边疆人力资源建设.docx

第六章 边疆人力资源建设

第一节 人力资源建设的内涵和重要意义① 陈洛：《中国西部人力资源开发》，中共中央党校出版社，2004年9月第1版。

人是生产力中最活跃的因素，人力资源是第一资源。边疆与内地发展的差距，核心是人力资源建设的差距，边疆的建设和治理主体是人，建设和治理的水平由人的素质决定，所以，人力资源建设和人才战略是边疆地区未来发展一大战略。
一、人力资源建设及其内容
（一）人力资源概念。
1、我们说的人力资源是与自然资源相对应的、以人的生命机体为载体的社会资源，是指在一定领域内人口所拥有的劳动能力，一般指人的体力、智力、知识、技能等的总和。人口资源是一定时空范围内具有量和质的个人的总称。人力资源这一概念主要从某一人口所具有的劳动能力、质和量来考察问题。狭义的人力资源则是针对劳动力人口的现实和潜在体力、智力、知识和技能的总和，即劳动力资源。劳动力资源存在量由人力资源投资的质和量、以及被建设对象自身的态度和努力程度等诸多方面共同决定，是先天遗传和后天建设的结果。
2、人力资源的质量。是指在一定时空范围内现实和潜在劳动能力人口具有的体力、智力、知识和技能。人力资源质量包括德、智、体、美、劳、勤等广义的内容。但可概括为3大素质和能力。（1）健康素质。世界卫生组织（WHO）认为：“健康是生理、心理和社会适应的完满状态，而不是没有疾病和虚弱”。健康素质不仅要身体好、心理健康，而且还要能适应社会的3方面具备的完满状态，是劳动能力形成的基础。（2）科学文化素质是指一定时间和空间范围内劳动力人口现实和潜在的智力水平、科学技术和文化知识、技能和经验的总和，是人们发展的关键。（3）思想素质，指劳动者的工作责任心、事业心、敬业精神、诚实守信和工作态度，5个方面形成一个人的为人处世不可或缺的品质和修养。
3、人力资源与人力资本。人力资本是通过资本投资形成的、凝结于劳动者身上的知识、技能和健康的总和。人力资源的资本特性和潜在性决定了只有通过建设，才能为社会所利用；而要对人力资源进行建设进而形成人才资本，需要进行物质、资金、时间、智力等的投入。实践证明，人力资源建设程度与人力投资的多少及投资方向、投资对象、利用效率存在较强的相关性。在选择对象、投资方向的前提下，投入越多、利用效率越高、主观能动性发挥越好则人力资源建设得越好，越能形成有效的人力资本，带来的经济效益也越高。
（二）人力资源建设的内容。
人力资源建设的内容。人力资源建设指通过投资（物质、资金、精力、精神、时间等的投入），发挥教育、训练与自我学习等的综合作用，促进人本身潜在体力、脑力、智力、知识、技能等的形成、整合、发展和优化，促使潜在能力实现化的过程。人力资源建设是一个动态的、连续的过程。人力资源建设的内容包括五个方面：
第一，健康开发。又称体力开发，包括增进人口寿命、体力强度（包括力量、速度、耐力、柔韧度、灵敏度等人体运动的功能状态以及对于一定劳动力负荷的承受能力和消除疲劳的能力）和疾病治疗等。体力是质和量的结合统一，体力的大小可通过由质和量共同决定的体力存量来反映。不同的生产力水平和不同的活动，对人的体力的质和量的要求也往往不同。一般来说，社会生产力水平越高，劳动复杂程度越高，对体力质的要求也越高；反之，则对体力量的要求越高。因此，在现代人力资源的开发当中，健康开发是十分重要的。
第二，智力开发。通过训练和环境塑造，使人的智慧能够充分表现出来，如对事物的分析能力、归纳能力、抽象能力等等。
第三，知识开发。知识是人类的社会实践中获得的客观世界的认识成果，它通过教育，包括初等、中等和高等教育（普通高等教育和成人高等教育）、继续教育（知识拓新、岗位培训等）来完成。
第四，技能开发。技能是劳动者所具有的技术经验和操作能力，如工业新技术的掌握和应用、现代农业技术推广项目、特别是信息技术等就需要劳动者及时掌握技术来作为生产保证。
第五，随机开发。在人力资源建设中，应该特别注意劳动者就业机会的变迁与劳动力流动中的短时培训，这是最容易为人们所忽略，但实际上又是最迫切、最有意义的一种开发。在机构改革、机制转换、企业转产、管理更新、产品升级等方面上，随机开发更显示出其优越性。
二、人力资源建设的特点
（一）人力资源具有对地区经济的推动性特点。
