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南昌县建设用地增减挂钩试点调研报告

城乡建设用地增减挂钩政策对于深入推进城乡统筹，促进城乡土地及资金要素的流转，扩大国内需求意义重大，值得深入研究。做为一项制度创新，这项政策的推行必然引发来自不同层面的利益纠纷与矛盾，如何在更大的范围内稳妥地推广这项政策，还需要大量来自不同地区的经验支持。因此，全面细致地了解各地在实际探索过程中所积累的经验及遇到的问题就显得尤其重要。近日，国家发改委城市与小城镇研究中心在江西省第一批增减挂钩试点地区之一的南昌县进行了为期四天的专题调研，现将主要情况整理汇报如下。

一、南昌县开展增减挂钩试点的背景

南昌县位于全国粮食主产区，工商业用地的紧缺构成了南昌县经济社会发展的重要制约因素。早年，南昌市每年下分给南昌县的新增建设用地指标很少，仅有200－300亩。后来通过各种重点项目向省国土资源厅争取，每年的新增建设用地总量才有所增加，但对于经济发展开始有起色的南昌县来说，上级下达的计划内用地指标仍然偏紧。
2009年，为给本县产业发展争取到更多的用地指标，南昌县积极申请成为江西省第一批增减挂钩项目试点县，从省里拿到两批共计3263.62亩的挂钩周转指标。
虽然比起早就开展试点的成都、重庆及全国其它地方，南昌县的增减挂钩起步有点晚，但也正因为是第一次做，南昌县更容易因地制宜地地探索出适合自已的操作办法，从而也为更加全面地评价城乡建设用地增减挂钩这项政策提供了更多经验。

二、南昌县的具体做法这一部分可以再简化

2009年9月29日，南昌县的两个增减挂钩项目区正式获得江西省国土资源厅的评审并开始实施，这两个项目的农村拆旧区分别选在蒋巷镇、冈上镇、塔城乡、向塘镇、武阳镇，城镇建新区均选在县城所在地莲塘镇。两个项目区所涉及的拆旧建新面积如下表所示：

表1：项目区一（单位：亩）
镇名
拆旧面积
建新面积
蒋巷镇（拆旧区）
526.46（废弃村落）
245.65（20亩用于农民安置点，其余为本镇工商业发展用地）
冈上镇（拆旧区）
192.8（废弃工矿）
0
莲塘镇（城镇建新区）
0
473.61（工商业发展用地）
总计
719．26
719．26

表2：项目区二（单位：亩）
镇名
拆旧面积
建新面积
塔城乡（拆旧区）
427.97（废弃村落）
一五（农民安置点）
向塘镇（拆旧区）
57.35（废弃村落）
3（农民安置点）
武阳镇（拆旧区）
411.19（废弃工矿）
0
莲塘镇（县城）
0
893.51（工商业发展用地）
总计
896.51
896.51
截止到2010年8月20日，两个项目区的房屋拆迁及土地平整工作已全部结束，复垦后新增的耕地上现已种植水稻450多亩、芝麻280多亩、蔬菜30多亩。
这两个项目的总预算投入是1.6亿。整个项目的大部分资金都由县政府财政先行垫支。两个项目已经实际投入6000万，还有约1亿的资金由乡镇政府用于集镇建设和工商业发展。在已经支出的6000万元中，对农户的房屋拆迁补偿总额为1780万元，其余为安置区基础设施建设及复垦支出。
在南昌县增减挂钩项目的实施过程中，区别于其它地方而又做得比较好的几点如下：
1，参考市场定价与指标分成。由于基层政府对于农民的基本情况更加清楚，为了更快地完成房屋拆迁、农民安置和土地复垦，南昌县政府采取挂钩指标分成和参考市场定价的办法调动基层政府——特别是乡镇政府“生产建设用地指标”的积极性。下表显示了南昌县政府对各乡镇的指标收购价及各乡镇出售指标的数量：
表3：挂钩指标价格与分配（单位：亩，万元）
镇名
拆旧地块数
拆旧面积
本镇使用指标
上挂给县政府指标
政府收购单价
蒋巷镇
28
526.46
245.65
280.81
一八
冈上镇
1
192.8
0
192.8
17
塔城乡
8
427.97
一五
412
16
向塘镇
5
57.35
3
54.35
19
武阳镇
5
411.19
0
411.19
16
总计
47
16一五.77
263.65
1261.12

