我国区域经济政策研究手册.docx

中国区域经济政策研究
目 录
前言
引言
第一章 制定国家区域政策的基本依据
第二章 国家区域政策的目标
第三章 区域补偿政策
第四章 地区发展政策
第五章 公共投资政策
第六章 产业布局政策
第七章 重点开发地区和重点扶持地区
第八章 地区开发基金
第九章 国家区域政策效应的评估
第十章 “六五”至“八五”计划时期我国主要区域政策及其效应分析
第十一章 国家区域政策与国家产业政策的关系
第十二章 中外区域政策比较
第十三章 关于“九五”计划和至2010年调控地区差距和协调地区经济发展的基本思路
第十四章 控制地区差距扩大的思路和对策
第十五章 加快中西部地区经济发展的战略对策
第十六章 关于区域政策的几个问题
第十七章 东中西部地区间差距变动及其因素分析
第十八章 欧共体的区域政策
第十九章 1995—2005年我国地区间差距变动趋势的预测分析
第二十章 关于制定国家区域政策的基本设想
第二十一章 “六五”以来我国的区域政策
后记

《中国区域经济政策研究》

王一鸣 中国计划出版社 1998年4月

前 言

林兆木
　　区域经济问题长期以来一直是中国经济和社会发展进程中的重大问题。中国各地区自然条件和社会发展差异较大，经济基础和发展水平也有所不同，无论是大区域间，省区间，还是一个省区内部各地区间，经济和社会发展差异都十分明显。近年来，地区间差异不仅体现在居民收入水平上，更主要的是在工业化水平、产业结构和基础设施等发展水平方面的差距迅速拉大。在所有制结构、市场化进程等方面，差距也十分明显。这种地区间多层次、不平衡的经济和社会发展格局构成了中国的一项基本国情，要求我们研究、制定和实施“国家区域政策”，实现地区经济合理布局和协调发展。建国后，国家实施了许多旨在促进地区经济发展的计划和政策，如60年代后期的“三线建设”，80年代以来的“特区政策”、“沿海经济发展战略”、“扶贫政策”、“国家加大对中西部地区支持力度的政策”等。但是，始终缺乏一个系统完整的区域政策体系。为此，我们需要从国民经济发展全局和长远目标出发，制定比较规范的“国家区域政策”，并明确它的法律地位。 我国现阶段正处在经济高速增长和体制转轨时期。国际经验表明，这一时期是地区间差距扩大最快的时期，也是地区间利益再调整时期，研究、制定和实施“国家区域政策”，有利于缓解经济高速增长过程中出现的地区间矛盾和利蔬冲突。根据对经济发展的总体判断，我国目前正处于从低收入国家走向中等收入国家的发展阶段，处于初步工业化之后的工业化加速时期。这个时期地区间发展不平衡的矛盾会越来越突出，应用区域政策工具处理好地区间的矛盾和利益冲突，对于保持国民经济的持续快速增长和稳定发展具有重要意义。
　　“国家区域政策”也是在社会主义市场经济体制条件下协调地区利益的重要工具。市场机制在解决国民收入的地区间再分配方面往往失效，单纯依靠市场机制，地区经济发展中的“马太效应”就不可避免。为了克服其局限性，弥补其缺陷，政府应通过“国家区域政策”对地区经济发展进行正确的、积极的干预。社会主义共同富裕的目标，决定了我们在收入分配领域要坚持效率优先，兼顾公平的原则，防止两极分化。区域经济发展也要遵循这一准则，即承认各地区自我积累、自我发展能力的不平衡，在各地区经济普遍增长的过程中，允许一部分地区在公平竞争中先发展和富裕起来，通过先发展地区对周围地区的辐射和扩散作用，通过先富裕的地区对左邻右舍的示范和带动作用，实现各地区共同发展和共同富裕。中央政府的政策目标就是在保持经济发展效率的前提下，对地区差距扩大的趋势进行逆向调节，在市场分配结果的修正上，采取有利于提高经济落后地区发展能力和竞争能力的政策和措施。
　　区域政策在西方市场经济国家，是宏观经济政策体系中的重要组成部分。在欧共体，超国家层次的区域政策在缩小共同体内部各国之间，以及各地区之间经济差距，推进政治经济一体化进程中，发挥着不可低估的作用，有很多作法是值得我们借鉴的。改革开放以来，我国努力建立符合社会主义市场经济体制的宏观调控体系，确立了以计划、财政、银行等综合职能部门为主体，国民经济和社会发展计划、财政政策和金融政策为主要内容的宏观经济政策体系，并制定和实施了国家产业政策，使基础产业和基础设施滞后的矛盾得到了一定程度的缓解，支柱产业发展政策逐步明确，产业结构调整取得较大进展。