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财政体制改革加速县乡政府职能转变

2006-04-04 09:37:27
3月30日，国家发改委公布了一份题为《转变县乡政府职能：目标、问题与政策建议》的报告，报告显示，中国政府加速中国基层政府职能转变的大思路正在日渐明朗，财政体制的改革被视为关键一环，并建议逐渐建立中央、省、市(县)三级财政体制。我们认为这是一个强有力的信号：中国政府已清醒地意识到，基层政府职能向服务型公共型的根本转变，是实现新农村建设大战略的关键……

新农村建设对县乡政府职能定位的要求

县乡政府最贴近农民，更容易获得和把握农民对公共产品和服务的需求信息，由县乡政府分析利用这些信息，可以避免信息在政府间传递过程中可能发生的信息不对称乃至信息失真，从而可以使公共支出的安排更有效。与中央和省级政府相比，由县乡政府负责农村公共产品的供给，具有信息搜寻费用低、安排的项目针对性强和更便于引导农民参与等优势。

从建设服务型政府的角度看，县乡政府在新农村建设中的职责范围包括三个层面。

一是，着重加强公共服务职能。为公民提供优质高效的公共产品和服务是县乡政府的基本职能。发展教育、卫生等社会事业，促进义务教育和基本医疗等服务的平等化。大力发展社会救助和社会福利事业，加强农业科普和农民技能培训，加大基础设施的建设和供给等。

二是，进一步完善社会管理职能。依法加强社会管理，保障民主法制、维护社会秩序是县乡政府的重要职责。

三是，切实改进经济调节和市场监管职能。认真落实国家的各项政策，稳定和完善土地家庭承包经营制度、土地流转制度、农产品补贴制度；加强对城镇化的规划、指导和财力支持，改革户籍制度、城乡就业制度；加强对土地、能源和水资源的监管，加大环境保护力度；加强对市场经济秩序的监督，加强执法力度，尤其是要加大对种子、化肥、农药等农业生产资料的监管力度。

县乡政府职能错位制约新农村建设

《报告》指出，作为最基层的政府，县乡政府直接面对“三农”，是建设社会主义新农村的中坚力量，“必须强化其公共服务和公共管理的职能”。

由于基层政府更加贴近基层群众，更容易及时了解人们的需要，因而对一个地域而言，也就更能提高政府发挥公共职能的效率和效果。从这个意义上讲，这是对基层政府在发挥政府公共职能方面重要作用的一种肯定。

以此为目标，《报告》强调，为公民提供优质高效的公共产品和服务才是县乡政府的基本职能。同时，基层政权也要依法加强社会管理，保障民主法制、维护社会秩序。

而在基层政府与发展区域经济的关系上，《报告》明确指出，县乡政府尤其是县级政府，应着力为农民增收和县域经济社会发展创造良好环境。

上述表述显然具有明显的现实针对性，县乡政府职能上的“错位、越位、缺位”早已被广泛诟病。

目前，县乡政府的职能既有“缺位”也有“越位”。“缺位”主要表现为对农村义务教育、公共医疗卫生、农田水利等基础设施建设没有承担起应有的责任，欠账较多，农业税费改革引发的县乡财政紧张有可能使“缺位”现象进一步加剧。“越位”则主要表现在某些地方政府出于追求政绩、屈从于不切合实际的“达标升级”要求，向农民提供超出其有效需求的公共产品和服务，如高标准的公路，过高标准的文化娱乐体育设施等。这些超出农民有效需求的公共产品和服务，不是导致农民负担加重，就是形成县乡政府的债务负担。“越位”还表现为部分地方政府直接参与经济活动，甚至干预企业经营。县乡政府职能的“错位”加深了农村的社会经济矛盾。

在分析原因时发改委的报告承认，“唯GDP”的发展观和对行政管制和经济处罚的手段依赖，无疑是县乡政府职能定位偏失的两大病因。而同时，报告更强调，财政体制，是影响县乡政府发挥其应有职能的“关键性问题”。

关键点在基层财政体制改革

3月21日公布的题为《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》的文件明确提出，5年内乡镇机构编制“只减不增”。温家宝总理在去年底的中央农村工作会议上指出，取消农业税后，全面推进以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制改革为主要内容的农村综合改革。

而此次发改委的报告称，管理层次过多导致行政成本高昂，行政效率低下。在政府间关系上，我国行政体制的一个显著特点是，只关注权限程度大小的区分，而不重视事权范围的分工。在这样的体制下，县乡政府本应突出的公共服务和社会管理职能往往被其他职能所淹没、弱化。