按照南政发［2009］8号文件《南昌县人民政府关于印发南昌县征用（收）土地补偿办法的通知》中规定，南昌县各乡镇的建设用地指标收购价共分六个等级：从格从一五万元/亩至20万元/亩不等县政府在收购各乡镇的建设用地指标时，还需在收购价的基础上扣除社会保险基金、农业开发基金、土地收益金、城镇廉租房建设基金等“四金”。 这“四金”加起来约为3万元，交上来后由县政府统筹专项用于全县范围内的失地农民保险、农业土地开发、城市住房及基础设施建设。因此，各乡镇实际能拿到的净指标价等于指标收购价减去“四金”。
。指标收购价是在参考各乡镇平均土地市场价的基础上形成的。从实际参预挂钩的乡镇所获得的价格看，最低为16万元/亩，最高的为19万元/亩。南昌县政府之所以采取这种定价方式，主要是为了调动乡镇政府在拆迁、安置和复垦工作中的积性性，从而缩短指标生产的周期，尽快回笼资金。
对于节省出来的建设用地指标，在扣除修建农民安置点用地后，各乡镇政府可以自由选择出售给县政府的比例。以蒋巷镇为例，通过本次增减挂钩项目，共节约出526.46亩建设用地指标。蒋巷镇政府考虑到本镇的区位条件较好，工商业用地价值较高，建设用地指标又非常紧缺，因此仅将整理后新增指标总量的46.7％也即280.81亩出售给县政府，将其余的245.65亩建设用地指标留作自用。按照县政府定下的收购价，蒋巷镇共可获得指标出让价款扣除“四金”后的总额为280.81×（一八－3）＝4212.一五万元。
对于经济条件较差的乡镇，指标的价格和乡镇自主留成的比例就会略低些。
以南昌县塔城乡为例，全乡通过拆迁、安置及复垦共获得427亩建设用地指标，按照县里制定的定价标准，塔城乡的建设用地指标收购价为17万元/亩。由于塔城乡的工商业并不发达，将这些指标留在乡镇所能得到的收益还不如转卖给县政府，于是塔城乡政府决定在留足修建农民安置点所需的一五亩建设用地指标后，将其余的412亩指标全部卖给县政府。在扣除2万元/亩的拆迁及复垦成本及3万元的“四金”费用后，塔城乡政府净可获得一五万元/亩的收益。
2，安置方式因地制宜。以位于南昌县最北边的蒋巷镇为例，在参预城减挂钩之前，这里的农民大致可分为三种类型：第一类农民不仅有地、还有两处宅基地和房产。这些农民的经常性居住地在蒋巷镇镇区附近，上世纪80年代，他们中的很多人跑到离居住地30公里远的鄱阳湖南岸围湖造田。因为务农半径太大，为便于农忙收割和粮食运输，他们便开始在田边修建房屋，农忙时节就住在旁边，有时一住就是两个月。这样，不少农民就有了两处宅基地和房产。第二类农民有地、但只在田边有一处宅基地和房产。这部分农民是从南昌县以外的地方迁徙过来的，村集体给他们了一些土地，但他们在镇里并无房产。第三类农民仅有一处宅基地和房产，没有地。这部分农民多是早年从江苏迁过来的渔民，长年在鄱阳湖里以捕虾为生，除了当地村集体划给他们的一块宅基地外，没有任何田产。