按照传统经济理论，国民收入的增长与资源消耗的增长远远大于投入的特质资本和实际劳动量。这个差额除了规模效应带来的收益外，很大程度是来自于对人力资源质的改进。新增长理论的代表人物罗伯特·卢卡斯认为，实现经济增长是以不完全竞争为条件的，因而规划收益由于人力资本的积累而递增，对人力资源进行投资不仅能使自身的收益递增，而且还可以使其他投入要素收益递增，从而使经济增长得到强化。所以，人力资源是一种具有收益递增特性的投入要素和增长因素。人力资源作为一种资本投入社会经济活动，其所具有的递增收益特性与专业化加速积累知识、技能的作用有关。近年来，西方“新增长理论”基本贡献，就是利用各种总量模型，论证了专业的知识和人力资本积累可以通过其外部作用特性产生递增收益并使其他投入要素递增从而总的规模收益递增。这在理论上阐述了人力资源推动经济增长的基本规律。
（二）人力资源是社会资源中的“第一性资源”。
人力资源与其他经济资源不同，它是具有目的性、主观能动性和社会意识的人所拥有的创造性劳动能力，这是由人力资源区别于其他非人力资源的特殊规定性决定的。根据马克思劳动价值论，人力资源是社会财富和产品价值形成的根本原因，而其他资源只不过是被动地作为条件发挥作用的外在因素。在社会经济活动中，人力资源总是处于主导地位，是一种最积极、最活跃的生产要素，所以人力资源是社会资源中的“第一性资源”。
（三）人力资源具有可无限开发和可再生性。
人力资源的“可无限开发”，是指人力资源数量在既定的条件下，其质量的开发利用具有近乎无穷的潜力，只要刺激和约束机制有效，人力资源的潜能量可以在很大伸缩空间内被开发利用；人力资源的“可再生性”，主要表现在其作为社会性资源的总体，具有强烈的历史人文传统和长期累积或继承沿袭特征。人力资源总体中每个个体经过复杂的社会文化、历史传统因素的作用和影响，不断得到替换、更新和恢复。
（四）人力资源具有智力性。
人力资源包含着智力的内容。动物只能靠自身的肢体运动取得生存资料，人类则把获得物质资料作为自己生存和发展的手段。人们通过自己的智力创造了工具，使器官在实际应用当中得以延伸、放大，从而推动数量巨大的物质资料生产，获得丰富的生产资料。人类的智力具有很强的继承性，这使得人力资源所具有的劳动能力随着时间的推移，不断地得以积累、延续和增强。
（五）人力资源具有能动性。
人具有的主观能动性，能够有目的地进行活动，有目的地改造外部物质世界。人具有意识，这种意识不是低级水平的动物意识，而是对自身与外部关系的社会意识。由于人具有社会意识，以及作为劳动者的人在社会生产中居于主体地位，这就使得人力资源具有了能动作用。劳动者不仅能够认识世界，而且能够改造世界。劳动者运用劳动手段，作用于劳动对象，引发和控制社会生产过程，使社会经济活动按照人类自己的意愿发展。劳动者的主观能动性对于生产的发展起重要的甚至是决定性作用。人们常常可以看到这样的现象：条件大体相同的劳动者集体或劳动者个人，甚至同一劳动者集体或劳动者个人，使用同样的劳动手段对待劳动对象，由于他们的情绪和主观努力的程度不同，就会导致生产效果的显著差别。显然，劳动者的思想意识和主观能动性直接决定其投入生产的劳动的数量和质量。人力资源的能动性，主要表现在以下三个方面：一是自我强化。人口的生产、教育的发展，使得人力资源得以形成和得到强化，这是通过人们自身有目的的活动来实现的。此外，人们通过努力学习、锻炼身体等自身的积极行为，使自己获得更高的劳动能力，这也是自我强化的内容。二是选择职业，这是人力资源主动地与物质资源结合的过程。三是积极劳动或劳动积极性的发挥。这是人力资源能动性最重要的方面。劳动积极性的发挥，对于人力资源潜力的发挥，具有决定性的影响。
劳动者思想觉悟的提高和主观能动性的发挥，取决于两方面的因素：一是来自于劳动者对物质消费的追求。作为消费者的劳动者，为了求得温饱，进而获得更加充裕的物质消费享受，必须充分发挥其作为生产者的功能，去努力创造财富。二是来自信仰和精神追求。以社会主义社会的劳动者来说，他们的劳动积极性除了建立在对物质消费的追求之上外，还建立在他们的社会觉悟和价值观念的基础之上。
（六）人力资源具有时效性。
人力资源的形成、开发、使用都具有时间方面的限制。从个体的角度看，作为生物有机体的人，有其生命的周期；而作为人力资源载体的人，能从事劳动的不同时期（青年、中年、老年），其劳动力也有所不同。从社会的角度看，在各个年龄组人口的数量以及他们之间的联系方面，特别是“劳动人口与被抚养人口”的比例方面，也存在着时效性的问题，因此，就需要从人力资源具有时效性的角度考虑动态条件下人力资源的形成与建设。
