当前依法行政的现实操作难点.docx

当前依法行政的现实操作难点
一、 公权力与私权利的协调难
从案例中我们看到了政府为了发展经济，套用一句我们经常用的词就是公共利益，修这么一条路，这本身是无可厚非的，毕竟要致富先修路。然而“钉子户”刘庆云要保护自己的房产、财产，甚至不惜以命相逼，维护自己的财产权，似乎也是天经地义的。问题就在于修路就要拆房子，保房子就修不了路，既要保房子又要修路的话只有改变设计方案，这笔花费可不少，谁也不敢轻易做这样的决定。因此为了维护公共利益的公权力和保护个人财产权的私权利就耗上了，这不仅仅发生在我们这个案例中，实际上在其他很多拆迁事件以及行政管理领域都时时刻刻在发生着这样的博弈。如何来协调，这不仅难到了案例中的拆迁办主任，也难倒了我们其他很多同志。那么为什么协调有这么难呢？
（一） 为何难？
既然要协调就说明有矛盾冲突，但问题是我们经常说的政府是人民公仆，政府手中的公权力是为了维护公共利益而存在的，这公共利益所代表的就是广大的人民群众的利益，这和我们每个人的私权利应该说在根本利益上是一致，怎么会有冲突呢？或许我们可以从两者的本质关系中找到答案，两者的本质关系决定了二者的冲突是无可避免的。
1、 冲突无可避免
（1） 先天出身埋下冲突隐患
私权利的出身自然不需要过多的阐述，天赋人权嘛。而公权力呢？从权力的本源来讲，公权力是私权利让渡出一部分权利形成的。讲到这里我想起了一个小故事。（汤姆和杰克）这个故事就告诉我们为什么要让渡一部分权利形成公权力，为了有一个更好的更有秩序的生活环境，然而关键是公权力一旦行使就有可能威胁到我们的私权利。因为从一定的程度上来讲，权利作为一种资源它也是有一定限度的，就那么多，公权力多一点私权利就得少一点，在一定范围内会呈现出此消彼长的态势，这就埋下了冲突的隐患。
（2） 后天发展导致冲突频现
公权力一旦形成出现，权力扩张就难以避免了。这一个方面是因为社会生活发展的需要，社会在发展，老的领域在扩大新的领域在不断增加，这就需要扩展部分公权力去提供服务，而公权力管辖范围越大细节越深使得公权力与私权利的冲突发生几率越大。另一个方面是因为权力本身就有扩张本性，没有有效的制约很容易产生异化，这也导致公权力和私权利冲突不断。而从私权利的角度来讲，本身私权利虽然在法理上是公权力之母，地位高于公权力，但是因为缺乏强制力，所以在和公权力的冲突中常常处于弱势，而随着人们权利意识的增长，处于弱势的私权利也开始奋起反抗，只是反抗的方式往往都比较悲壮。比如自焚、断指、剖腹等，充满血腥与无奈。
2、 冲突缺乏有效解决机制
当然有冲突不是协调难的关键，只是一个前提。协调难的关键在于有冲突但是缺乏有效的解决机制。按照我们国家的宪法和行政法律法规规定，人民群众与政府有了矛盾冲突不一致的意见，可以采用批评、建议、申诉、控告、检举等方式来解决。从效果上看，批评建议基本可以忽略，检举的危险系数比较大。剩下的就是申诉就是行政复议，复议不服可以提起控告就是行政诉讼，当然还有极具中国特色的信访。下面我们就分别来看看这三种方式在实践中能否担此大任。首先来看行政复议。
行政复议是作为一种行政机关内部纠错和监督的制度存在的，它的特点是程序简单灵活、不收钱，比较经济。但是这些年下来，行政纠纷不断增多，但是行政复议的数量却不断下降。原因在于：一是行政复议法的规定比较含糊，比如很多次出现的“正当理由”“认为”等这样的主观性的词语，让人觉得词义含糊不好操作，其次受案范围窄，抽象的行政行为不能申请复议（红头文件）。第二个原因就是行政复议是行政机关内部的纠错和监督制度，审议过程不公开，这对于普通老百姓来说难免会有到底会不会公正处理的疑虑。因此久而久之，行政复议现在已经成为公民维权的“鸡肋”制度。
