾的焦点。《条例》对于患者可以获得的病历资料部分做出了详尽的规定，也在一定程度上保证了医疗事故技术鉴定的公正性、公平性、公开性。
第六，《条例》规定了卫生行政部门不再组织医疗事故技术鉴定工作，这项技术性很强的工作历史性的交给了医学技术权威组织——医学会，这是我国医疗事故处理机制上的重大变革。必要时，中华医学会可以组织疑难、复杂并在全国有重大影响的医疗事故争议的技术鉴定工作。医学会成立医疗事故技术鉴定专家库，通过医患双方共同随机抽取专家组成鉴定组来进行医疗事故技术鉴定工作。
第七，《条例》对于医疗事故赔偿原则和赔偿标准做出了明确规定。这也在一定程度上遏制了当时社会上流行的“大闹大赔、小闹小赔、不闹不赔”，对医疗事故赔偿漫天要价的不良现象。
根据《条例》授权，卫生部在2002年相继下发出台了《医疗事故技术鉴定暂行办法》、《医疗事故分级标准（试行）》、《病历书写基本规范（试行）》、《医疗事故争议中尸检机构及专业技术人员资格认定办法》、《医疗事故技术鉴定专家库学科专业组名录（试行）》、《医疗机构病历管理规定》、《重大医疗过失行为和医疗事故报告制度的规定》等7个配套文件，进一步完善了医疗事故处理机制。实践证明，这些配套文件发挥了重要作用，填补了我国医疗管理规章制度的空白。
四、医疗机构药事管理工作不断完善，临床合理用药与患者用药安全取得重大进展
通过健全规章制度、规范用药行为、防范不良反应、加强用药宣传等多种措施，我国医疗机构药事管理工作不断完善，在抗生素合理应用、保障患者用药安全等方面都取得了重大进展。
（一）健全药事管理规章制度
2002年1月，卫生部下发了《医疗机构药事管理暂行规定》，要求各医疗机构健全药事管理组织，规范药物临床应用、药品供应和药品调剂管理等，逐步建立临床药师制，指导临床合理用药并进行临床用药监测。这也是1982年卫生部发布《医院工作制度》，对医院药品使用管理作出规定以来，根据新形势的发展变化而出台的用药管理重要规定。
2004年8月，卫生部制定下发了《处方管理办法（试行）》，对医师用药的重要医疗文书——处方的管理做出了规定，从对医师开具处方的权限、处方的内容与格式、处方核对与药品调剂、药品临床应用和处方保存管理等方面提出了明确要求。
2007年3月，在总结试行经验和问题的基础上，对《处方管理办法（试行）》进行修订后正式以部门规章形式下发。《处方管理办法》的颁布实施，也是我国医疗机构药事管理工作的一个重要变革，这一制度既有利于切断医院、医师与医药企业的经济联系，也有利于发挥医疗文书的文献价值，留存宝贵的医学经验和珍贵的医疗历史资料。
（二）规范医师用药行为，推进临床合理用药
为了确保临床应用抗菌药物获得最佳疗效，最大程度地避免或减少不良反应，2004年10月，卫生部与国家中医药管理局、解放军总后勤部卫生部联合发布了《抗菌药物临床应用指导原则》，明确了各类抗菌药物的适应症、注意事项以及各种感染病原治疗原则，对抗菌药物实行分级、分权限使用管理，对于不同专业技术职务医师使用不同级别抗菌药物的权限也做了明确规定。2007年1月，卫生部发布的《麻醉药品临床应用指导原则》和《精神药品临床应用指导原则》对特殊药品的临床应用管理进行了规范。
（三）开展抗菌药物临床应用和细菌耐药监测
2005年8月，卫生部在全国建立了抗菌药物临床应用监测网和细菌耐药监测网。两个监测网每半年对监测数据进行一次汇总、分析，对不合理用药及细菌耐药情况及时发布相关信息，提出干预措施，为卫生部调整合理用药政策提供事实依据。截至2008年初，两个监测网覆盖了128家三级医院，辽宁、 山东、新疆等省份建立本辖区的监测网，进一步扩展了两个国家级监测网的监测范围，使监测数据更具科学性、客观性。
根据两个监测网监测结果，2008年3月，卫生部下发了《关于进一步加强抗菌药物临床应用管理的通知》，提出加强围手术期抗菌药物预防应用管理的要求，制订了《常见手术预防用抗菌药物表》。要求各地结合工作实际，逐步建立抗菌药物临床应用预警机制，根据监测的细菌耐药率不同，采取相应的干预措施。
近几年，卫生部会同有关部门，指导地方卫生行政部门和医疗机构积极、稳妥地处理了多起药物损害事件，有力地维护了受害患者和医疗机构的合法权益。
五、医疗急救体系建设不断加强，医疗机构临床实验室管理日益规范