但是，与此同时，我国地区间发展不平衡的问题却越来越突出，主要表现在：一是在全国国民经济高速增长的背景下，地区间经济发展很不平衡，地区差距不断扩大，尤其是中西部与东部地区的差距扩大较为突出，已经成为我国在经济社会发展进程中迫切需要解决的重大问题之一。二是在原有的计划经济体制下形成的地区经济增长方式和地区分工格局被冲破后，适应新体制的增长方式和分工格局尚未形成，多数地区盲目追求增长速度和外延型扩张，重复建设以及由此带来的产业结构趋同、地方保护、地区分割、市场封锁，都比较严重，阻碍了资源合理配置与经济效益的提高。三是适应社会主义市场经济体制的地区经济管理和调控体系尚未建立，在地方经济管理权限增大，地区利益驱动机制增强以及生产要素跨地区流动量不断加大的情况下，缺乏对地区经济的调控和利益分配的协调机制。
　　这就充分表明，对于我们这样一个大国，要实现国民经济持续、快速、健康发展，仅有宏观需求管理和产业政策是远远不够的，必须制定具有国家约束力和权威性的“国家区域政策”。我们应当根据建立社会主义市场经济体制的要求，借鉴国际经验，研究制定“国家区域政策纲要”，尽早完善区域经济管理的政策体系。
　　1995年，国家计委宏观经济研究院将“关于区域经济政策的研究”立为重点课题，该院国土开发与地区经济研究所组成以王一鸣同志为课题负责人的课题组，经招投标中标后开展这项课题研究。从1995年3月开始，至1996年3月完成系列研究成果。该课题就制定我国“国家区域政策”的有关问题进行了探讨，是目前我国区域政策研究方面较为系统的一项研究成果，课题所形成的主报告和中间成果，具有较高的学术水平和实践指导意义。现在出版的这部《中国区域政策研究》就是在课题总报告、中间报告和专题报告基础上编撰而成的。
　　该课题提出，国家区域政策是中央政府根据区域差异而制定的促使资源在空间的优化配置、控制区域差异扩大，协调区际关系的一系列政策的总和。我国是处在工业化时期的发展中国家，国家区域政策的主要目标是改善经济活动的空间分布，推动区域经济协调发展，以实现国民经济的健康成长和社会公平的合理实现。
　　该课题在研究内容上主要包括：①制定国家区域政策纲要的基本依据、原则和政策目标。课题成果中提出制定国家区域政策纲要的基本依据主要是：邓小平同志关于东西部共同富裕的思想，中央关于“坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距”的战略方针，实现现代化分三步走的战略部署和我国的基本国情以及地区经济发展现状。“九五”时期和2010年我国国家区域政策的基本目标是：在力争实现我国国民经济整体发展水平和综合国力迈上一个新台阶的前提下，有效控制东部与中西部地区经济发展水平和居民收入水平差距扩大的势头；2000年以后，国家逐步将地区经济发展战略重点向中西部地区转移，东部沿海地区基本具备主要依靠自身力量发展经济的能力，中西部地区与东部地区相对差距趋于稳定和缩小，地区经济发展趋于协调。②“国家区域政策”主要包括区域补偿政策、区域发展政策、公共投资政策和产业市局政策四个方面的内容：区域补偿政策主要是根据各地区工资率、失业率和居民收入等指标，确定各地区的生活水平，通过财政的转移支付，缩小地区间居民收入水平的差距；区域发展政策主要是根据各地区工业化程度、产业结构、基础设施等指标，确定各地区发展水平，通过帮助欠发达地区发展生产成本低、利润高的产品，促使资本和技术向欠发达地区转移；公共投资政策是为促进地区间社会、基础设施的均衡发展，而制定的对交通、通信、文化、教育落后的地区给予特别支持，避免在这些领域出现过大的地区差距的政策；产业市局政策既是产业政策体系中不可或缺的重要内容，同时又是区域政策体系中非常重要的组成部分，而后者更侧重于建立和完善地区间的产业分工关系，主要目标是使结构单一和产业技术老化的地区，如矿业区和老工业基地等，增强综合发展能力，提高市场竞争能力，并与发达地区实现产业间的合理分工和衔接。③重点开发地区和重点扶持地区界定。重点开发地区，系指在整个国家或大区域范围内条件优越、基础设施完备，投入产出效益较高和对整个国家或大区域社会经济发展起推动和促进作用的少数地区；重点扶持地区主要包括贫困地区和老工业基地两种类型。④地区开发基金和以地区开发基金为主体形式的筹资和分配体系。⑤国家区域政策实施效应评估。⑥国家区域政策与国家产业政策的关系等。