（七）人力资源的建设具有连续性。
一般的物质资源只有一次开发或二次开发，形成产品使用后，不存在继续开发的问题。人力资源则不同，开发使用之后可以继续开发，使用过程同时也是开发过程，尤其是新科学技术革命，使知识更新周期缩短，知识废弃或失效率、陈旧率加快。人在得到一次开发、二次开发之后，还须继续学习，不断充实自己，提高自己。人力资源管理者应把自己管理的对象视作需要不断开发的对象，加以有效开发利用，以适应人类创造文明社会的发展需要。
（八）人力资源具有高增值性。
人力资源从经济性要素来看虽具有某些资本属性，但它是一种特殊的资本性资源，具有高增值性。人力资源的这种特性是社会和个人投资的结果。其质量的高低、数量的多寡，取决于投资程度和力度，取决于投资的规模和效益。投资程度深，力度强，规模大，则带来的收益大，创造的财富多。人力资源能不断开发，不断创造新财富，实现新价值，呈现出收益递增规律。所以，人力资源是社会资源中惟一取之不尽、不断增值的特殊资源。
（九）人力资源具有自我丰富性。
人力资源在投入使用中，同其他资源一样也会引起消耗或磨损，但不同的是人力资源具有能够自我补偿、自我更新、自我“充电”、自我丰富、自我开发、自我发展的独特性。而且，每次的自我丰富都是不断完善和提升层次的过程。
三、人力资源建设的主要形式
（一）健康投资。
这是基本的人力资源建设形式和对象。《1993年世界发展报告：投资于健康》中提出：“良好的健康状况既是人类发展最根本的目标，又是加快发展的手段。”健康是一种体质、精神、社会交往均属完善的状态。健康投资要求人的身体、心理和社会交往等均处于良好状态，使人们不仅能精力充沛地履行各种职责，完成各项任务，而且还能从中发现并享受乐趣，感受自身价值的存在，生活得更有意义和快乐。要注意与健康相关的营养、医疗保健、工作与生活环境的相关投入，不仅重视身体健康，更要重视心理健康，使人们内心世界保持安定、乐观、积极向上，充满工作、生活热情与爱心。
（二）教育投资。
这是人力资源建设最重要的手段和形式。马克思指出：“要改变一般人的本性，使它获得一定劳动部门的技能和技巧，成为发达的和专门的劳动力，就要有一定的教育和训练。”（《马恩全集》第23卷第195页）。教育是为增进人的知识和技能、影响人的思想品德和行为的一切活动，它贯穿于人的一生，对人的思维方式、生产方法、生活方式、思想观念、社会交往及待人处世等有着重大影响。既要重视有组织的教育投资，也要重视个人的教育投入与学习。
（三）人力资源投资。
人力资源投资是建设人力资源的物质前提，它是为形成、保持和增加个人的经济活动能力而进行的物质、资金和劳务等的投入活动，使人力资源得到加工、培育和改造，形成具有一定健康存量、知识存量、技能存量及社会适应能力和合格劳动者。第一，人力资源投资包括数量投资即对自然人力的投资和质量投资，即为促进具有现实和潜在劳动能力者的体力、智力、知识、技能的提高和增加而进行的投资即人力资本投资。由此可见，人力资源投资实际上是自然人投资和人力资本投资的统一。第二，人力资源投资有着不同的行为主体：微观方面的个人、家庭、企业投资和宏观方面的政府或社会投资。个人和家庭投资主要是个人学习、受教育和健康投资；企业投资主要是对员工医疗保险投资和培训；政府或社会人力资源投资主要包括医疗保健投资、学校教育投资、职业培训投资和劳动信息产业投资等。
四、边疆人力资源建设的重要性
（一）人力资本是经济发展的“第一资本”。
诺贝尔经济学奖获得者芝加哥大学著名教授S.G.贝克认为：“人才是经济发展的财富之源，是真正意义上的第一资本”。人力资源通过开发转化为人力资本，一个地区人力资本是该地区经济发展的决定因素。这是因为经济增长离不开三个重要的要素：资本、劳动力、技术进步。资本又分为物质资本和人力资本，物质资本是通过厂房、机器、原材料表现出来的资本形式；人力资本是对人本身投资以后，通过凝聚在人身上的知识、智力、体力、技能等非物质形态表现出来的资本形式，它具有资本和人的双重特性。物质资本在经济发展中是以条件的形式出现的，人力资本在经济发展中是以动力作用出现的，人力资本具有高于物质资本的投资收益率。用舒尔茨的话来说就是：自然资源、物质资本以及原始的劳动，对于发展较高的生产率的经济来说，是远远不够的。而且舒尔茨用比较成熟的计算方法对1900——1957年间美国物质资本的收益和人力资本的收益进行了深入细致的调查、计算和分析，在这57年中，美国的物质资本投资额增加了4.5倍，而同期物质资本的收益值增加了3.5倍；人力资本的投资额仅增加了3.5倍 ，人力资本的收益值则增加了17.5倍，大大超过了物质资本的收益值。所以，在现代社会，人的素质（知识、技能、健康等）的提高，对社会经济增长所起的作用，比物质资本和体力劳动者数量的增加所起的作用要大得多，而人的知识和获得，基本上是人力资本投资的产物。