而在政府层级设置上，我国施行五级政府管理体制，省市政府掌握了大量行政资源，县级政府自主权过小，且市县争利严重，不利于县乡政府因地制宜履行职能。

对于上述现象，有专家表示，将来县乡政府的存在可以取决于省政府。如果省政府觉得需要乡镇这一级政府参与办事，由省政府掏钱养着，不需要的地方尽可以撤掉。现在某些地区由于基层政府的财政压力，已经发生了撤乡并镇的情况。

逐步推行“省管县”的财政体制

报告建议，进一步推动“省管县”和“乡财县管”的改革试点，在有条件的地方逐步取消市管县体制，实行省级财政直管市、县财政，市、县行政不同级但可财政同级，市级财政只管市辖区，并虚化乡镇财政，将乡镇预算归入县级财政管理，为将乡镇变为县级政府派出机构创造条件。逐步形成中央、省、市（县）三级财政体制。

《报告》提出，转变县乡政府职能，要以完善公共财政体制尤其是省以下财政体制和深化行政管理体制改革为重点，逐步实行“省管县”财政管理体制，赋予县乡政府与事权相匹配的财权。同时，配套推进事业单位、行业协会等方面的改革。

“省管县”的逐步推进，则同样意味着政府层级减少、效率提高、政策传导机制迅速到位、行政成本降低，当然也包含了省级政府对基层政府的责任的强化。

一面是“乡财乡用县管”，一面是“省管县”，这两项改革的全面推行，其意义恐怕将不止于改革本身，它甚至将影响到整个财政管理体制乃至行政体制的重构。

未来财政体制改革的远景是，“按照中央、省、市县三级，扁平化架构来安排财政分税分级的体制，并以此进一步带动中国行政架构的改变”。

以财政体制改革推动基层政府职能转变

转变县乡政府职能涉及到经济社会领域的多个方面，需要在国家的层面上统筹考虑，配套推进。改革的重点是，以完善公共财政体制尤其是省以下财政体制和深化行政管理体制改革为重点，逐步实行“省管县”财政管理体制，赋予县乡政府与事权相匹配的财权。同时，配套推进事业单位、行业协会等方面的改革。

1、进一步明确县乡政府职能，逐步划清政府间事权，减少政府层级。正确处理政府与市场之间的关系，推进政企、政资、政事和政府与中介组织分开，明确中长期县乡政府职能调整的方向。按照有所为、有所不为的原则，强化县乡政府在公共服务和社会管理方面的职能，并建立科学的绩效考评机制。

2、鼓励各地通过省财政直接对县和“乡财县管”等方式减少财政层级。在现行行政管理体制大体不变的情况下，进一步推动“省管县”和“乡财县管”的改革试点，在有条件的地方逐步取消市管县体制，实行省级财政直管市、县财政，市、县行政不同级但可财政同级，市级财政只管市辖区，并虚化乡镇财政，将乡镇预算归入县级财政管理，为将乡镇变为县级政府派出机构创造条件。逐步形成中央、省、市（县）三级财政体制。

3、调整各级政府间的财力划分。合理划分各级政府之间的收入范围及征管权限，加大财力向基层政府倾斜的力度。有些专家建议，从中长期看，可将目前中央和省级财政集中的部分专项收入按不同的性质和责任分别下划到县级，并从整体上重构税制，分别设置省税和市县税，将税基较广、收入稳定、流动性不大的税种，作为市县级政府的主体税种，改变目前县级政府没有主体税种和共享税过多的局面。

4、加大转移支付力度，调整转移支付结构。进一步提高中央和省级财政的转移支付比例，规范和完善转移支付制度，重点加大以“因素法”为主要方式与手段的均等化转移支付力度，尽快建立健全符合公共财政体制要求，适应我国区域经济社会发展状况的财政转移支付制度。