　　该项课题成果的主要特点，一是密切联系实际，为宏观经济决策服务。课题立项在国家研究制定“九五”计划和2010年远景目标纲要之初，中间成果中的一些重要观点和政策措施建议为有关部门制定我国跨世纪的战略和政策，起了重要参考作用。二是涵盖面广，内容丰富。课题成果在研究内容上几乎涵盖了区域政策的各个方而，思路清晰，观点鲜明，课题报告之间相互衔接，构成一个整体。三是设计新颖，构建了我国国家区域政策的基本框架。课题从区域补偿政策、地区发展政策、产业布局政策、重点地区开发、地区开发基金和区域政策协调机构等几个方面，展开对我国区域政策的研究，把理论研究与实践总结、把国内情况和国外经验很好地结合起来，为国家进一步制定区域政策提供了很好的依据。四是研究成果提出了一些创新性观点，如将区域政策目标定为“实现资源在空间的优化配置和控制地区差距的过分扩大”，将区域政策的多重目标归结为效率目标和公平目标的统一，对长期沿用的东中西三大经济地带划分的利弊作了中肯的分析，提出了“选择协调东西部关系的布局新框架”。对国家直接投资和间接投资及其效应的分析，对公共投资政策和基础设施布局的论述，都有启迪作用。五是研究方法科学。对所涉及的问题，既有定性结论，又有定量分析，有理有据，讲得比较清楚。课题应用“效益/成本”法对区域政策实施效应的评估方法进行了设计，对区域政策与其他宏观经济政策的关系进行了分析，对我国与外国的区域经济政策进行了比较研究，从而为设计我国区域经济政策框架提供了比较坚实的基础。综上所述，该项课题的研究成果有一定的理论深度和较强的实用价值，是一项优秀的研究成果。
　　我国《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》将“坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距”作为今后15年国民经济和社会发展的指导方针。****总书记在党的十五大报告中提出“促进地区经济合理布局和协调发展”的目标和任务。如何通过政策手段，贯彻党和国家对区域经济发展的战略意图和大政方针，是广大经济工作者特别是区域经济工作者面临的一项重要使命。《中国区域政策研究》在这个方面迈出了可喜的一步。愿课题组的同志继续努力，在区域经济和区域政策研究方面不断取得新的成绩。
　　 1997年11月20日

引 言

区域经济政策，简称区域政策，是政府根据区域差异而制定的促使资源在空间的优化配置、控制区域间差距扩大，协调区际之间关系的一系列政策的总和。区域政策的突出特点是以区域为作用对象，它的出发点是区域差异，它的必要性是纠正市场机制在资源空间配置方面的不足，它的目标是实现资源在空间的优化配置和控制区域差距的过分扩大。
　　依据政策实施主体的不同，区域政策可以分为超国家层次的区域政策、国家层次的区域政策和亚国家层次的区域政策。超国家层次的区域政策，比较成熟的有欧共体区域政策。亚国家层次的区域政策在我国主要是指地方政府的区域政策。我们通常所指的区域政策是指一个国家中央政府的区域政策。我国是处在工业化时期的发展中大国，区域政策的主要目标是改善经济活动的空间分布，推动区域经济协调发展，以促进国民经济的健康成长和社会公的合理实现。
　　依据表现形式的不同，区域政策可以分为广义的(或称隐含的区域政策)和"狭义的(或称明晰的)区域政策。前者是指那些初始目标并非是为了解决区域问题，但在实践中会产生明显的地区性效应的宏观经济政策，如金融、投资、外贸、价格、收入分配、人口与就业等方面的某些政策；后者是指那些直接为指导、推动和协调地区发展，解决各种区域问题而制定的政策，我们这里主要是指狭义的区域政策。
　　改革开放以来，我国确定了“分三步走”的社会经济发展战略目际；经济体制发生了深刻变化，从传统的高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制转换；社会经济发展战略作了重大调整，从追求外延型扩张、增长速度向强调提高经济增长质量，转换经济增长方式，走内涵型、集约型和科技先导型发展路子转变；区域经济发展战略从注重公平向“效率优先，兼顾公平”转变，鼓励和支持一部分有条件的地区主要是东部沿海地区先发展起来。
　　在这种大背景下，我国从宏观和微观两个层面入手，调整经济政策和实施方式。在宏观上，努力建立符合新的经济体制和经济环境的宏观调控体系，确立了以计划、财政、银行等综合职能部门为主体，国民经济和社会发展计划、财政政策和金融政策为主要内容的宏观经济政策体系，并制定和实施了国家产业政策，从而促进了国民经济持续、快速、健康发展，使基础产业和基础设施滞后得到一定程度的缓解，支柱产业发展策略逐步明确，产业结构调整取得较大进展。但是，与此同时，我国地区间发展不平衡的问题却越来越突出，主要表现在