行政诉讼是行政纠纷解决的司法途径。法院作为中立的第三人对行政机关和公民的纠纷进行公正的处理，司法是保证社会正义的最后一道防线。按理说应该也是最公正最受老百姓认可的一项制度，但是在我国的现实环境下，行政诉讼似乎并没有成为这样一种制度，当然，这些年行政诉讼的案件数量是增长了不少，但是还远远不能和行政纠纷的总量比，和信访案件的数量比。原因不需要多说，说的惨一点寄人篱下谈尊严是奢侈的，所以尽管这些年司法独立、惩治司法腐败的呼声一直是很高，但是在现行体制下，我想行政诉讼可能在一定程度一定范围内对公权力与私权利之间的行政纠纷恐怕也只能有心无力。
老百姓按设定好的法律途径走不通，没关系，还可以信访。信访是党政机关了解民意和化解矛盾的一种方式，是一种民意表达的方式，它具有弱救济性、行政监督的性质。相对于行政复议、行政诉讼，信访具有门槛低、更直接、更经济的特点。那么信访真的化解公权力与私权利的冲突吗？显然也是不行的，因为我国政府的管理就是一级管一级，上级只管到下一级，所以上级愿意民众上访······，最终还是解决不了问题。另外一个就是信访说到底还是一种人治，“特事特办”、领导“拍板”、“批条子”等做法助长了人们企图通过特殊途径而避开正当法律途径实现自己利益的思想。会导致原本不强的法制观念更加淡薄，阻碍我国全面建设法治国家的进程。 
虽然通过上面的分析明白了公权力与私权利的协调如此难，但是我们还得去面对它。所以接下的问题就是如何破解？
（二） 如何破解？
我认为要解决的第一个问题就是在工作中转变理念。
1、 转变理念
（1） 政府从“权力本位”转向“责任本位”
权责统一是依法行政的一条重要原则，人民赋予政府权力的同时也赋予了责任，并且责任是用来制约权力，保障权力在法制轨道中运行的。责任为行政权力的运行设置了法定轨道，保证行政权力的运行不出轨，不失控。因此我们要协调公权力和私权利的关系，就应当由责任来制约公权力，但是在我们现在很多领导干部心中权力是大于责任的，认为权力是无所不能的，权力就是为我所用的，行不行使都是我的权力而不是责任，比如说这些年不断被媒体曝光的官场雷人语言就强烈的向外界传达了一个信号:权力是至高无上的不受制约的。这就是权力本位产生的恶果。而责任本位则要求权为民所用的责任意识占主导地位，强调的是公权力应当对私权利负责，公权力的行使都是为了公共利益，这才是人们转让自己的权利形成公权力的目的，因此要想协调好公权力和私权利的关系，政府应当要从“权力本位”转向“责任本位”。
（2） 公民从“义务本位”转向“权利本位”
我们国家几千年的封建传统意识里一直是以义务本位，强调个人对国家、政府的义务，而将强调个人权利视为羞耻。这样的义务本位就容易导致本来相对于私权利处于强势地位的公权力更加强势，而私权利则得不到应有的保障。而真正的法治国家是强调权利本位的，也就是强调保障公民权利，义务是第二位的。当然这些年我们的权利意识已经慢慢觉醒了，特别是网络的迅猛发展进一步促进了权利的落实，比如华南虎照事件、最牛钉子户等。但是我们也必须认识到的是权利意识不仅仅是知道自己有哪些权利，还包括要知道怎么样去实现和捍卫自己的权利，现在我们更多的可能是知道了自己有权利，但是并不是很清楚该如何合法理性的捍卫自己的权利，比如用一些比较极端的方式维权实际上就是不知道该如何合法有效的维权。
2、 完善补偿制度
（1） 制定《行政补偿法》
公权力与私权利的实力悬殊使得其冲突的最后几乎都是以私权利对公权力作出让步和妥协而告终，这种冲突有的是公权力违法的行政行为造成的，对于这种情况我们有国家赔偿制度，而现实中存在很多并没有违法行使职权，但其行为又在客观上给私权利带来了损失，比如案例中基于公共利益的拆迁，这就需要有补偿制度。我们国家从建国初期就开始在一些特定领域设计了行政补偿制度，经过这么多年的发展，现在大部分行政管理领域都有补偿制度，但是都是散布在各种单行法规中，没有一部统一的行政补偿法，这就造成了不同地域不同领域对侵害程度相同或者相似的给予不同标准的补偿，破坏了“法律面前人人平等”的原则。因此完善补偿制度首先应该制定一部统一的行政补偿法，对行政补偿的范围、程序、标准、救济程序等作出明确的规定。完善的行政补偿制度不仅可以制约公权力，减少公权力和私权利的冲突，还能体现社会公平正义。