随着道路条件的改善和机械化种植的普及，收割机与农机肥料的运输变得越来越方便。农民只需要较短的时间就可以完成农作物的收割和运输，久而久之，那些原本修建在田边的农房也就渐渐地被闲置了。而那些仅在田边有一处房屋、在镇里却无房的农民也都希望住进环境更好、生活更方便的集镇上。
针对这些情况，南昌县在实施增减挂钩项目时，对农民的安置大致采取了如下三类不同的方式：第一种是货币补偿。对于那些已经拥有两处房宅的农民，政府统一对其田边闲置的房屋进行一次性的货币补偿，然后将宅基地复垦后形成的耕地交由原农户耕种。第二种是集中安置。对于那些只有房没有地的渔民，他们也有集中到镇上居住的需求。为便于安置，蒋巷镇政府按照3万元/亩的价格统一出钱征收了一块位于集镇上的土地，用于集中修建安置房。采用集中安置的农户只需支付800元/平米的成本价即可购得房屋。由于这些渔民原本就不种地，所以他们的旧宅基地复垦后新增的耕地退交由村集体内其他人耕种。第三种是分散安置。对于那些有地但仅在田边有一处房的农民，由政府对其房屋按照统一的标准进行补偿后，再由村集体经济组织在集镇附近免费划给他们一块宅基地用于自建房屋，旧宅基地复垦后的土地仍由原农户耕种。据统计，在蒋巷镇，涉及拆迁安置的农户共有168户，其中采取货币补偿的约有67户，采取集中安置的有98户，分散安置的有3户。在塔城乡和广福镇，由于大多数农户都有两处宅基地，所以这两个镇普遍地采用了货币安置的办法。
3，以确权为前提，充分尊重农民对土地权属的调整意见。在南昌县塔城乡，当涉及到拆迁房屋面积的丈量时，乡政府为确保公平公正，特意邀请了本村内有权威的老者做为公证人。而且，政府干部、村组干部、公证人、农户当事人必须全部在场才能在补偿协议上签字。这种做法较好地界定了各农户的房屋产权面积，避免了可能发生的产权纠纷。另一方面，对于拆迁复垦后新增的耕地，也完全交由原村民小组自由分配和使用，县政府不做任何强制性的要求。在蒋巷镇，经过当地村组干部和村民讨论决定，旧房复垦后的耕地仍交由原农户耕种。在塔城乡，农民和村组集体都认为，分散经营挣不了钱，他们同意规模发包。所以，当地村民小组决定将复垦后的耕地采取竞价承包的方式统一发包，不再分散地承包到个人。在南昌县最南边的广福镇宋洲村，当地村民小组考虑到本组内人多地少的压力，决定将复垦后新增的耕地连同原有的耕地全部打乱，然后按生产小组总人口平均分配。
4，先易后难，以点带面。任何制度创新都有风险，先易后难是试点的基本原则。南昌县在进行第一次增减挂钩项目试点的过程中，对于拆旧区的选择非常谨慎。为降低拆迁安置成本，南昌县多是将拆旧区选在很多已经被农民自发遗弃的村落和废弃的工矿用地上。如前所述，在我们调查的南昌县蒋巷镇、塔城乡和广福镇，因为搬迁、继承的原因，很多农户都有两处房宅，政府在拆迁过程中就不再需要对这些农户额外安排土地。由于拆迁安置同时顺应了当地农民的搬迁意愿，所以农民的积极性非常高，对这项工作也非常满意。