政府在我国农村社会养老保险制度构建中责任研究

□ 华 黎

　　农村社会保险制度的建立对农村人口的养老保障有着重要意义，从实践上看，我国农村养老保险制度从1986开始试点，此后经历了推广阶段、停滞阶段以及创新阶段阶段，近年来一些发达地区和较发达地区根据本地区的实际情况建立了新型农村社会保险制度，农村社会养老保险有了较快的发展。从理论上看，一批有志于农村社会保险究的学者做了大量的研究，主要集中在农村社会保险的必要性、可行性研究，政府责任研究、制度设计与对策等方面。
　　笔者认为农村社会养老制度的建立及水平的确定在很大程度上取决于一个国家公共政策的选择，如果一国政府政府将公平作为主要政策目标，将会极大地促进农村社会保险制度的建设，在制度供给、法律供给、特别是财政供给等方面作用于农村社会养老保险制度。本文将从政府与农村社会养老保险关系的视角出发，结合农村社会养老保险现实状况以及未来发展，对现有的文献进行梳理，以期对今后的研究有所启发。
　　政府应承担的责任
　　公共产品提供的非竞争性决定了市场提供的失灵，市场失灵的领域正是政府发挥作用的领域，政府通过对国民收入的分配与再分配，以“税收--转移支付”的方式向公众提供。农村社会养老保险的公共产品这一属性，决定了政府在农村社会养老保险建立与实施中应负有责任甚至是主导责任。郑功成（2002)提出，不能以政府对农村居民没有承诺为借口来拒绝建立相应的社会保障制度。杨翠迎、米红提出“有限财政责任农保”观点，所谓“有限财政责任农保”就是指政府对农保所提供的保险费补贴和承担的各种养老金支付风险是在特定人群特定时段内的一种限额限时责任。
　　根据国际上其他国家的经验，政府的资金支持和缴费补贴责任主要体现在三个方面：一是由政府财政分担农村社会养老保险的缴费责任；二是农村基本养老保障机构的管理费用由财政承担，不再从农民养老金中提取，国家在政策上给予农村养老保险充分优惠；三是承担最后“兜底责任”，也就是一旦农村社会养老保险基金入不敷出，财政扮演“最后风险承担者”的角色。刘志国，姜浩（2006）从宪法、政府公共财政职能的基本的社会保障权等角度，认为政府对社会保障应该负有投入的责任；郑功成（2000）认为，各国包括我国政府责任强调的结果是倾向于建立一种政府主导型的社会化的保障制度，这就要求政府承担制度设计、监管以及财政兜底等责任，并且根据经济社会的发展需要还在不断的对社会保障项目、水平等进行调整，以期更适应经济社会的发展。
　　政府责任的缺失
　　政府的责任缺失已是不争的事实，主要体现在制度提供上、财政上、法律上责任缺失。
　　（一）制度责任的缺失。制度责任的缺失包括两个方面：第一，制度提供责任的缺失。从建国到1992年，这期间我国农村养老基本上是家庭养老的形式存在，社会养老是一片空白，直到1992年1月国家才颁布《县级农村社会养老保险方案》，开始了社会养老的试点阶段，由于该制度的诸多不合理的因素，实施几年后，于1999年停止执行，目前该方案处于停滞状态，从全国范围看，缺乏一部法律层次高，统一实施的社会养老保险制度或法规，农村社会养老保险制度又重新出现空白。
　　第二，制度设计不合理。就1992年的社会养老保险方案而言，该方案坚持“个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”原则，国家未承担资金支付责任，使整个方案缺乏社会保障应有的社会性和福利性，事实上该方案是一种强制性储蓄或鼓励性储蓄，正因如此，影响了农民参保的积极性，如果强制性要求农民参加，就违背了农村社会养老保险自愿性原则，因此，在制度设计时就使其执行陷入了两难境地。
　　（二）财政责任的缺失。从我国财政支出结构来看，社会保障支出比例较小，不到财政支出的11%，远远落后于西方发达国家，也落后于中等水平的发展中国家，保障水平严重不足，这部分较少的社会保障支出，国家又主要用于城市社会社会保障制度的建设。