改革开放以来，医疗机构临床实验室在设施、设备等方面得到了一定改善。为了加强对医疗机构临床检验工作管理，卫生部和绝大多数省（自治区、直辖市）均成立了临床检验中心，在卫生行政部门领导下指导医疗机构临床检验工作。
1988年6月，卫生部下发了《关于临床检验中心管理的几点意见》，明确临床检验中心的职责、任务。2002年1月，卫生部下发了《临床基因扩增检验实验室管理暂行办法》，对临床基因扩增检验实验室实施准入管理，由卫生部临床检验中心与省级临床检验中心共同组织验收工作。
1990年，卫生部组织编写了《全国临床检验操作规程》，并于1997年1月和2006年11月两次修订出版，对进一步提高临床检验质量、更好地为临床工作服务、保证医疗质量和医疗安全起到了积极的促进作用。
2006年，卫生部下发了《医疗机构临床实验室管理办法》，规定医疗机构临床实验室要集中设置，统一管理，资源共享;要求医疗机构临床实验室要有专（兼）职人员负责实验室质量和安全管理，对医疗机构临床实验室质量管理提出了明确要求;规定满足质量管理要求的不同医疗机构临床实验室出具的临床检验结果，医疗机构之间可以互认;从医疗机构临床实验室生物安全防护级别评估、设计和建造、安全管理制度、安全设备和个人防护用品配备、安全防护培训等方面，对医疗机构临床实验室生物安全管理提出了明确要求；规定卫生行政部门定期开展对医疗机构临床检验工作的评价、检查和指导，并将评价、检查结果与信息公示相结合。同年，组织卫生部临床检验中心和中国医院协会临床检验管理专业委员会制定了《实验室室内质量控制、校准和内部比对要求》、《临床实验室定量测定室内质量控制指南》、《临床实验室室间质量评价要求》、《临床检验操作规程编写要求》、《临床实验室室间质量评价组织者要求》等一系列规范性文件；制定了2个国家标准、35个卫生行业标准，还有39个卫生行业标准正在制定中。
2006年3月，卫生部下发了《关于医疗机构间医学检验、医学影像检查互认有关问题的通知》，在全国探索并逐步推广医疗机构间检查结果互认工作。实践表明，实行医疗机构间医学检验、医学影像检查结果相互认可，对于合理、有效利用卫生资源，降低患者就诊费用，简化就医环节，体现医疗服务过程以人为本发挥了积极的作用。
六、不断加强医院感染预防与控制工作，逐步完善相关技术性标准和规范
医院感染关系到医疗质量和患者安全，也关系到医务人员的职业健康，因此，有效预防和控制医院感染是保证医疗质量和医疗安全的重要内容。
我国医院感染监控、规范化管理工作始于上世纪八十年代。为在全国推动医院感染管理工作的开展，卫生部在不同的阶段，针对存在的问题，采取了一系列措施，并研究制订了相关的规定。
（一）医院感染管理初期开展的工作
1986年8月，卫生部医政司组织召开第一次全国医院感染研讨会，讨论制订了“医院内感染监测、控制研究计划”， 22所医院参加该计划的实施，并开展医院感染监测工作。这标志着我国有组织地开展医院感染管理工作开始启动。1988年11月，卫生部颁布《建立健全医院感染管理组织的暂行办法》，要求各级医院建立医院感染管理组织，设专人或兼职负责医院感染管理工作，从组织上为医院感染管理工作的开展奠定了基础；同年，卫生部颁布实施《消毒供应室验收标准》。1989年正式组建了全国医院感染监控网，134所医院参加监控网的医院感染监测工作。1989年1月，为加强医院感染专职人员培训，卫生部委托湖南医大湘雅医院建立“卫生部医院感染监控管理培训基地”，该培训基地承担着医院感染管理人员的短期培训和进修培训任务。截至目前，该基地共举办培训班70期，为全国各地培训了近1万名业务骨干；接收3-6个月进修人员200余人。1989年，医院感染管理标准纳入综合医院评审标准，该项工作开始得到医院管理人员的关注，并有力地推动了医院感染管理工作的开展。
（二）不断加强规范化管理