（二）人力资源建设能促进劳动生产率和科学技术水平的提高。
人力资源是“活”的主动性资源，与其它经济资源不同，人力资源是具有目的性、主观能动性和社会意识的人所拥有的创造性劳动能力。一切物的因素都要通过人的因素才能加以利用。特别在当今世界，生产力和科学技术高度发展，人在操纵现代化的技术设备方面的作用更加明显。加强人力资源建设，一方面可以改善直接生产者的素质，提高劳动者的技术熟练程度，使同一劳动者在其他生产条件不变的情况下能吸收更多的劳动资料，从而提高劳动生产率；另一方面，可创造更多的技术发明，并同时作用于直接生产者、劳动资料、劳动对象，从而有多方位的生产增长和经济效益。邓小平提出的“科学技术是第一生产力”，已经使人们越来越感到在现代科学技术蓬勃发展的今天，任何一项高精尖的技术和产品，都不是低素质的劳动者所发明的，而是那些具有深厚的知识理论基础的科学家、技术专家等高素质的人力资源所发明的，只有他们才能推动科学技术的发展。因此，高质量的人力资源较易代替低质量的人力资源，而低质量的人力资源则难以甚至不可能代替高质量的人力资源。人力资源建设正是把培育这些高素质的人力资源，充分发展他们的潜能作为重点。再次，人力资源建设是产业结构变化的重要因素。产业结构的不同直接反映出国家经济社会的发展水平和人力资源建设的发达程度。发达国家的第三产业信息服务业在其产业结构中占重要地位，而发展中国家以第一、二产业占主要地位，第三产业比例甚小。这种差别与人力资源建设的发达程度是分不开的，只有培养更多更好的科技人才和管理人才，才能推动第三产业信息服务业的高度发展，才能推动科技进步，从而促进产业结构的变化。特别是发展中国家，更要加大对人力资源建设的力度。
（三）人力资源建设的成功与否直接影响到社会的可持续发展。
可持续发展的涵义广泛，内容丰富，总的来说可以概括为生态持续、经济持续和社会持续三者的统一。三者能否统一，则取决全社会活动的主体——人，即人类对可持续发展的认识程度、人力资源的素质，以及人对生产方式、生活方式的控制能力。在自然资源约束、环境保护、人与自然和谐的要求下，在物质资源日益枯竭、严重短缺的条件下，人力资源显得尤为重要。
当今时代，科学技术飞速发展，知识经济初见端倪，为我国社会经济发展带来深刻的变化。实施西部大开发战略，是党中央在国际形势发生新的变化、我国经济进入一个新的发展时期作出的重大决策。加快西部地区的经济发展，是促进边疆地区加快发展和保持国民经济持续快速健康发展的必然要求，也是实现我国现代化建设第三步战略目标的必然要求，对于我们国家未来的繁荣昌盛和长治久安，具有极其重大的意义。党中央和国务院在实施西部大开发战略中，非常重视人才培养和开发：人事部拟订的“西部人力资源开发计划”成为边疆地区人力资源建设战略的重要组成部分。
五、边疆人力资源建设的现状① 资料来源：《云南人才战略研究》科学出版社2003年12月版

边疆地区有优良的传统，有朴实、善良而勤奋的人们，但由于边疆地区地域辽阔，人居极其分散，再加上自然环境较差、基础设施薄弱、文化教育发展缓慢、人才比较缺乏等原因，使得边疆地区人力资源的现状与经济社会发展的需要不相适应。
（一）人才开发滞后。
1、人力资源教育落后。全国第5次人口普查边疆省区人力资源教育状况见表6—1：
表6—1 全国第5次人口普查边疆省区人力资源教育状况
省
区
人力资源文盲率
每10万人口中高中人数（人）
第10万人口中中专人数（人）
每10万人口中大专人数（人）
每10万人口中本科人数（人）
每10万人口中研究生人数（人）
人力资源受教育
%
排序
年
排序
内蒙古
9.38
24
9998.18
3778.39
2782.15
1003.66
29.37
7.89
7
新疆
6.65
16
7667.36
4510.17
3797.32
1296.37
33.38