　　一是在全国国民经济高速增长的背景下，地区间经济发展很不平衡，地区差距不断扩大。尤其是中西部与东部地区的差距扩大较为迅速，已经成为我国在跨世纪经济社会发展中迫切需要解决的重大问题之一。
　　二是原有的在计划经济体制下形成的地区经济增长方式和地区分工格局被冲破后，适应新体制的增长方式和分工格局尚未形成。多数地区还是依靠增加投入，粗放型地发展地区经济，盲目追求增长速度和外延型扩张，产业结构趋同、地方保护、地区分割和市场封锁则渐趋严重，阻碍了资源合理配置。以市场机制为基础的地区分工，以经济利蔬为纽带的经济联合，特别是东部发达地区与西部欠发达地区的经济联合，虽有所发展，但规模还较小，不适应国民经济发展的需要。
　　三是适应社会主义市场经济体制的地区经济管理和调控体系尚未建立。国家已有的区域政策主要是针对特殊地区的专门政策，如沿海开放政策、扶贫政策、少数民族地区政策，在较长时期内还没有形成完善的区域经济政策体系，缺乏各项区域经济政策的相互衔接和配合，致使在地区经济管理权限增大，地区利益驱动机制增强，以及生产要素空间流动呈不断加大的情况下，缺乏对地区经济的调控和利益分配的协调手段。
　　这就充分说明，对于我们这样一个大国，要实现国民经济持续、快速、健康发展，仅有宏观需求管理政策和产业政策是远远不够的，还必须加强和完善现有的区域政策，制定具有实际约束力和权威性的国家区域政策和政策体系。

第一章 制定国家区域政策的基本依据

一、邓小平关于东西部共同富裕的思想
　　(一)邓小平东西部共同富裕的思想是在总结建国后地区经济布局经验教训基础上提出来的
　　我国东部沿海地区与中西部内陆地区在经济发展上存在着巨大差异，这是由我国自然历史原因和近代西方工业文明首先进入我国沿海地区造成的。为了消除这种差异，建国后，沿海与内地经济的分异、融合便在国家干预下展开了。由于急于求成，加之国防安全等政治因素，我们长期强调东西部地区间的平衡发展，在资金、设备、人才等要素分配上，重内地轻沿海，人为地推动生产力布局大规模西移，尤其是在“三五”以后，把建设重点转移到内陆“三线”地区。“三线”建设对开发中西部资源，推动中西部地区经济发展，维护民族区域的稳定和团结起到了重要作用，但同时也带来了新的矛盾和问题。一是人为地抑制了东部地区的发展，使东部地区在界新技术革命挑战中，丧失了机遇，拉大了我国同发达国家和地区的差距；二是国家对中西部的投入具有嵌入性特征，建立起来的现代大中型企业往往成为中西部地区的“飞地”，使这些由现代企业集聚形成的新工业城市与落后的农村经济并存，结果把东西部矛盾转化为中西部内部地区间、城乡间的矛盾，表而上缩小了东西差距，实际上导致了中外差距、东西矛盾的全面加剧和更加拉大。实践证明，这种办法，不是走向共同富裕的办法，而是走向共同贫穷的办法，不论愿望多好，也是行不通的。正如邓小平指出的，过去搞平均主义，吃“大锅饭”，实际上是共同落后，共同贫穷，我们就是吃了这个亏。必须有新思路、新办法，在经济增长与公平分配、平衡与不平衡发展上作出新的抉择。
　　(二) 邓小平东西部共同富裕的思想精髓是“先富、共富”
　　邓小平东四部共同富裕的战略思想，主要有四个层面的内容：一项大政策：顺应并尊重经济发展的客观规律，允许而不是限制，提倡而不是干预一部分地区先富裕、先发展；一个总目标：实现共同富裕，让一部分地区先富裕、先发展，并不是放纵和允许两极分化，而是为了带动和帮助其他地区尽快发展和富裕起来，终极目标是实现共同富裕；一条主渠道：先富带后富，先富裕、先发展地区帮、带、包后发展、后富裕的地区，是调节发展快与慢、富裕的先与后的一条主渠道；一个重要原则：把握适当的力度和时机，解决发展不平衡和调节贫富悬殊的问题。
　　按邓小平的战略设想，从90年代初期到2010年，我们在考虑今后20年地区经济发展问题的时候，应以2000年左右为界，在战略上分两步走，2000年以前，还应继续鼓励有条件的地区包括东部地区加快发展，同时国家和东部地区要尽可能帮助中西部地区的发展，使地区经济发展差距控制在一定幅度内。2000年以后，国家应将地区经济发展的战略重点放在加快缩小地区差距，促进地区经济协调发展上来。
　　二、中共中央“坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距”的方针