（2）界定公共利益
在补偿制度中还有一个概念应该界定清楚，就是公共利益，因为补偿是基于公共利益的需要而产生的，如我国宪法宪法第十条：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。第十三条：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。物权法第四十二条：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。这样的规定说明政府对土地或者私有财产的征收或征用似乎必须以公共利益为目的，只有为了公共利益的需要，政府才能合法的征用。其实不仅在拆迁过程中，在许多公权力与私权利的冲突中，我们都能看到公共利益这一彪悍而又虚无的身影，仿佛只要搬出公共利益这面大旗，任何私权利都只有俯首称臣，然而到底什么是公共利益？目前没有一个明确的定义，导致了公共利益被滥用，公共利益是个筐什么都往里面装，极大的影响了政府的公信力。因此应当对公共利益做出界定，进一步完善行政补偿制度。
3、 发展社会组织
社会组织在近年数量激增，但多数仍游走在灰色地带，没有“合法”身份——按照中国目前的社会组织登记管理制度，要想获得注册，除了要向社会组织登记管理机关登记注册以外，还须找到一个业务主管机构，而这个业务主管机构往往没有太多利益，却可能面对未知的麻烦——“婆婆”颇不好找。传统思维认为非政府组织往往代表一股与政府对抗的力量，且政府对社会公共事务全盘治理历史悠久，因此会对试图“插手”社会公共事务的NGO存有戒心。此外，美国某些势力扶持一些国际NGO在中亚进行“颜色革命”的前车之鉴，也让有关部门对NGO保持警惕。
而社会组织对于协调公权力与私权利的冲突具有独特的作用。原因在于对于政府，他可以减少政府直接成为社会矛盾焦点的概率，降低政府运作成本，对于公民，他可以对社会成员、群体的资源进行有效整合，帮助社会成员合法、理性的维权，反映并满足他们多方面的需求。因此我们应当从以下几个方面发展社会组织，积极发挥其润滑剂的作用：
（1） 降低门槛
正如前面讲到的，按照我国的社会组织管理制度，社会组织的注册必须找到一个业务主管机构，而这个业务主管机构往往没有太多利益，却可能面对未知的麻烦——“婆婆”颇不好找，所以现在好多民间组织没办法在民政注册只能勉强在工商注册，缺乏政府的支持，生存艰难。比如自闭症儿童服务机构。这不利于社会组织的发展。广东省在今年11月发布了社会组织登记的新规定，降低了社会组织登记的门槛，社会组织直接向民政部门申请成立，无须业务主管单位前置审批后再向登记管理机关申请登记。北京、上海等地方也创新了社会组织的登记管理。这些尝试将大大促进社会组织的发展，值得学习。
（2） 加大扶持
政府应当摈弃对社会组织的偏见，加大对社会组织的扶持。包括资金的扶持，可以通过奖励、购买、资助甚至鼓励金融机构放贷等方式对社会组织进行资金扶持。扶持还包括政策的扶持，比如制定符合社会组织特点的人才流动、入户、职称评定、档案管理等政策，帮助社会组织吸引和留住人才。
（3） 规范管理
社会组织的发展为社会作出了很大的贡献，但是社会组织往往需要掌管大量的资金，而运作这些资金去做慈善又需要人们高尚的道德，这就不可避免的引起质疑，特别是“郭美美炫富”“卢美美事件”的发生，更让公众对这类社会组织更是有了信任危机。因此政府要加强对社会组织的规范管理，监督、指导和促进各类社会组织合理布局和有序准入，避免无序竞争；加快建立评估机制和优胜劣汰的退出机制，择优扶持，积极推动社会组织重组和优化改造，通过适度竞争提高服务质量，打破行业、地区封锁及行业垄断等措施对社会组织进行规范管理，积极发挥社会组织的作用。