1994年卫生部颁布《医院感染管理规范（试行）》，该规范从医院感染的组织管理、监测以及重点科室和重点环节的管理措施等方面做了较为全面的规定，使各级卫生行政部门和医疗机构对医院感染的管理有章可循。《医院感染管理规范》的贯彻实施标志着我国医院感染防控工作逐步向规范化、标准化方向发展。2000年，卫生部全面修订了1994年颁布的《医院感染管理规范》，并在医院感染的组织管理、岗位职责、重点部门和重点环节的医院感染管理提出具体规定。2001年卫生部颁布实施《医院感染诊断标准》，为临床诊断医院感染提供了依据。为加强消毒管理工作，切断感染性疾病的传播途径，保障人体健康，2003年卫生部颁布实施《消毒管理办法》，对医疗卫生机构的消毒管理工作提出具体要求。
为加强医疗废物的安全管理，防止疾病传播，保护环境，同时，规范医疗卫生机构对医疗废物的管理，有效预防和控制医疗废物对人体健康和环境产生危害，2003年国务院颁布实施《医疗废物管理条例》，根据该条例的规定，卫生部制订颁布了《医疗卫生机构医疗废物管理办法》，并与国家环境保护总局共同下发了《医疗废物管理行政处罚办法》、《医疗废物分类目录》和《医疗废物专用包装物、容器的标准和警示标识规定》等配套规章、文件。
2003至2005年，卫生部颁布实施《内镜清洗消毒技术操作规范》、《医疗机构口腔诊疗器械消毒技术操作规范》、《血液透析器复用操作规范》、《医务人员艾滋病病毒职业暴露防护工作指导原则（试行）》、《抗菌药物临床使用指导原则》等技术性规范，对医院感染相关重点环节和重点部门的技术性工作提出了规范性要求，以保障医疗质量和医疗安全。
为进一步加强医院感染管理工作，从管理层面明确医院在预防和控制医院感染方面的责任、义务以及应当遵循的原则，强调卫生行政部门的监管职责，以维护人民群众的就医安全和医务人员的职业安全，2006年，卫生部颁布实施《医院感染管理办法》，其基本原则和指导思想是加强管理，保障患者的诊疗安全，最大限度地减少医院感染和降低发生医院感染的危险性。该办法明确了医疗机构应当完善组织管理并履行岗位职责；明确了医疗机构在预防和控制医院感染方面应当达到的工作要求；明确了医疗机构发生医院感染暴发应当向卫生行政部门报告并采取控制措施和救治患者；明确了卫生行政部门的监督管理职责；明确了违反本办法应当承担的法律责任。同年底，卫生部成立医院感染预防与控制标准委员会，主要任务是研究制定医院感染相关技术性标准。进一步规范和完善医院感染相关技术性工作。
2008年，卫生部制订下发《医院管理评价指南(2008版)》，对医院感染管理与持续改进工作提出具体要求。
此外，在重症监护、门诊、急诊、感染性疾病科、临床实验室、血液净化、护理等相关要求中都有医院感染管理方面的规定。
为加强多重耐药菌的医院感染管理，有效预防和控制多重耐药菌在医院内的传播，保障患者安全，卫生部于2008年颁布《卫生部办公厅关于加强多重耐药菌医院感染控制工作的通知》，要求医疗机构要重视和加强多重耐药菌的医院感染管理工作，建立和完善对多重耐药菌的监测，采取措施预防和控制多重耐药菌的传播，加强抗菌药物的合理应用，对全体医务人员开展有关多重耐药菌感染及预防、控制措施等方面知识的培训；地方各级卫生行政部门要加强对医疗机构预防和控制多重耐药菌感染工作的监管。
通过以上措施，我国医院感染预防与控制工作得到不断加强和完善，有效地保障了医疗质量和医疗安全，为促进医院整体协调发展，构建和谐医患关系发挥了重要作用。

第三节 提高医疗服务水平，满足人民群众需求

经过30年的改革开放，我国医务人员素质、医疗技术水平、医院管理水平、硬件设施条件以及服务能力均有显著提升。经济发达地区的城市大型医院医疗科技水平和设施条件已经接近或达到发达国家水平，中西部地区和基层医院的医疗条件也有了明显改善。绝大多数三级医院、大多数二级医院已经拥有较为完备的信息系统。经过医院分级管理、医院管理年活动，我国医疗服务质量持续改善，患者安全得到广大医院管理人员和医务工作者的充分重视。在医院服务形式方面，从过去单一的医疗服务，发展为提供医疗服务、康复服务、家庭服务、社区服务、社会服务、心理服务等多种形式的服务，在保证基本医疗服务的前提下，提供特需服务，以满足不同层次的医疗服务需求。在学科建设方面，从过去单纯的医疗工作转变为重视科研、教育，实施“科教兴院”的医院战略，重视知识，重视人才建设，重视医院无形资产的管理。在服务质量方面，对质量涵义的理解更加全面，医院日益重视医疗质量、患者安全和医疗费用的控制，重视贯彻“以病人为中心”的指导思想，重视对患者的人性化服务，重视医患沟通和医患关系的改善。各