　　《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》，把坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距，作为“九五”和今后15年国民经济和社会发展的一条重要方针。将区域经济协调发展问题提高到具有全局意义的高度，这在历次五年计划工作中还是第一次。这不仅具有重要的经济意义，而且具有重要的社会政治意义。
　　对于如何解决我国地区经济发展差距扩大问题，《建议》提出了处理好“两个大局”关系的思想：“沿海地区先发展起来，这是一个大局，内地要顾全这个大局。发展到一定时候沿海多做一些贡献支持内地发展，这也是大局，沿海也要服从这个大局。”根据“两个大局”的思想，《建议》对如何解决我国地区经济发展差距提出了新的战略部署。这就是：从“九五”开始，要更加重视支持内地经济的发展，实施有利于缓解地区经济发展差距扩大趋势的政策，并逐步加大工作力度，积极朝着缩小地区经济发展差距的方向努力。《建议》还提出了实行中央财政转移支付制度，逐步增加对经济落后地区的财政支持和建设投资，调整工业布局以引导某些资源加工和劳动密集型产业向经济落后地区转移，进一步理顺资源性产品价格以增强资源丰富而经济不发达地区自我发展的能力，积极鼓励国内外投资者到经济落后地区投资等五项具体措施。《建议》提出的方针、指导思想和具体措施是我们制定国家区域政策的基本依据。
　　三、实现现代化分三步走的总体部署
　　以解决温饱问题作为第一步目标，把实现小康作为第二步目标，以基本实现现代化作为第三步目标的“三步走”战略部署，是较长时期内我国社会经济发展的总体纲领。政策的制定要紧紧围绕和服务于三步走的战略部署与战略目标。第一步战略目标已于80年代胜利实现。今后15年主要是与第二步、第三步战略目标相衔接。
　　我国现代化建设的第二步战略目标，既包括总量和人民生活面的内容，也包括经济体制改革方面的要求，即国民生产总值 1980年翻两番，人民生活达到小康水平，初步建立社会义市时序选择上先东后西，先沿海后内陆。只有使条件较好的东部沿海地区先发展起来，才能尽快增强国家整体实力，缩短同世界发达国家的差距，才能有条件更好地帮助和支持落后地区的经济发展，缩小东西差距，走向共同富裕。当前我国经济虽然有了较大发展，但与世界发达国家相比，仍处于发展中的低水平。特别是近年来我国周边国家经济快速发展，使我们面临巨大的压力和严峻的挑战。在此情况，今后相当长的一段时间内，我国经济发展的首要任务仍是不断增强综合国力，努力缩小与世界发达国家和地区的差距，把提高国家整体效益置于优先考虑的地位，继续把有限的生产要素较多地引导到能够获得较高经济效益的地区。同时，根据地区间差距不断扩大的现状，采取切实有效的措施，努力解决地区间的差距问题。
　　2．在把发达地区再发展放在重要位置的前提下，重点考虑加快欠发达地区的经济发展问题
　　一部分地区先发展起来，就必然要拉大同其他地区的差距，而差距过大或拉大时间过长，就会影响国家整体发展。目前我国地区差距问题已经比较严重，引起了社会各界的广泛关注。解决地区差距问题的核心，就是在保持东部地区发展势头的前提下，加快中四部地区的经济发展和社会进步，在发展中逐步缩小其与东部地区的差距。国家要对东部与中西部地区的发展进行协调，加强东部与中西部、先进与落后地区间的经济联系。要认真研究广大中西部地区拥有的优势，找出有利发展条件，推动中西部地区的经济发展，把东部与中西部在发展中拉大的差距控制在适度范围内。“九五”期间，国家应在可调控范围内，对中西部地区采取适度倾斜的政策，增加中西部地区的资金投入，加快中西部地区粮食和农副产品基地的建设，加强大江、大河、大湖的整治，加快基础政施和基础产业的建设；对资源组合条件好，有市场需求的原材料工业行重点开发和建设；鼓励利用国外资金和技术，加快开发和利用当地资源和资产存量，建立一批适合中西部特点的支柱产业，并努力为中西部地区的经济发展提供良好的外部环境；2000年以后，随着国家总体经济实力的增强，逐步把地区经济发展的战略重点转向中西部地区，促使中西部地区发挥巨大的后发性效应，较快地提高经济发展水平，实现共同富裕的目标。
　　3．在发挥市场机制基础性调节作用的前提下，加大国家对地区协调发展的宏观调控力度