7.77
9
甘肃
11.47
26
7238.92
2674.20
1862.58
777.93
35.85
7.29
24
西藏
40.96
31
1621.28
1927.51
888.84
380.76
13.00
6.37
31
云南
12.18
28
3912.10
2671.01
13661.84
622.51
28.30
6.74
29
广西
4.37
3
6356.98
3253.40
1732.20
629.17
26.37
7.17
26
资料来源：《云南人才战略研究》科学出版社2003年12月版第15页
从上表看：第一，边疆省区人力资源文盲率最高（除广西外），西藏文盲率达40.96%，居全国之首，云南稍次达12.18%，居全国排序第28位即倒数第4位，甘肃、内蒙古全国排序分别为第26位、第24位。第二，人力资源受教育年限少，除内蒙古和新疆外，均低于全国7.58年的平均水平，西藏、云南仅有6.37年和6.74年，全国排序与文盲率一样，为倒数第1名和第4名。全国每10万人口中大专、本科、研究生人数分别为2332.63人、1138.79人、71.14人，则大学以上学历合计为3542.56人，除新疆、内蒙古超过全国水平外，甘肃为2676.36人、广西为2387.74人、云南2012.65人、西藏1282.6人，均低于全国平均水平，也达不到国务院办公厅下发的《2002~2005年全国人才队伍建设规划纲要》要求大学学历以上的人才数全国平均3700人的要求。而在广大边远少数民族地区、边远农村、边远山区、边远牧区，不仅缺少人才培养和发展的基本条件，甚至连乡土人才也难形成气候，人才资源贫乏还相当普遍。
2、人力资源质量状况差。云南人才战略研究课题组根据《1996年世界银行报告》测算出人力资源质量指数和人类发展指数，见表6—2：
表6—2 1999年边疆省区人力资源质量状况
省
区
预期寿命
成人识字率
人均GDP
人类发展指数
人力资源质量
指数
排名
%
排名
(元/人)
排名
指数
排名
指数
排名
内蒙古
0.7248
24
83.56
18
5350
16
0.6790
22
0.98906
17
新疆
0.7349
20
90.23
8
6470
13
0.7068
15
1.18190
8
甘肃
0.7096
26
74.36
29
3668
30
0.6322
28
0.76708
27
西藏
0.6421
31
33.82
31
4262
27
0.5212
31
0.711992
29
云南
0.6753
30
75.66
27
4452
26
0.6323
27
0.75847
28
广西
0.7540
18
81.71
22
4148
28
0.6799
21
0.92561
20
资料来源：《云南人才战略研究》科学出版社2003年12月版第15页
上表反映出：第一，边疆地区经济发展水平较低，除内蒙古、新疆外，人均GDP全国排名甘肃、广西、西藏、云南分别为30、28、27、26（贵州为31）即倒数第2、4、5、6位。第二，人类发展指数滞后，反映出边疆地区社会发展水平严重滞后，除新疆外，分别排名为西藏31位、甘肃28位、云南27位、内蒙古22位、广西21位。第三，人力资源质量差，也同样反映出边疆地区社会发育水平严重滞后，在全国排名中，西藏第29位、云南第28位、甘肃27位。分别倒数第2、第3、第4位。
（二）人才管理体制改革滞后。
1、人才仍以计划配置为主，效用低。边疆地区人才队伍不仅总量不足、总体质量不高，而且普遍存在人才浪费严重，高素质人才未能充分发挥作用问题。据云南人才战略研究课题组人才问卷调查结果表明：42.2%的被调查人才认为未能较好地发挥作用，仅有8.92%的人才认为发挥作用较好；国有企事业单位未能发挥作用的比例分别达49.22%和49.46%；管理人才与技术人才中未能发挥作用分别占36.2%、47.9%；42.2%的大专以上学历、44.2%的研究生学历的人才未能发挥作用。这种人才既匮乏又闲置的问题在边疆其他省区同样或多或少存在，这与人才管理体制的约束极为相关，当前仍有66%左右是通过学校分配、组织分配或任命而获得工作岗位的。
2、人才管理体制封闭，流动性差。体制封闭表现为：人才流动障碍大；人才近亲繁殖明显：人才“单位所有”体制大。流动性差表现为：仅在边疆省区内流动，从外地进入的少；流向政府、事业单位的多，流向企业特别是非公有制企业的少。人才流动还处于低层次、低水平的半封闭人才流动体系。