　　从2001年到2005年，我国财政投入农村的社会保障比例都没有超过财政社会保障总支出的5%，而且目前财政投入农村社会保障的资金主要用于社会救助等相关项目，农村养老补贴基本没有。政府不承担直接财力支持与兜底的责任，很难调动农民参保积极性。在这种养老保险中农民要冒投资失败风险、物价变动风险、还要冒基金被侵占风险。国家不仅从这种保险方式中得到一大笔投资基金，还让农民出钱养活了一大批管理人员（按3%提取管理），在缺乏国家财政支持和集体单位配套缴费的情况下，农村社会养老保险制度出现停滞的局面。
　　（三）法律责任的缺失。从法律上对农村社会养老保险加以规范，这是国际上通行的做法。我国现行养老保险制度的不完善是与国家养老保险立法不完善密切相关的。迄今国家对养老保险尚未单独立法，带而行之的是各种政策、暂行规定、通知、决定等位阶较低的行政法规，同时，相关政策经常变动，缺乏权威性和延续性。
　　我国农村社会养老保险制度实施至今，并没有综合性的社会保障法规，更没有针对性的单项法规作为指导，而要使农村社会养老保险工作走向规范化的道路，建立起具有现代意义的农村社会养老保险制度，就必须制定出符合农村实际的社会保险法规。
　　政府的财政责任研究
　　政府能不能为农村人口提供可行的养老保险制度，关键取决于政府的财力是否可以支撑。从这一视角看，在讨论初期认为政府的财政能力不足的观点略多，这些年随着我国经济发展财力增多，特别是一些发达地区和部分欠发达地区农村社会养老保险制度的创新实践，更多的观点认为我国目前的财力应该能满足建立农村社会养老保险的需求。
　　目前，我国的财力能够支持农村社会养老制度的运行。据尚长风（2001）推算，如果按照分批、分期、逐步推进的做法，只要以财政收入总额的1%左右就基本上能够解决农村养老保险对资金的需求。卢海元（2003）认为只要对现行农村发展政策进行微调，政府就能承担起建立农村社会养老保险制度的财政责任，又收到增加农民收入、启动农村市场、实现经济良性循环等多重效果。曹信邦（2005）从客观条件分析认为，我国高速增长的财政收入有能力对农民的社会保障承担责任。杨翠迎，米红（2007）通过相关预测和精算得出我国政府的财政责任其实是限额限时的，只要政府在未来的30-40年的财政支付不出风险，我国政府完全有能力解决好农民的养老问题。
　　在农村社会养老保险的资金筹集渠道方面。吴国玖（2007）认为，应该建立全面社会养老保障模式，通过税收的方式筹集社会养老保障基金，将现有的社会保险费和个人所得税合并为社会保障税，由国税机关征收，实行中央统筹。陈鹏联（2008）提出，加大公共财政对农村社会养老保险制度建设的投入，地方政府可以采取每年从土地出让和拍卖收入中提取、财政预算专门安排、预算外收入切出一块，专门用于建立农村基本养老保险的风险基金，列入当年财政预算。
　　认识了政府应该在农村社会养老保险中承担责任，还应该进一步将责任在中央政府与地方政府之间划分，按照“事权与财权相结合”原则，明确中央政府与地方政府的责任。马雁军，孙亚忠（2007）认为农村基本养老，它既属于某一个地区的公共产品，所以以地方政府承担为主；同时它又具有强大的社会外部效应和溢出效应，成为跨地区的公共产品，因此中央政府在一定程度上需要参与和协调。特别是对于落后地区，中央政府应通过各种途径，给予大力的财政支持。合理确定中央与地方的财政投入责任。
　　我国实行分税制改革，既然财政实行分税制，对社会保障的供款也应由中央和地方按事权与财权相统一的原则共同分担。虽然我国自上世纪九十年代以来，中央财政对社会保障的投入在大幅增长，但这并非是一种固定机制，而是有着很大的随意性，这种现象势必将影响社会保障这一制度的稳定进行。实践中，目前政府在农村社会养老保险上还没有承担该有的财政责任，所以在建立农村社会养老保险制度中，必须重视按财权与事权相统一的原则明确中央与地方政府的责任。