三、取得的成效

1，盘活了农民的土地资产，改善了农民的生产生活条件。首先，如果没有参预增减挂钩，闲置的房屋基本不能给农民带来什么收入。即使是出售，也卖不出好价钱。通过拆迁复垦，农户获得了高于市场隐含价的房屋拆迁补偿，原房中可用的材料还可由农户另行利用。其次，闲置房屋下的宅基地在复垦前基本也不能带给农民任何收入，如果复垦及整理后的土地仍归原农户耕种，该农户就可以获得至少1000元的经营性收入（当地普遍种植两季稻，年产量加总为1700斤左右）和141元的政策性补贴（国家粮食直补）。再者，采取分散安置的农户可以在区位较好的集镇上获得一块用于建房的土地，不仅新建房屋的价值在未来可以升值，当前的生活条件—包括交通、用电、卫生、子女教育等方面也将得到较大改善。表4给出了部分拆迁农户的基本信息：
表4：拆迁农户补偿基本信息

农户

镇名
原房占地及
附属设施占地
总面积

原房面积

拆迁补偿总额

安置用地来源

复垦后耕地归属
何某
蒋巷镇
8.5亩
190平方米
6.14万元
村划拨160平米
自已
熊某
蒋巷镇
1.5亩
250平方米
8万元
村划拨88平米
自已
应某
蒋巷镇
300平方米
262平方米
8.4万元
自有
自已
刘某
蒋巷镇
1亩
NA
NA
自有
自已
陈某
塔城乡
120平方米
240平方米
7.6万元
自有
集体
陈某
塔城乡
120平方米
120平方米
2.4万元
自有
集体
2，较大程度地缓解了南昌县城区及蒋巷镇工商业发展缺乏用地指标的困境。如果这第一批两个项目的建设用地指标全都能通过省厅的验收，那么南昌县的县城区和蒋巷镇将分别获得1261.12亩、245.65亩建设用地指标，这为两地今后的工商业发展建设提供了用地保障。据了解，南昌县县城区的商业用地每亩可拍到一三0万元，扣除指标落地时的征地成本和指标收购成本，县政府不仅可以及时收回前期垫支的资金，还能获取长期税收收入。
3，促进农村土地的集约节约利用。通过整理，总计16一五.77亩的废弃的村落或工矿用地转变为可耕作的农田，提高了土地的使用效率。另一方面，扣除农民集中安置用地38亩，乡镇和县城区共可获得约一五77.77亩建设用地指标，节地系数高达97.6％。这表明，通过引入权利的流转机制，农村中大量闲置或浪费的土地得到了集约利用。
4，乡镇获得了较为丰厚的指标出让收入。我觉得这一块关键是乡镇收入的使用。如果这第一批两个项目的建设用地指标全都能通过省厅的验收，县城区将为各乡镇支付指标收购价款。据估计，在扣除拆迁补偿、安置及复垦的成本后，还能余下将近1个亿的资金用于本乡镇的招商引资、产业发展和公共基础设施建设。

四、需要进一步探索和研究的问题

从我们在调研中所了解到的情况看，南昌县的城乡建设用地增减挂钩试点具有一定的创新性，工作比较扎实，农民、乡镇基层干部各方面对这项政策都还比较满意。从长期的角度看，我们认为还有如下几个方面的问题需要进行探索和研究。
1，应当将农户放弃的建设用地权利纳入补偿范围。在增减挂钩的过程中，农民放弃的实际上是原本属于自已的建设用地使用权，这部分权利随着经济社会的发展将来可能增值。但由于南昌县政府是一次性地将这些权利带走了，农民就无法享受到这部分土地的未来增值收益，丧失了未来发展权。事实上，目前全国大部分地方开展的增减挂钩试点都没有考虑这个问题，由于农民对于自已所放弃的建设用地使用权的经济价值没有充分的了解，因而他们很难保护这部分未来发展的权利。在这方面，我们建议在今后的增减挂钩试点中采用浙江嘉兴在“两分两换”中采取的做法，对于节约出的建设用地指标按照面积的多少给予农民相应的奖励，节约的越多，农民获得的补偿也就越多。这种做法有利于极刺激农民集约利用土地，同时也有助于提高他们对建设用地权利的保护意识。
2，规范乡镇政府合理地使用指标出让收益。虽然南昌县政府给予各乡镇的指标收购价高达每亩16－19万元，但农户在此过程中实际可以获得的收益却不多，他们获得的主要是房屋拆迁补偿，然后是政府对新安置区的基础设施投入，其余的大部分资金都由乡镇政府取得。而至于这部分落入乡镇的资金中有多大比例、以什么样的方式、什么时间返还于被拆迁安置的农户以及其它农村的发展建设，都还是未知数。我们认为，为保证这部分资金合理集中地用于农村发展和农民生活的改善，应当及时出台相应的文件，对这部分收入进行管理。
3，扩大级差地租是关键。对于南昌县来说，在第一批试点中将拆旧区主要选择在空心村和废弃的工矿用地是较为明智的，因为这种方式下的拆迁安置成本相对较低。但是，随着较容易做的空心村和废弃工矿用地越来越少，拆迁的成本也会越来越高，这势必倒逼指标收购价的提升。因此，如何提高已有建设用地指标的利用效率，促进资源的积聚和集中，仍有待于进一步深入地研究。应当和征地制度改革结合起来，防止地方政府“摊大饼”似的搞建设，侵犯城市近郊区农民的利益。
4，在级差地租不够高的前提下，应当允许废弃工矿用地的整理。除了宅基地，南昌县还有大量的废弃工矿、砖瓦厂，对这些土地进行拆迁及复垦的费用是比较低的，不能因为它不涉及到农民新居的建设而压制。在土地级差地租还不太高的前提下，应当允许首先整理这部分土地。但必须明确，指标出让的收入需要对村组和农户给予更大比例的返还。

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