　　市场机制能够促进生产要素向效益好的地区流动，但不能解决国民收入在地区间的合理分配。国家必须采取必要的手段，调控地区经济发展的不平衡，调节地区间的利益关系。“九五”时期，国家一方面要增加中西部地区资金投入比重，运用国家掌握的资源，增加对中西部地区基础设施和基础产业的资金投入，改善中西部地区的投资环境，并采取向中西部地区适度倾斜的政策；另一方面要继续通过制定跨省区的经济发展规划，并制定相应的法律、法规保护各方利益，鼓励发达省区与欠发达省区以经济利益为纽带的横向联合。各省区市政府要在国家区域政策和区域规划的指导下，选准经济发展的突破口，充分发挥地区比较优势，通过重点产业和重点地区的率先突破，提高经济发展水平，缩小地区间发展水平的差距。
　　4．在发挥政府对协调地区经济的主导作用前提下，促进企业的跨省投资、跨省兼并、跨省联营，增强企业在地区经济协调发展中的作用
　　企业是市场经济的“细胞”。我国企业的主体部分已不是传统体制下的计划执行者，而是有独立经济利益、有赢利动机、有相当经济实力的经济主体。在激烈的市场竞争中，企业为了扩大经济规模，提高市场占有份额，转移产品，就要突破一省一市的界限。国家要特别鼓励和引导东部发达地区的企业到中西部投资、兼并企业或合作生产和开发产品，促进东都地区生产要素向中西部地区回流。
　　四、我国的基本国情和地区经济发展现状
　　(一)我国疆域辽阔、地区间差异大，这一基本国情决定了我们要有比较明晰的区域政策来协调地区间的经济关系
　　我国国土面积世界第四，人口世界第一。东部沿海地区位于经济高速增长的东亚经济区，参与国际分工的地理条件得天独厚，适宜于发展外向型经济，加之原有经济技术基础较好，自我发展能力、经济发展水平和经济发展的回旋余地都优于中西部内陆地区。我国西部地区深居内，与经济发展水平较低的中亚和南亚毗邻，发展对外经济十分不便，原有的经济基础较为落后，经济实力相对较小。我国地区间差距由来已久。近年来，地区间差距不仅体现在居民收入水平上，更主要的是体现在工业化水平、产业结构和基础设施等方面的差距迅速拉大上。在所有制结构、市场化进程等方面，差距也十分明显。此外，各地区自然资源、劳动力、资本和技术等生产要素秉赋和比较优势也不一样，各地区应该发展具有相对比较优势的产业和产品。制定国家区域政策有利于从国民经济发展全局和长远目标出发，形成系统的区域政策体系，以协调地区经济发展。
　　(二)我国现阶段正处在经济高速增长时期，国际经验表明，这一时期是地区间差距扩大最快的时期，制定和实施国家区域政策，有利于缓解经济高速发展过程中地区间的矛盾和利益冲突
　　根据对经济发展的总体判断，我国目前正处于从低收入国家走向中等收入国家的发展阶段，处于初步工业化之后的工业化加速时期，处于经济起飞阶段。1979—1995年16年间，我国年均经济增长速度达到9％，特别是“八五”时期国内生产总值年均增长率达到11.7％。由于地区间发展不平衡，地区间差距扩大也较快。我同经济高速增长时期能持续多长，能否延迟其终结期的到来，取决于我们能否妥善地处理由经济高速增长引发的各种矛盾，包括地区间的矛盾和利益冲突。区域政策是解决地区间矛盾和利益冲突最有效的政策工具之一。
　　(三)我国新体制代替旧体制将是一个较长的历史过程，新体制的运行需要不断完善和发展，同时为了弥补市场机制在解决国民收入地区分配方面的局限性，政府需要通过区域政策进行科学的积极的干预
　　由于传统体制的影响和我国各地区市场化程度的较大差异，我国要形成比较完善的社会主义市场经济体制，需要一个较长的历史过程。就是完成了向市场经济体制的转轨以后，我们依然要通过政策干预限制市场的盲目性、滞后性和无序性。单纯依靠市场机制，地区经济发展中的“马太效应”就不可避免。社会主义共同富裕的目标，决定了我们在收入分配领域要坚持效率优先、兼顾公平的原则，防止两极分。中央政府的政策目标就是在保持经济发展效率的前提下，逆向调节地区差距扩大的趋势，在市场分配结果的修正上，采取有利于提高经济落后地区发展能力和竞争能力的政策措施。
　　(四)通过“六五”、“七五”和“八五”三个五年计划的实施，我国各地区经济实力普遍增强，国家有条件集中一定的财力、物力、人力支持落后地区的发展，东部地区也具备了一定的经济实力支援中西部地区的发展