和谐社会视角下城乡公共服务均等化中地方政府职能分析
发布日期：2008/09/08   提供单位：信息办   
余姚市委党校   陆银辉

 【内容摘要】：现代经济发展和社会进步要求政府为社会提供均等化的基本公共服务。而我国传统的城市偏向型基本公共服务供给制度，造成农村基本公共服务供给短缺、供给成本分担不合理、供给决策机制不规范、收益分享不公平等问题，导致城乡公共服务非均等化发展、城乡关系不和谐。本文以地方政府职能为切入点，探讨如何优化地方政府职能，建立城乡统筹的基本公共服务供给制度，实现城乡基本公共服务均等化。
 【关键词】：  和谐社会   公共服务均等化   地方政府
党的十六届六中全会通过的《决定》中明确提出：“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”。当前，如何缓解并逐步缩小“三大差距”即区域差距、城乡差距和贫富差距，是我国在转型期面临的一个重大的经济社会问题，而三大差距的导致因素之一是基本公共服务的不到位和分配的不合理。以城乡关系为例，两者差距不仅表现在经济发展水平和居民收入上，更反映在政府提供的公共医疗、义务教育、社会保障等基本公共服务上。城乡公共服务供给的严重失衡，使农村居民难以获得基本公共服务，无法保障最基本的生存权和发展权。因此，逐步实现城乡居民基本公共服务均等化，是体现以人为本和弥补市场公共服务供给失灵的重要制度安排，是缓解社会矛盾的现实需要，是逐步形成惠及全民的公共服务体系的基础，是构建社会主义和谐社会的内在要求。本文从地方政府即除中央人民政府(国务院)以外的各级政府角度对此进行分析。
一、  和谐社会与城乡公共服务均等化
公共服务是指满足公民及其组织的某种直接需求，并同时在某种程度上使用了公共权力或公共资源的社会生产过程。一般，公共服务均等化是指政府及其公共财政要为不同利益集团、经济成分或社会阶层提供一视同仁的公共服务，实现公平和效率的统一，具体包括财政投入、成本分担、收益分享等内容。而本文中城乡公共服务均等化即指依照范围适中、标准适度的原则，城乡公民享有基本公共服务的机会均等、结果大体相等，同时尊重两者的自由选择权，在基本性服务方面逐步实现均等化。
和谐社会是指社会系统中的各个部分或要素处于一种相互协调的状态，其中最关键的是利益关系的和谐。健康有序的公共服务体系、协调有效的公共服务关系是调节利益关系的“粘合剂”，是构建和谐社会的重要保障。虽然，城乡不同地区对公共服务的种类、数量需求存在差异，但无论在农村还是城市，基本性公共服务是正常生产、生活中必不可少的保障。正是从这个角度看，实现城乡公共服务均等化是现阶段构建和谐社会的必然要求：
首先，和谐社会要求坚持科学发展，把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来，而城乡公共服务均等化有利于提高城乡资源的配置效率和使用效率，以及维护城乡社会政治稳定。根据边际效用递减规律，提供相同财力分别到财力不足地区和财力充裕地区，以增加公共服务供给，前者所产生的效用比后者要大。增加对农村的补助，将提高农村公共服务的供给能力，减轻城市的长期负担。在不改变城市公共服务供给水平的前提下，改善农村公共服务的供给状况，将出现帕累托改进，从而实现社会福利最大化。防止农村地区因长期得不到地方政府的强有力财政支持，难以改善公共服务状况而产生的离心倾向。
其次，和谐社会要求建设服务型政府，强化公共服务职能。为公民提供基本性公共服务、实现公共服务均等化是政府基本职能之一。政府要致力于改变起点的不平等和创造机会的平等，使城乡居民在平等的原则下人人都享有平等的公共服务，提高农民的国民待遇。但因历史原因，中国农民在城乡二元社会结构中长期处于政治、经济、社会等诸多不平等的地位。城乡居民在教育、医疗卫生和社会保障资源分配方面均未得到同等机会，同为国家公民却享受着差距甚远的基本性公共服务。农民受教育权利、社会保障权利的相对剥夺，加剧了农民这个弱势群体的边缘化程度。所以，政府基本性公共服务的分配必须更多地向农村居民倾斜，使城乡居民拥有平等的发展机会和享受同等的公共服务水平，才能有利于加强农村居民的自保能力和竞争能力，改善他们在机会利用上的不平等地位。
再次，和谐社会的本质特征是社会公正，即权利的平等、分配的合理、机会的均等等，具体体现在两大层面：“观念层面上公正的价值取向”和“现实层面上公正的制度安排”。而所谓制度是一套关于社会利益分配且以调节利益分配为目的的规则体系。从改革的进程看，中国的改革已结束了初创阶段，进入到以社会公正为基本价值理念的制度创新和建设阶段。长期以来，我国实行的是城乡二元性公共服务供给体制。城市基本性公共服务一直是由国家负担，而农村基本性公共服务的短缺却是农民自己解决(从资金筹集角度讲)，由各种费来弥补，无缘充分享受财政提供的基本性公共服务。但长期保持城乡居民之间的差别待遇是不公平的。在经历过去二十多年国民经济粗放式增长、城乡社会发展失调后，我国农村正步入社会改革、成本补偿期。在农村社会改革、成本补偿期，政府在进行制度设计和安排时就必须考虑为城乡居民提供平等的、无差别的基本性公共服务，在坚持效率与公平并重原则的基础上，使城乡居民共享改革发展成果，促进社会和谐。