二、 公正与效率平衡难
（一） 难在何处？
大家对于经济学领域的公平与效率的矛盾关系相信都不陌生，在经济学领域被称之为“哥德巴赫猜想”，而在我们的行政和法律的领域也存在公正与效率的概念，这里的公正指的就是行政过程中的公正，是通过一系列的严谨的程序来实现，而效率就是行政活动的效率。在依法行政的过程中，公正与效率也是存在矛盾的，比如案例中。如何平衡这两者？在某种程度上可能也能说是一个哥德巴赫猜想。为什么平衡难？
1、 鱼与熊掌难以兼得
也许大家觉得公正与效率用鱼与熊掌的比喻是不恰当的，我们习惯上是觉得鱼与熊掌不可兼得，公正与效率难道绝对不可兼得吗？鱼与熊掌的比喻是孟子的原创，孟老先生的原文是：“鱼，我所欲也，熊掌，亦我所欲也；二者不可得兼，舍鱼而取熊掌者也。生，亦以我所欲也，义，亦我所欲也；二者不可得兼，舍生而取义者也。而这个比喻实际上强调的并不是鱼与熊掌绝对不可兼得，而是强调如果两者不可兼得如何选择的问题，因此我觉得用在这里形容公正与效率这对难以兼得的矛盾是合适的。正如孟老先生说的，鱼，我所欲也，熊掌，亦我所欲也，公正和效率对于我们来说也正是这样一个关系：
（1） 皆我所欲
现在我们老百姓对于政府部门的办事效率普遍印象就是效率低下，一个简单的审批程序没一个星期搞不下来，当然效率低下的原因是多方面的，在这里不做过多讨论，我们只需要知道的是行政效率的高低关系到我们党和政府在人民群众心目中的形象和地位，高效能赢得人民的好评和拥护，节约成本，而效率低下只会增加人民的反感。因此行政效率是行政管理的终极目标。而另一个方面，正如我们前面讲到的我们现在老百姓的权利观念还比较淡薄，对公权力的监控机制又不是很健全，私权利遭受公权力侵犯的现象也很严重，所以私权利必须有公正的行政过程来保障，行政公正才能保证行政机关的行为受到人民的理解和支持。因此，行政效率和行政公正都是我们现阶段缺少的，都是我们应当追求的目标。
（2） 难以兼得
虽然行政公正与效率都是我们的价值目标，但是在现实中，这两者在一定程度上确实又存在冲突。因为，效率的基本意义就是一定的投入获得最大的收益，反映到行政活动中就是要求行政过程是一个经济、便利的过程，尽可能减少行政过程中的成本消耗，程序要简易、灵活还要有一定的自由裁量权，而这就可能影响到行政活动的公正性；反过来，从行政程序的公正性出发，则要求行政过程应当有严密甚至有点繁琐的程序，这就会使行政活动的效率受到一定损害。因此，在一定的情况下，这两者是难以兼得的。
2、取舍无绝对标准
孟老先生在面对鱼与熊掌的选择难题时，毅然选择了舍鱼而取熊掌者也，在面对生命与仁义时，选择了舍生而取义者也。他做出这样选择的标准就是他自己提倡的性善论，认为仁义是比生命更珍贵的东西。那么我们在面对公正与效率时该如何做出选择呢？或者说应当遵循什么样的标准来选择平衡呢？而最难的就在这，没有一个绝对的标准来供我们选择。他们不是鱼与熊掌，也不是生命与仁义，他们反映的是不存在对错高低的价值取向，他们的冲突是价值的冲突。世界上其他的一些国家主要就存在这两种价值取向的行政模式，一种是以公正为核心的权利保障模式，代表有美国、日本；一种是以保障行政效率为中心目标的效率模式，代表有德国、西班牙。没有谁对谁错，没有高低，只是价值取向不同。这是个问题。
（二） 如何破解？
大家可能也已经注意到了我的标题是公正与效率的平衡难，而不是取舍难，这实际上就表现出了我的想法。
三、 显规则与潜规则选择难