　　80年代初期以来国家地区经济发展战略和政策的调整，特别是“八五”时期国家所采取的有关政策，促成了我国各地区经济的迅速发展。一是各省区市经济发展速度都明显加快，综合经济发展能力和经济实力有较大增强；二是地区经济结构调整升级有较大进展，第二、三产业比重上升，各地区工业结构向专业比方向发展，一些地区的所有制结构也发生了与生产力水平相适应的变化，非国有经济所占比重增加；三是全方位、多层次对外开放格局逐步形成，各地区在利用国际资源方面取得明显进展，东部地区实际使用外资金额占同期固定资产投资总额已达六分之一；四是近年来中西部地区一些省区发展速度明显加快，如长江沿岸的安徽、江西、湖南、湖北以及云南、新疆等省区都出现了较好的发展势头。五是以经济利益为纽带的各种地区经济联合和协作进一步发展，并逐步把重点转向建设跨省区基础设施和基础产业，发展有竞争力的优势产业和产品，取得了一定的成效。上述种种迹象表明，在各地区自我发展能力都有所增强的情况下，国家集中更大的力量支持落后地区的发展，以及促进东部地区在经济利益共享的基础上支持中西部地区的发展，不仅有了可能，而且是现实的，必要的。
　　总之，我国东部与中西部经济差距扩大是在各地区经济发展水平都不断提高的前提下出现的。我们既要看到正常的地区差距，有利于激励竞争，调动积极性，同时又要看到，地区差距过分拉大而又长得不到合理解决，就会损害国民经济的发展，激化地区间的矛盾和中央与地方之间的矛盾。地区差距拉大也是一个社会和政治问题，如果贫富悬殊过大，将会影响政治、社会的稳定，影响到民族团结和边疆的安定，最终也会影响到我国顺利实现第二步战略目标和向第三步战略目标迈进。因此，控制地区间差距进一步扩大，并通过多种政策措施，促进地区经济协调发展，将是我们制定国家区域政策的基本出发点。

第二章 国家区域政策的目标

一、我国的经济发展阶段和区域政策目标
　　区域政策虽然可以有多重目标，但是一般认为这些目标可以简单地归结为两个：效率与公平。效率目标，即国民经济增长的最大化或一定时间内资源空间配置的最优化；公平目标，即区域间收入、福利、增长等差距的缩小。追求经济效益目标，就是通过资源在空间的优化配置，获取最佳的经济效益，实现地区经济的高速增长，从而促进国民经济的迅速发展，增强国家的经济实力。追求社会公平目标，就是通过运用政策手段逐步缩小区际差异，取得最大社会公平，实现地区之间的相对均衡发展，从而提高整个社会的和谐程度。
　　由于效率和公平双重目标之间既有统一的一面，但更多地表现为矛盾的一面，即一方的取得会以另一方的牺牲为代价的，在区域政策的目标向上，经济效蔬和社会公平目标谁先谁后、谁主谁次、谁重谁轻，在不同国家或同一国家的不同发展阶段，都是不相同的。就我国而言，区域政策的目标主要应依据我们所处的经济发展阶段、现阶段主要的区域问题和未来的经济发展趋势来确定。我们认为，今后15年我国区域政策的总目标是：兼顾公平和效率，在把调好公平度的基础上突出效率。其主要依据是
　　1．我国正处在从低收入国家走向中等收入国家的发展阶段，处于初步工业化之后的工业化加速时期，是经济效率和社会公平双重目标矛盾最尖锐的时期，处理好这对矛盾是确定区域政策目标的关键
　　从低收入国家走向中等收入国家这一特定经济发展阶段，最突出的特征就是各经济部门和各地区发展不均衡所引发的矛盾冲突，国家经济政策的目标之一就是填平各种“缺口”，使各产业、各地区在发展中趋于协调。就区域问题而言，如果有些地区发展过于滞后，经济发展就不会达到最优状态；但是，区际差异控制到一定程度，如果不顾条件，一味追求公平目标，则成本加大，对经济发展反而不利。这就有一个“适度区间”的问题，其上限应以不影响国民经济的增长和发展，即能保证实现我们既定的经济发展目标和增长率为界，其下限应以不发生较为尖锐的社会和民族矛盾为界。如果越过适度区间的上限，尽管可以维持较高的经济增长率，但是过大的区域差异不能为社会所接受，经济高增长可能为区域差距过大所带来的社会和政治动荡所抵销。如果低于适度区间的下限，各地区就会失去发展经济的动力，难以维系较高的经济增长率。区域差分为绝对差距和相对差距。就这一经济发展阶段而言，应保持相对差距趋于缩小，维持一定的绝对差距。
　　2．我国现阶段的主要区域问题是地区间差距还在扩大，特别是中西部与东部地区差距扩大较为突出，引起了社会各方面广泛的关注，已经成为我国在经济社会发展中迫切需要解决的重大问题之一