第四，和谐社会要求城乡、区域发展差距扩大的趋势逐步扭转，合理有序的收入分配格局基本形成。而政府向城乡居民提供均等的基本公共服务，能够减少贫困，减少收入不平等和社会地位不平等，最大限度地实现收入分配公平的目标。一般而言，适度的收入分配差距有利于调动劳动者的积极性，但若差距过大不仅会挫伤劳动者的积极性，还会降低全社会的消费水平，从而严重地削弱经济增长的动力。当前我国城乡居民收入差距过大将不可避免地导致两者在消费水平以及生活水平方面的差距。城乡之间基于一次分配上的贫富差距，因受市场要素的配置、经济发展的影响而在短时间之内无法扭转，但社会再分配则是实现社会公平的重要环节。从社会再分配看，基本性公共服务的供给能够有效地影响收入分配差距。在经济增长的同时，逐步为全体社会成员提供基本而有保障的公共服务，实现社会和谐。
二、当前城乡公共服务均等化的发展现状及存在问题
长期以来，由于城乡二元结构的存在，我国在城乡公共服务供给上也分别对待，即城市公共服务都由国家来提供，农村公共服务主要靠农民自已解决，国家仅给予适当补助。但此体制已无法满足农村公共服务供给的需要，再加上城乡之间经济发展水平、经济结构、社会发展状况的差距，致使当前城乡公共服务呈现非均等化发展，农村公共服务供给存在较大问题。具体如：
（1）城乡公共教育服务非均等化
从教育发展水平来看，城乡之间的差距是非常明显的。农村15 岁以上人口平均受教育年限不足7 年，与城市平均水平相差近3 年。在15～64 岁农村劳动力人口中，受过大专以上教育的不足1％，比城市低近13 个百分点，全国现有8500 万文盲和半文盲，3/4 集中在西部农村、少数民族地区和贫困县。近年来，农村辍学率、流失率反弹，有的地方高达10％以上，而且，就许多地区的实际观察，农村的流失率和辍学率远高于这个统计数字。根据《2005 中国教育发展报告》2，实际完成初中教育的不足30％，如此多的孩子放弃初中教育，并不完全是由于经济原因。国家教育科学“十五”规划课题──“高等教育公平问题的研究”课题组，发布的研究结果表明，随着学历的增加，城乡之间的差距逐渐拉大。在城市，高中、中专、大专、本科、研究生学历人口的比例分别是农村的3.5 倍、16.5 倍、55.5倍、281.55 倍、323 倍。我国农村人口中初中文化程度以上的占39.1%，远远低于城市65.4%的水平，农村中学生是城市的4倍，而国家中学教育经费投入中，农村仅占38%。在国家重点高校，农村学生的弱势阶层的子女正逐渐减少。就拿清华大学来讲，2000 年农村学生的比例为17.6％，比1990 年减少4.1 个百分点。
（2）城乡公共医疗和社会保障服务非均等化
城乡公共医疗卫生差距。2003 年的一份调查报告显示：城乡居民公共卫生资源分布差异非常大。65.4%的乡镇没有卫生院，90%左右的农民是无保障的自费医疗群体，占全国总人口近70%的农村居民仅享用不足全国总量30%的公共卫生资源。农村每千人口平均拥有不到1 张病床，而城市的平均数字约为3.5 张；农村每千人口只拥有1 名卫生技术人员，城市则在5 名以上；农村人口医疗保险覆盖率只有9.58%，城市则为42.09%。截至目前，农村还有近1 亿人口得不到及时的医疗服务，近20%的县未达到2000 年人人享有初级卫生保健规划目标的基本标准，4 亿多农村人口尚未饮用上自来水，近8%的农村婴幼儿没有享受免疫接种。据2002 年世界卫生组织公布的数据，中国卫生分配公平性在全世界排名中居第188 位，列倒数第四位。
城乡社会保障也存在明显差距。目前我国的社会保障制度（主要是指以政府向居民提供的社会保障, 包括各种社会保险和社会福利）主要覆盖城镇居民，占全国总人口近70%的农村居民基本被排除在现代社会保障制度之外，已经参加社会养老保险的农民仅占农村人口的9.6%左右，农村养老基本上仍保持传统的家庭养老模式，只有少部分经济发达地区开始探索建立农村社会保障制度。从1997年开始建立的职工养老保险、医疗保险、失业保险以及其他各种社会保险，还有1999年底在全国各地已经建立起来的最低生活保障制度，都限于县级以上的城市地区，农村并不涵盖在制度的保障之下。城乡社会保障覆盖率差距高达22︰1。且农村居民不仅因为缺少社会保障制度而不能享受各种社会福利，即使他迁移到城市并顺利就业，农村居民的身份决定了他们同样不能享受城市职工(居民) 普遍享受的社会保障制度。可以说，与制度相伴而生的公共服务对于制度外成员具有很强的排他性和歧视性，农村居民无论身居何处，基本上被排除在社会保障制度享受行列之外。这是农民与城市居民最重大的差异。