令案例中的拆迁办主任犯难的还有一个原因，就是老主任卸任前悄悄和他说过的一句话：他有些背景，不好惹！这个背景据了解就是刘庆云有个近亲在省政府某要害部门，按理说一码归一码，刘庆云家的拆迁和他哪个亲戚在哪个部门没什么关系，但问题就是说没关系就没关系说有关系也有关系，这是潜规则，一些上级行政机关往往动不动就以下红头文件、发公函甚至打电话的方式，直接干预下级部门对某些具体事物的处理。尽管下级机构心不甘情不愿，尽管有些指示是没有法律效力甚至与法律是相违背的，但官大一级压死人的权力结构，让我们很多行政人员陷入两难，那么究竟什么原因能让摆不上台面的潜规则在和法律明文规定的显规则的博弈中能拥有如此的能量呢？
（一）为何难？
1、先天不足的显规则
在行政活动中，显规则指的就是国家制定的各项法律法规，在今年的1月份我国官方正式对外公布中国特色社会主义法律体系已经形成，这意味着涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全，各法律部门中基本的、主要的法律已经制定，相应的行政法规和地方性法规比较完备，也就是说有法可依已经基本实现，但是在现实生活中，人们似乎没有很明显的感觉到变化，可见，在很大程度上，法律是作为一种官方话语来使用的，并未成为支配公民行为的主流价值取向。原因在于作为显规则的法律法规存在的先天不足：
（1） 立法粗糙
计划经济时代的无法无天带来的伤痛使得人们痛定思痛，下决心要法治，要加强立法，法制建设的紧迫性使我们极端重视立法、过于相信立法、甚至迷信立法，产生了格外的立法主义偏好，企图倚重立法一举打造法治社会，表现在实践中就是成文法批量生产，法律数量尉为大观。“法律完善和法律体系建立的标志并不在于法律的多少，而在于每一个特定法律在空间上的填满度，也就是单个具体法律对于社会生活的覆盖面。”不幸的是，在我国法律体系草创阶段确立的“宜粗不宜细”原则仍沿用至今，走的是一条数量密集型的立法路子，立法比较粗糙。①空洞不具可操作性；比如，宣示性、纲领性、前瞻性的法律条文充斥其中，形同虚设，中看不中用，缺乏可操作性，比如《治安管理处罚法》第24条规定：“因扰乱体育比赛秩序被处以拘留处罚的，可以同时责令其十二个月内不得进入体育场馆观看同类比赛；违反规定进入体育场馆的，强行带离现场。”这条规定具体操作起来就非常有难度。公安机关对因扰乱体育比赛秩序被处以拘留处罚的违反治安管理行为人，用什么办法来限制其在十二个月内不得进入体育场馆呢？又怎样知道其又违反规定进入体育场馆了呢？就算公安机关得知其违反规定又进入体育场馆并将其找到，在强行带离现场后又怎样防止其再次进入呢？人民警察总不可能总是守在体育场馆的门口，专门去“对号入座”，一发现“目标”立即阻止进入；也不可能在这12个月内时时刻刻都去监控该人的行踪，以阻止其进入体育场馆。如果真的按照这样去实施，势必会耗费大量的警力资源，增加治安管理的社会成本，显然是不切实际的。②法律法规彼此冲突导致法律适用难；我国的立法主体多元化，从纵向来讲，从中央到省、国务院各部委到较大的市都有一定的立法权，从横向来讲，人大、人大常委会、政府都有立法权，这种立法体制固然有好处，但是弊端也是显而易见的，这容易造成立法冲突。比如北京有一个的哥，因在国家博物馆附近临时停车，被交警依据《北京市实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》开出了200元的罚单。杨某不服，将交通队告上了法院，他认为交警依据的北京市地方性法规与国家颁布的道路交通安全法规定相冲突，按照道路交通安全法的规定，交警只能对他的行为纠违，不能罚款。这种冲突的例子很多，而这样的冲突就会让我们的执法人员无所适从。③存在法律空白；虽然用官方语言来说我国的社会主义法律体系已经形成，但现在我们社会管理领域中其实还是存在一些空白地带，比如拼车的管理。这一方面是由法律本身的特点决定的，法律具有稳定性但同时也有一定的滞后性，随着社会发展我们的生活领域在不断扩大，各种新情况层出不穷，立法者再有前瞻性眼光也难免有想不到的情况，立法难以面面俱到；另一个方面原因就是我国的法制建设也还属于初级阶段，已经形成的法律体系也还是比较粗线条的，很多还没来得及制定具体的细则，导致法律空白的出现。立法的粗糙使得法律适用难，但是社会管理必须有一定的规则，这就给潜规则创造了生长的土壤。