3、人才结构与经济需求不协调。第一，边疆地区人才70%左右集中在政府和事业单位吃“皇粮”。第二，边疆地区人才开发与社会经济发展处于低水平互动。从总体看，边疆地区人均GDP排位除新疆、内蒙古稍高外，大体在全国的第26~31位，而专业技术人才数也排在相似地位。
（三）人才培养投入产出效益低、政策环境差。
1、教育投入产出效益低，资源配置不合理。经过50多年的积累，特别是改革开放20多年来的发展，边疆地区教育事业虽然有很大发展，但与全国比，教育水平总体上仍相当落后。2000年边疆省区人力资源投入产出状况见表6-3：
表6-3 2000年边疆省区人力资源投入产出状况

省

区
教育总经费
教育投入占GDP比重
教育规模指数
教育质量指数
R＆D/占GDP比重
专利批准量
（万元）
排名
%
排名
指数
排名
（元/人）
排名
指数
排名
件
排名
内蒙古
533015.7
25
3.80
15
34.74
26
61.54
19
0.0
25
775
24
新疆
606396.7
22
4.44
8
47.85
15
61.80
17
0.0
31
717
25
甘肃
476792.9
26
4.85
4
36.44
24
66.54
9
0.2
14
493
27
西藏
76981.0
31
6.55
2
19.47
30
28.21
31
0.0
28
17
31
云南
900880.6
16
4.61
6
32.86
28
50.90
28
0.1
24
1217
19
广西
840142.7
18
4.10
11
52.90
9
44.70
30
0.0
26
1191
20
资料来源:《云南人才战略研究》科学出版社2003年12版第15页
上表反映出：第一，教育总经费滞后于全国东中部地区的投入，在全国排名为：西藏第31位、甘肃第26位、内蒙古第25位、新疆第22位、广西第18位、云南第16位。排名第1位的是广东，教育总经费高达3144558.4万元，对比下，边疆省区的教育总经费分别是广东的：西藏2.4%、甘肃15.2%、内蒙古17%、新疆19.3%、广西26.7%、云南28.6%。第二，教育投入占GDP比重排名高而教育规模和教育质量指数排名低，突出反映投入产出效益低下，除甘肃外，有关省区排名的对比为：教育投入占GDP比重：教育规模指数：教育质量指数，西藏2：30：31，云南6：28：28，新疆8：15：17，广西11：9：30，内蒙古15：26：19。西藏教育投入占GDP比重高达全国第2位，但教育规划指数仅高于青海居全国倒数第三，教育质量指数全国倒数第一。第三，P＆D占GDP比重，在全国排名除甘肃第14位外，其余5省区在第24~31位之间，均为投入相当少的研究与开发费用地区。第四，专利批准量最高为广东15799件，而甘肃仅493件、为粤的3.12%，新疆717件、为粤的4.54%，内蒙古775件、为粤的4.78%，广西1191件、为粤的7.5%，云南1217件、为粤的7.7%，专利批准少，从另一个侧面反映科研人员少、素质低，发明专利困难。
2、人才政策环境不规范化，集聚优秀人才的吸引力差。边疆地区的人才政策环境吸引力大都处于劣势，在人才开发政策上存在3大差距：第一，人才开发的用人政策不完善，尚未形成能上能下、能进能出、效益效能业绩为重、充满活力的用人政策和机制，也没有完全形成公开、平等、竞争、择优的用人环境。第二，人才开发的激励政策不落实，一些优惠政策适用范围太窄，且相互不配合、不衔接，缺乏普遍受益的人才政策而影响形成大量的人才聚集优势，加上人才的社会公共服务体系不完善、不健全，社会保障、医疗保险、孩子上学等一系列法律法规和配套政策不明确、不规范，许多人才开发的相关政策有待进一步完善、落实。第三，人才开发的经济互动政策和机制不健全。由于边疆省区经济发展水平低，吸引人才的物质条件差，缺乏经济互动能力，人才政策的吸引不足；加上人才观念落后，人才政策相对封闭僵化，人才录用政策、人才使用政策缺乏透明性，录用与任用领导说了算，用人不靠政策靠关系，等等。

第二节 边疆人力资源建设战略构想

一、边疆人力资源建设战略取向
（一）民生取向。