（3）城乡公共基础设施和公共文化服务非均等化
城乡公共基础设施非均等化。全国有一半的行政村没有通自来水，60%以上的农户没有用上卫生厕所，近700万户农民的住房需要改善，1.5亿农户需要解决燃料问题，6%的行政村没有通公路，2%的村庄没有通电，6%的村子没有电话，60%以上的县没有标准的污水处理场。而城乡公共文化服务非均等化表现为：第一，从城乡文化教育看，据统计，我国92%的文盲、半文盲在农村。在农村4.97亿的劳动力中，文化程度小学的占40%，初中的占48%，高中的占12%，受过职业技术培训的不足5%，受过技能培训的仅有1%。这种情况往往导致出现：教育水平低、经济收入少、子女上学困难，进而形成下一代文化水平低、收入也低的恶性循环。第二，虽然农民文化消费指出不断增长，农村文化建设与农民群众的精神文化需求极不适应，农村文化生活的落后面貌并没有根本改变。一是投入明显不足。近年来，虽然农村文化事业经费增长较快，但比例仍然偏低。2004年全国文化事业费仅占全国财政总支出的0.4%，人均文化事业费仅占8.74元。其中，农村文化事业费仅占全国文化事业费的26.5%，低于城市文化事业费47个百分点。2004年，全国共有720个县级图书馆没有购书经费，占全国公共图书馆总数的26.7%.二是文化基础设施落后。全国还有相当数量的乡镇没有建立文化站，许多县图书馆、文化馆、乡镇文化站由于面积狭小，年久失修，设施陈旧落后，无法开展相应文化活动，多数县级电影公司难以正常运转，许多县级剧团有名无实。三是为农村提供的公共文化服务总量偏少、质量不高。官方的数据表明：中国年出版图书17万到19万种，其中有关“三农”的图书还不到4000种；城市发行网点在过去十几年间增逾3倍，而农村却减少了40%。全国面向普通农民的农村类报纸只有30多家，发行量仅180万份；反映农村题材，服务“三农”的图书、文艺作品、影视作品等明显不够，适合农民特点的报纸、杂志很少，农民群众看书难、看戏难、看电影难的状况还没有得到完全改变。长期以来重城市、轻农村的发展方式，使城市文化日益强化、乡村文化不断衰落，城乡“二元文化结构”的鸿沟日益分明。伴随着工业化、城镇化速度的日渐加快，各种资源要素迅速向城市积聚，久已存在的城乡文化强弱差距进一步扩大。
三、城乡公共服务均等化中的地方政府职能分析
现代社会中，地方政府的六大基本职能之一是为公民提供基本性公共服务。但由于对市场机制的局限性和转轨过程中地方政府职能定位认识不清，以及片面强调经济增长的发展观，导致地方政府将改善农村公共服务的供给状况放在相对次要的地位。如上所述，当前城乡居民的个人消费水平差距正趋于缩小，但基本性公共服务供给水平差距较大且仍在持续扩大，农村公共服务数量严重短缺、质量较差。则从地方政府职能的角度看，造成现状的原因是：
（1）地方政府在农村公共服务供给资源筹集上的职能错位
农村公共服务的基础性、效益的外溢性等特征，决定了政府在其供给中都应发挥主导作用，此外市场机制也可以参与其中。但在实际中，地方政府在农村公共服务供给上责任不尽合理，资源筹集上职能错位。本应由地方政府提供的公共服务或由地方政府与农民共同承担的公共服务成本，却完全由农民承担。本应由上级政府提供的公共服务却通过政府转移事权交由下级政府提供，最终落到乡级政府和农民头上。据统计，目前近70%的公共支出发生在省和省以下，其中市、县、乡三级就占了55%，尤其是县乡两级支出责任相当沉重。例如：我国乡镇政府担负着“领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生和计划生育等工作”的职能，但乡镇制度内财政所能筹集到的公共资源无法支持范围如此广的职责，尤其是1994年分税制改革更加剧了基层财政的困境。目前全国三千多个县市中过半数已出现财政赤字，成为“吃饭财政”，根本没有余力顾及公共服务提供。只有依靠乡镇企业上缴的利润、管理费、国家明令收取的乡统筹费以及各种集资、摊派、收费、罚没收入等制度外财政收入来弥补地方公共财政的空缺。这必然导致乡镇政府向农民伸手，通过权力敛取不合理的收入以应对不合理的事权。
（2）地方政府在农村公共服务供给决策机制上的职能错位
自上而下的制度外公共服务供给决策机制，造成农村公共服务供给与需求不相适应、结构失调，地方政府职能错位。由于受政绩考核和经济利益的驱动、缺乏有效的农民公共需求反映机制以及现行体制下村委会“自治权”的弱化等因素的影响，造成目前我国农村公共服务的供给决策仍以行政计划手段强制性供给为主。主要表现为：基层政府所追求的目标与农民的要求并不是完全一致，农村公共服务的供给主要不是由乡村社区内部的需求决定，而是由社区外部的行政指令决定。致使农村公共服务的供给对需求的动态适应性不强，供给过剩和短缺现象并存，供需失调表现如：一是见效快、易出政绩的短期公共项目投资建设快，如各类达标升级活动、小康工程等。见效慢、期限长、具有战略性的纯公共服务不大愿意提供或提供得很少。二是热衷于投资新建公共项目，而不愿投资维修存量公共项目。在许多农村地区，农业水利设施老化失修，农村电网老旧、电压不稳的现象比较严重，而各种形象政绩工程颇多。三是实物性的“硬公共服务”建设得快，而像农业科技推广、农业发展的综合规划和信息系统等“软公共服务”却不愿提供或提供得很少。