（2） 成本高昂
作为显规则的法律不仅存在立法粗糙的缺陷，在运行的过程中还存在一个成本高昂的问题。比如说行政诉讼，从经济成本上来说，首先得付诉讼费、律师费、万一资料准备不齐全的还得多花交通费，从时间上来说，为了保证我们上一个问题讲到的公正，诉讼必然有一定的程序要走，一套程序走下来，几个月一年半载就过去了，黄花菜都凉了，最后的诉讼结果还不一定，输了就不用多说亏大了，赢了也不见得是好事，执不执行到位还两说，说不定还得继续付出经济成本、时间成本。所以根据经济学假说中的理性人概念，人总是力求用最小的成本取得最大的收益。在考虑以法维权的时候，通过法律途径所带来的收益与成本的性价比的大小必然对公众的选择产生影响。只有在收益与成本相当，甚至大于成本的时候，公民积极自愿地选择以法维权才会成为可能。如果以法维权的收益小于成本，公民往往会放弃选择法律的途径，选择更为激进的，非法的方式来倒逼常规维权途径，以争取自己的权利。与行政诉讼相比，信访看上去就经济多了，首先他基本不花钱，说不定还能赚点钱，其次如果幸运的话问题很快就可以解决，并且会解决得比较满意，这就是我们现在信访量居高不下的一个原因。另外现在还有一个就是通过媒体曝光，效果是立竿见影的，成本也很低，但是收益很大。
（3） 信仰缺失
我国的传统文化中强调的是天人和谐。中国古人崇尚无讼、无争、和为贵，人们无欲无争、无为而治，而争讼则是对自然秩序的破坏。认为一个理想的社会是一个没有讼争的静态社会，而法律的繁多并不能造成这样优良和谐的社会，恰好相反，强调法制会使人们好讼、狡诈，喜欢钻空子。传统社会的宗法、伦理、人情、等级等思想显然难以形成支撑法治意识的精神资源。然而文化的力量是极其强大的，文化的差异巨大而深刻。它可以支配人的行为乃至全部的社会生活，却不为人所知，它的根基埋入民族无意识的最底层，极难改变，至少，比社会制度一类表层的东西，要隐秘、稳定得多。中国当代基本的法律制度，从技术上来说，是从西方借鉴和移植来的，而制度背后的思想、观念、价值则是数千年民族文化积淀的结果，这些是无法移植的。相反这样的制度与传统文化的冲突为一些潜规则的产生了生长的空间。
2、 危害无穷的潜规则
分析到这里，我们似乎将要得出一个结论：潜规则作为先天不足的显规则的替代品而存在，是有其存在价值的，那么我们是不是可以选择潜规则呢？答案当然是否定的。潜规则的存在对国家社会的危害是显而易见的，比如极易产生腐败、暗箱操作，从我们这堂课的主题以及我们个人的角度上我想重点讲以下两种危害：
（1） 对依法行政的阻却
依法行政的首要要求就是合法行政，要求政府行使职权要有法律依据。而潜规则的盛行使得政府行使职权的依据变成了不合法的潜规则，因为很多潜规则都是针对某一事件设定的，所以，潜规则成事的机率很高，从而很容易误导人们的思想，使社会上出现一种普遍认可潜规则而拒绝法律法规的不正常心态，同时，让大家对法律法规的神圣性产生怀疑，甚至出现挑战法律，藐视法律的潜规则崇拜心理，形成一种不健康的行政潜规则文化，破坏了行政法治建设的群众基础。另外一个就是潜规则往往对管理者而言意味着一定的非法利益，如果再就加上违法成本低就使得管理者不愿自觉遵守法律法规，甚至造成管理者积极利用法律法规的空子或者直接对抗法律法规的局面，从而使法律法规无法正常的推广实施，因为两者必然是势不两立的，有潜规则的地方必无法律法规的立足之地，最终结果就是严重阻碍了依法行政以及法治社会建设的推进。
（2） 对官员个人的心理折磨