民生问题内涵丰富涉及到生活的方方面面，其中教育、就业、收入分配和社会保障这四大问题是民生的基本问题。而边疆地区在这些方面与发达地区相比有较大差距。从教育来看，边疆地区的劳动力资源在相对量上的改变仍然不是十分明显，尤其是在高层次的人才拥有量上仍然大大落后于全国特别是东部地区。从就业来看，由于经济欠发达所导致的就业岗位较少、就业环境不佳，已成为边疆地区难以接纳、吸引和留住人才的关键制约要素；从收入分配来看，边疆地区不仅与东部发达地区的收入差距在加大，而且城乡收入差距也在加大；从社会保障体系的建立来看，边疆地区围绕失业保障、基本养老保险、基本医疗保险、城市最低生活保障、下岗职工基本生活保障等保障体系的建设做了大量的工作，促使了边疆地区社会保障体系的基本形成。但仍面临着社会保障体系与市场经济体制及社会发展需求不相适应的问题，如社保基金的筹集渠道单一、征缴困难、收不抵支等已成为社会保障制度改革和健康发展的最大障碍。
因此，边疆地区在制定经济社会发展战略时，应坚持以人为本，即坚持党的全心全意为人民服务的宗旨，把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，充分考虑广大人民的需求，为他们的发展创造良好的环境和条件，保证发展的成果惠及全体人民，促进人的全面发展。在调整新时期人力资源战略时，要牢记教育是民生之基，就业是民生之本，收入分配是民生之源，社会保障是民生之安全网。通过较好地解决这些民生问题，实现人与自然、人与人、群体与群体、社会阶层与社会阶层之间的和谐。
（二）经济效率取向。
从一般意义上来讲，效率是人的一种活动属性。人的一切活动都是为了实现某种目的。有的人投入活动虽然较少，所实现的目的却较多；有的投入活动虽然较多，所实现的目的却较少。用多少活动实现多少目的的比例，就是所谓的效率。经济效率总是表现为对比特定质量的要素占用、耗用量即“投入”而言的相对“产出”量。
作为经济欠发达的边疆地区，经济建设、人力资源建设的资金缺口很大。人力资源建设的经济效率取向就是要重视人力资源建设中的投入与产出比较，通过优化人力资源建设机制最大限度地使边疆人力资源投资转化为人力资本。
（三）公平取向。
公平是和谐社会的重要特征之一。公平，就是社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平得到切实维护和实现。近年，随着经济的快速发展，边疆城乡之间、地区之间、阶层之间等不同方面的利益变动进一步加剧，在社会生活的一些领域，不同程度地出现了贫富差距、城乡差距、区域差距拉大，经济社会发展不协调，农民负担加重等问题，这些现象的背后都或多或少地存在着社会不公的影子。这些问题目前已引起了部分群众的不满，而如果没有社会的公平与正义，社会就不可能诚信友爱、安定有序、充满活力，构建社会主义和谐社会也就必然成为一句空话。
因此，在制定人力资源开放战略时，应注意妥善协调利益关系，大力促进社会公平，切实维护社会正义，使公平与正义成为社会主义和谐社会的重要支柱。
（四）可持续发展取向。
在自然资源约束、环境保护、人与自然和谐要求下，在物质资源日益枯竭、严重短缺的条件下，人力资源显得尤为重要。人力资源建设利用有利于促进自然资源的深度开发和有效利用。边疆地区自然资源丰富，但资源导向型产业较多，资源破坏和浪费现象相当普遍和严重，导致这一切最重要的原因之一，就是劳动力素质与自然资源开发利用不相适应，大力加强人力资源的建设，提高劳动者素质，对自然资源开发利用具有重要意义。人力资源建设利用有助于替代自然资源，从而缓解资源的稀缺性。人力资源建设利用能增强人类开发自然资源的能力，创造出更多更好的新资源。
二、边疆人力资源建设战略选择① 资料来源：《从人口大国迈向人力资源强国》，教育出版社，2003年5月版。

《从人口大国迈向人力资源强国》项目，是教育部人文社会科学研究的重大项目，该课题组提出的“未来50年中国教育与人力资源开发的战略构想”中，有关战略选择、战略目标、战略步骤具有前瞻性、超前性、政策性、指导性，是边疆地区人力资源建设战略的重要参考和依据。
（一）战略选择。
人力资源是中国持续发展的第一资源，包括3大内容：确立“第一资源”战略；实施“能力发展战略”；创建“学习型社会”战略。
1、确立人力资源是“第一资源”战略