（3）地方政府农村公共服务提供机构的服务不善。
近年来，各地地方政府对农村公共服务机构进行了一些探索性改革，但许多地方农村公共服务机构的改革仍没有脱离计划经济的框架，存在诸多问题。一是地方政府农村公共服务机构的运行管理色彩较浓，服务色彩较弱。当前农村公共服务机构的业务开展大部分是通过乡级下设机构开展工作的，县级机构主要是对乡级机构在业务上进行指导，布置工作内容，而乡级“七站八所”的大部分工作是税费收取，服务很少。管理农民为主，服务农民为辅。二是办公及业务经费严重不足，设备十分落后，公共服务难以开展。许多县政府农村公共服务机构办公及业务经费十分短缺，日常工作难以开展。三是乡级农村公共服务机构由“条条”管理为主改为“块块”为主后，人数有所减少，虽减轻了乡级财政压力，但农村公共服务质量也进一步下降。
四、完善城乡公共服务均等化中地方政府职能的措施
综上所述，城乡公共服务的严重失衡、农村公共服务制度的严重缺失，已成为阻碍城乡统筹发展的突出问题，并成为城乡分治的焦点所在。当前，必须转变地方政府职能，加快建立农村公共服务体制，并以此为基础建立城乡统一的公共服务制度。具体措施如下：
1、树立正确发展观念，进一步转变各级基层政府职能。
一般而言，收入差距与公共服务的供给都同政府的职能密切相关。基层政府的不断膨胀是造成农村公共服务因资金制约而供应不足的直接原因。当前，我国农村基层政府处于“给国家办事而国家不养，由村民养活又无益于村”的尴尬状态。其主旨是“保工资、保运转、保稳定”，而为当地居民提供的公共服务有限，“养人”重于“做事”。所以当前各级基层政府必须转变观念，按照建立公共服务体制的要求，推进县乡政府改革和事业机构改革，加快实现基层政府由管制型向“规制—服务”型职能的转变。农业税取消以后，乡镇政府机关和人员的主要工作就是为农民服务。县乡体制改革的关键是要切实转变乡镇政府职能，创新乡镇事业站所运行机制，精简机构和人员，加强公共服务。
2、改变城乡分治结构，构建城乡一体化公共服务供给体制。
一是要从根本上调整现有的国民收入和利益分配格局，建立起工业反哺农业、城市反哺农村的新机制。其实质是要处理好对农民“取”与“予”的关系，要改变农业和农村经济在资源配置与国民收入分配中的不利地位，加大公共财政的支农力度。二是以实现两种供给制度的并轨为目标，以坚持城乡供给的统筹为原则，取消现存的农村基本型公共服务制度外筹资方式，实现对农村公共服务制度内供给，对城乡基本性公共服务供给逐步实行统一筹划、统一政策、统一标准、统一待遇，逐步建立起城乡统一、均衡、公平、公正、平等的公共服务供给体制。三是消除妨碍城乡协调发展的体制性障碍。要大力破除城乡二元分割的体制和政策限制，废除城乡隔绝的户籍制度，赋予农民平等的公民待遇、完整的财产权利和公平的发展机会，加快建立城乡要素自由流动、城乡居民地位平等的经济社会体制。
3、深化财政体制改革，推进公共财政体制建设。
地方政府的公共支出结构要由以城市建设为主向重视农村建设转变。一是改变过去财政投资以工业为主的思路，增加农业公共服务供给，改善农村公共服务。调整公共财政支出结构，财政性建设资金的增量部分要向农村重点倾斜，逐步扩大公共服务的覆盖面，缩小城乡公共服务的差距。二是按照财权与事权相匹配的原则，明确地方政府的供给职责，合理划分各级地方政府的财权和事权。三是实行规范的财政转移支付制度。其一，调整现行转移支付的结构。将现行的多种转移支付统一为一般性转移支付和专项转移支付两种；压缩专项拨款规模，精简当前的专项拨款项目；扩大一般转移支付的规模，使转移支付资金发挥均等城乡之间公共服务水平的作用。其二，增加地方政府的财政对农村基层的转移支付力度，尽可能平衡城乡之间公共服务水平和质量上的差异，制定有利于增加农村公共服务供给的财政分配政策。
4、加快发展农村公共服务事业，增强农村基本性公共服务供给。
一是深化农村义务教育经费保障机制改革，加大城镇教师支援农村教育的力度，促进城乡义务教育均衡发展。按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，按比例分担的农村义务教育经费保障新机制。二是加快发展农村公共医疗卫生事业。加强以乡镇卫生院为重点的农村卫生基础设施建设，健全农村三级医疗卫生服务和救助体系；建立与农民收入水平相适应的农村药品供应和监管体系，规范农村医疗服务；增加农村卫生人才培养的经费预算等。三是加快建立从“低保”起步的农村社会保障体系。加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入，积极推进