《人民论坛》杂志曾对全国各地100多名官员心理健康问题进行调查发现，80%以上的官员，特别是基层官员普遍存在较大的“心理压力”；存在一定程度的“心理不平衡”、“心理疲劳”及“压抑”心理。64.65%的受调查者认为，官员的压力源主要来自“官场潜规则对个人政治前途的压力”。可见潜规则固然可以为部分官员带来利益，但是更多的也带来了心理折磨。这种心理折磨表现在以下几个方面：①“试水”的困扰。潜规则首在于“潜”，强调的是这种规则运行的隐蔽性前提。这种隐蔽的制度运行环境是以信息不对称作为实质性内容的。一个理性健全的成人对一个问题的判断首先要以获取足够数量信息为基础。因而，对潜规则相关信息了解不足或失真的现实状况，对领导干部特别是那些初入仕途的领导干部而言，他们就首先存在如何认识潜规则及其内容的“试水”问题。因潜规则内容与形式经过千锤百炼与不断演进，可以说外行人就像盲人摸象，永远找不到出路，即使是领导干部也需要一个漫长的认识过程。在没有充分认识之前，有所困扰也在情理之中。②“站队”的困扰。潜规则作为一种规则形式，与其他基本规则一样具有惩戒性，并且潜规则受益者们也一直致力于充分发挥潜规则的奖惩作用，尤其是做好摆平违规者的工作。比如著名的清官淘汰定律，还有一个风险与收益的困扰，潜规则风险大但是收益高，显规则风险小但是收益也低。这对于领导者来讲就是一个两难的考验，也是一个基本立场的“站队”问题。这种心理折磨对官员的影响是很大的，因为这种无处言说的痛苦只有放在心里，不能摆到台面上说，久而久之，人就容易抑郁、心理不健康，危害无穷。
（二）如何破解？
其实在显规则与潜规则之间如何选择，不用说大家都清楚就是“执行显规则、祛除潜规则”，这是方向和原则，问题是如何来实现这一原则？
1、贴近实际立法
现实中，法律不被执行或者执行难以到位，一个关键的原因就是法律本身没有贴近现实，只是看上去很美的“纸面上的法”，可操作性不强。因此要想将人们拉回到法制轨道上来，贴近实际的立法是当务之急。
（1） 提高立法质量
我国社会主义法律体系形成，意味着我国当前的立法工作应当从立法数量转向立法质量了，如何提高立法质量，可以从以下几个方面着手：①做好立法前的调研论证。现在立法前做调研基本上是做到了，但是要真正使调研落到实处，还有几个问题要强调，一是调研方式。调研是为了得到信息，当今信息社会，可资利用的材料收集途径多种多样，如网络、报刊、来信、来电等，但切记不应放弃深入基层、深入群众实地调研的优良传统，弃置亲耳聆听、亲眼目睹弱势群体和管理相对人诉求与困境的“绝佳”时机，而仅是热衷在“文来文往”上下功夫，因为毕竟“纸上得来终觉浅，绝知此事要躬行”。二是调研制度化，调研不可敷衍应付，考察绝非变相旅游，要制定专门制度，使调研有章可循，具体规范立法调研的启动时机、调查途径、材料收集、梳理应用等环节，做到有的放矢、务求实效，避免重复调研、无效考察，杜绝徒有其表、流于形式。②做好立法中的民意收集与采纳工作。现在我们经常看到某个法律草案公布了向全国人民征求意见，这种方式当然是为了征求民意，但是民意是否真的收集上去了？是否被采纳？不被采纳的原因是什么？这就需要有一个收集采纳反馈信息的机制。③做好立法后的评估工作。法律制定实施后，实施效果如何？是否符合我们立法原意，是否存在哪些不足，这就需要有一个综合的评估，采取问卷调查、座谈会、实地调研等多种方式，深入了解法规实施的绩效和存在的问题，分析法规中各项制度设计的合理性、规范性和可行性，对法规作出全面、客观、系统的评价，进一步提高立法质量。
（2） 界定立法权限