第一，将全面建设人力资源作为全面建设小康社会的第一目标。要站在国家发展和民族振兴的战略高度，深刻理解和认识发展教育和建设人力资源的重要意义；要对教育与人力资源建设进行长周期的战略筹划，坚持几十年甚至上百年教育与人力资源建设的优先方针，一心一意、全心全意做好人力资源的利用与建设。
第二，把人力资源利用与建设作为中国发展的战略选择。在实现全面建设小康社会和基本实现现代化的进程中，必须始终坚持“三个面向”和“三个代表”的重要思想，继续实施科教兴国战略，牢固树立人力资源是“第一战略资源”的观念，充分发挥教育与人力资源建设在社会主义现代化建设和全面建设小康社会中的先导性、全局性和基础性的地位和作用，探索出一条符合中国实际的教育与人力资源强国、教育与人力资源富民、教育与人力资源适度超前发展的道路。为实现这一宏伟目标，必须坚持“四个第一”。一是人力资源是经济社会持续发展的“第一资源”。对一个国家经济社会发展来说，在自然资源、物质资源(资本投资)和人力资源3大资源中，人力资源是第一资源，是最具有优势的资源，也是我国在世界上唯一最具有比较优势的资源。人力资源具有存量和增量可再开发性，且可转化为其他社会财富。只要持续不断地投资开发，就能不断得到更新，使之能力更强，贡献更大。只有把人力资源作为第一资源优先开发，才能使潜在的人口资源优势转化为现实的人力资本优势，转化为人力资本的国际竞争优势。走新型工业化道路，必须发挥科学技术作为第一生产力的重要作用，主要依靠科技进步和提高劳动者素质和能力，改善经济增长质量和效益。因此，只有把人力资源作为第一资源，才能促进我国经济社会长期稳定和持续增长，这是全面建设小康社会的必然选择。二是全面开发人力资源是全面建设小康社会的“第一目标”。在知识经济时代，只有那些具备现代知识、掌握和创造先进科学技术的、致力于为人类文化进步做出贡献的人，才是推进先进生产力发展的重要力量。党的十六大提出了全面建设小康社会的四大目标，并把教育与人力资源建设作为其中的重要任务。要实现在优化结构和提高效益的基础上，综合国力和国际竞争力明显增强；社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备；全民的思想道德素质、科学文化素质和健康素质明显提高；可持续发展能力不断增强，归根结底取决于人力资源的建设，取决于国民素质和科学水平的提高。只有人力资源得到有效、全面的建设，才能为全面建设小康社会提供强大的人才智力支持，才能保障全面建设小康社会目标的顺利实现。三是全面建设人力资源是实现富民强国的“第一国策”。集中全国人民的智慧和力量，把聚精会神搞建设，一心一意谋发展的最终目标定位在实现富民强国上，把全面建设人力资源作为第一国策，才能提高广大人民的学习能力、生存能力和发展能力；才能促进社会全面进步和国家长治久安、繁荣富强；才能缩小城乡之间、地区之间和性别之间的差距，真正凝聚全国人民的智慧和力量实现现代化。因此，在全面建设小康社会中，必须把全面建设人力资源作为第一国策，才能最终实现富民强国的宏伟目标。四是全面建设人力资源是各级政府的“第一责任”。党的十六大明确指出：“必须把发展作为党执政兴国的第一要务。”各级政府必须履行的第一要务，就是要从富民强国的战略高度，加强对教育与人力资源建设的宏观管理、战略规划，强化人力资源建设的责任，把人力资源建设作为兴县、兴市、兴省、兴国的首要任务来抓，使全面建设人力资源作为各级政府的第一责任。
2、实施“能力发展战略”。加强人力资源能力建设，要充分认识人力资源能力建设对经济社会发展的基础性、战略性、决定性意义，把它放在经济社会发展的突出位置。教育发展和人力资源建设，要实现从学历本位到能力本位的战略转变，必须注重提高学习者的4大能力：第一，提高学习能力。注意提高学习者的学习能力、运用信息的能力，使学习者一生中能不断接受不断扑面而来的新知识、掌握新技能以从容应付不断变化的世界。第二，提高就业能力。通过提供适应社会、个人协调发展的教育培训提升学习者的就业竞争能力，既体现教育的终极关怀，也是教育培训的责任所在。第三，提高工作转换能力。使学习者能适应现代社会各种经济社会组织对劳动者不断提出的新知识、新技能要求，能适应转变工作方式、工作内容、工作地点的要求，具有较强的工作选择、工作适应、工作转变能力。第四，提高创业创新能力。
3、创建“学习型社会”战略。创建“学习型社会”，必须构建现代国民教育体系和终身教育体系。第一，构建终身教育体系。要形成一个开放的、终身学习与终身教育的社会，建设