　　改革开放16年来，伴随着经济的高速增长，我国地区差距不断扩大。例如，中西部GNP占全国的比重，由1978年的47.5％降低到1991年的39％；东、中、西部的人均GNP之比，由1978年的1:0.67:0.54变为1993年的1:0.6:0.5。与此同时，省区市之间的差距也在不断扩大。中国的地区差距问题，特别是中西部与东部地区差距扩大问题，已经引起了社会各方面的广泛关注。但是，解决这个问题难度较大，而且要有个过程。根据对发展趋势所做的预测，地区差距在近期还难以缩小，甚至有可能扩大。因此，我们在确定国家区域政策总目际时，必须把解决地区差距问题，促进国民收入在地区间的公平分配问题作为中心环节，放在十分重要的地位。
　　3.从未来15年我国经济发展的趋势看，我国有可能保持较高的经济增长速度，我们应抓住历史机遇，实现“赶超”目标
　　今后十多年我国具备经济持续快速增长的条件。我国国内市场的容量和开发潜力十分巨大，国内储蓄率仍可保持较高的水平，国际收支平衡仍有较大的回旋余地。从国内外市场、国内资金和外汇、国内资源和国外可利用的资源等方面判断，到本世纪末保持9％，下世纪头十年保持7％—8％的经济增长速度应是没有问题的。这是我国经济发展不可多得的历史机遇。建国后我有过丧失时机而贻误经济发展的沉痛教训。现在，我国的经济总量只及美国的12％、日本的21％，人均量则更低。我国的工业装备水平较国外先进水平要落后25—30年，我国的能源利用率比世界工业发达国家要低10—15个百分点。我们的“赶超”任务还十分艰巨。因此，在确定区域政策目标时，应在把握公平度的基础上突出效率，以利抓住机遇，使有条件发展快的地区加快发展。
　　二、“九五”及2010年我国区域政策的主要目标
　　根据我国地区经济发展总的指导方针和客观条件，“九五”时期和2010年控制地区差距，协调地区经济发展的主要目标是在力争实现我国国民经济整体发展水平和综合国力迈上一个新合阶的前提下，有效控制东部与中西部地区经济发展水平和居民收入水平差距扩大的势头；中西部有条件的地区，包括沿江、沿路、经济中心城市周围地区和沿边部分地区能跟上沿海地区的发展步伐，进入经济起飞阶段；中西部资源富集地区的开发建设和老工业基地的改造调整取得明显进展；贫困地区尚存的7000万绝对贫困人口摆脱贫困，达到温饱水平；民族地区社会经济条件得到较大改善；东部沿海地区进一步实现结构调整升级和经济再发展，提前实现“小康”目标，在参与亚太地区的国际分工和国际经济循环中发挥更大的作用。2000年以后，国家逐步将地区经济发展战略重点向中西部地区转移，东部沿海地区基本具备主要依靠自身力量发展经济的能力，并逐步加大向中西部地区转移产业、产品、技术和资金的规模；中西部地区资源开发和经济发展进入新一轮高潮，与东部地区相对差距趋于稳定或缩小，地区经济发展趋于协调。
　　(一)“九五”时期的主要目标
　　(1)东部与中西部地区经济差距扩大的势头得到有效控制。东地区经济增长速度将趋于稳定，中西部地区特别是中部部分省区经济增长速度加快，中西部在全国国民生产总值总量中的比重由1994年39％下降到2000年38％左右，降幅明显趋缓。中西部地区人均国民生产总值与东部地区相对差距扩大的速度下降或不再扩大，保持1:0.6:0.5的水平。
　　(2)中西部沿长江、沿主要交通干线、经济中心城市周围地区和沿边部分地区，经济增长速度高于全国平均水平，对外开放取得重大进展，利用外商直接投资增长速度逐步高于东部沿海地区，外向型经济占国民经济比重有明显增加。
　　(3)中西部资源富集地区资源开发，如西南地区水能资源，西北地区石油、天然气、有色金属和中部地区的煤炭等资源开发取得重大进展，形成一批新的能源、原材料工业基地。老工业基地完成阶段性调整改造，装备和技术水平提高，产品开发和市场竞争能力增强，通过技术扩散和产品配套，与地方经济进一步融合。
　　(4）以每年解决1000万以上绝对贫困人口温饱问题的速度，在本世纪末基本消除绝对贫困人口，部分贫困地区摆脱贫困，走上致富道路。民族地区经济增长速度不低于全国平均水平、教育、利技、文比和卫生事业得到全面发展。
　　(5)东部沿海地区实现再发展、再富裕，产业结构基本进入高加工度比阶段，高新技术产业形成一定规模和水平，金融、贸易、信息等现代化第三产业比重进一步提高，外向型经济在国民经济中占居重要地位，外贸依存度达到40％以上，形成与国际市场相衔接的经济运行机制，在亚太地区国际分工中发挥重要的作用。
　　(二) 到2010年的主要目标
　　(1）东部与中西部经济差距趋于稳定或有所缩小，地区间经济联系加强，形成若干跨东中西的产业密集带，全国统一大市场初步形成，地区经济发展趋于协调。
　　(2) 中西部从整体上开始进入经济起飞阶段，形成一批具有地方特色、在国内外市场