当前我国立法权主体从纵向上主要分为中央和地方两级，由于“一个中央政府，不管它如何精明强干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一个大国生活的一切细节。”况且一个大国各地区的经济状况、地理状况、风俗习惯等有很大的差异，再加上成文法固有的涵盖不周延的局限性，单纯的中央立法要想集中调控，只能做抽象、原则的规定，由地方立法依本地具体情况予以补充和具体化后，才能真正得到实施；中央和地方立法权限划分的适当与否会出现截然不同的结果：如果立法权限划分不清，一、中央可能肆意侵夺地方自治的范围，从而导致国家权力结构不平衡，使地方国家机关职权虚化；二、地方可能过分担心因越权与中央立法相抵触，从而对中央立法照抄照搬，重复立法，浪费立法资源；三、可能出现地方保护主义盛行，条块分割，设置贸易壁垒的现象，影响国内市场统一及国家法制统一。如果立法权限界定清楚。形成中央与地方的互动局面。则会产生巨大的积极作用。因此对哪些事项属于中央专属立法，哪些事项划归地方自主立法应有一个可操作的标准加以确定。
2、强化外部监督
行政潜规则之所以能长期隐藏于显规则身后，人们深受其害，又揪其不出，打它不着，一个重要原因就是，我们对行政潜规则现象的监督还存在死角。行政行为的监督分为内部监督和外部监督，其中内部监督如果没有脱离其与行政机关的隶属关系其效力始终是有限的，而这种隶属关系的脱离一时半会我看也实现不了甚至还可能被潜规则吞噬，因此我认为目前强化外部监督更为实际。行政潜规则造成的危害，最终都会转嫁到社会公众身上，社会公众最有监督行政的激情。但由于沟通渠道不畅，他们往往不清楚哪儿受到了不公正的对待，更不清楚隐藏其后的潜规则因素。
(1) 公开政务信息
2008年我国《政府信息公开条例》开始实施，几年来我国各级政府在信息公开方面都有了一定的进步，但是也还存在一些问题。比如随意扩大保密范围，李浩事件，河北省29岁代县长闫宁3年升4级受到质疑后，当地将其简历当成“机密”秘而不宣。比如公开重形式轻内容，对信息公开的内容，带有一定的选择性，公众迫切需要掌握的与自身利益密切相关的信息难以获得而政府和部门公开信息中，绝大部分不是公众所希望得到的信息。经过实践的检验，尤其是对存在主要问题的透视，我们更多地体会到政府信息公开化是一个循序渐进的过程，在这个过程中，政府信息公开的权利主体、公众和义务主体、政府需要互相积极影响，政府作为信息的掌握者，需要进一步转变观念，加强和完善信息公开的途径，健全和完善相关的法规制度和保障，从而为公众提供一个可以积极参与的有利环境。而公众也要积极参与政府的信息公开活动，意识到自己的权利并积极维护自己的权利。
（2）畅通表达渠道
通过政务信息公开让大家知道显规则是什么才能知道怎么去防范潜规则的侵害，并与之斗争，但是斗争需要渠道。这就是民意表达渠道，我国的民意表达渠道主要有通过人大、政协代表制度，信访、媒体，现在再加上个互联网。但是人大代表的代表性受到了质疑，官员、富人、艺人比例过高，我都不知道谁代表了我，我的诉求怎么可能通过他们去表达呢？信访制度现在作为一种及其重要的表达渠道，其效果其实也是相当有限的。媒体和网络，个人诉求的信息如果不是特别特殊很容易就消失在浩如烟海的信息中。所以我们现在不是没有表达渠道，而是在一定程度上遭遇了“肠阻梗”，急需畅通。
3、 培育法治文化
让行政潜规则失效，还需要良好的文化氛围，这也是一个需要长期努力的过程，不是一蹴而就的。在北欧一些国家，行政官员们凡事小心谨慎，如履薄冰，他们普遍认为“腐败天理难容，非常羞耻”，而这并非是他们的道德觉悟有多么高，而是在长期的文化传统下形成的严明规定使他们不敢越雷池半步。建设法治文化，要广泛动员和依靠全社会力量共同参与，使全体公民形成对法治理念的认同，使法治成为公民的文化共识、价值取向和行为方式。法治文化的形成以公民具有一定程度的法治意识和法治素质为前提，所以要重视法制宣传教育，一方面，法制宣传教育要传播法律知识，弘扬法治精神，注重提高全体公民的法律意识和法律素质，为公民形成科学法治文化意识夯实社会基础；另一方面，要坚持法制宣传教育与法治实践相结合，注重引导和帮助公民有序参与法治实践，依法管理经济和社会事务，教育和促进公务员严格执法，公正司法，在弘扬法治精神、培育公民权利意识、法律至上和公平正义理念以及法律信仰上。