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消费转型期农村墙体广告的法律治理
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消费转型可以用不同的指标予以衡量，比如食品支出总额占个人消费支出总额的比重（简称恩格尔系数）。农村地区的消费转型也可以从农村墙体广告中得到粗略的估计。调查显示，农村地区正经历缓慢的消费转型期，最明显的表现就是以家用电器等耐用消费品为广告内容的墙体广告日益增多。早在几年前有学者就已揭示出， “消费主义生活方式已经通过城市、大众传媒以及城乡交流等途径扩散到了乡村地区。”消费主义与农村墙体广告的结合共同支配着农村地区的消费。在消费转型背景下，农村墙体广告起着什么样的作用？这会给农村消费者带来什么样的影响？我国《广告法》及其配套规定在规制农村墙体广告方面存在哪些不足？如何完善农村地区广告的法律监管？本文拟对这些问题作一探究。
消费转型期的农村墙体广告及其传播
笔者尚未在我国正式的法律文本里见到“墙体广告”这个术语，《广告法》及其配套规定中采用的是“户外广告”这个说法。《广告法》第33条规定， “户外广告的设置规划和管理办法，由当地县级以上地方人民政府组织户外广告监督管理、城市建设、环境保护、公安等有关部门制定。”国家工商行政管理总局颁布的《户外广告登记管理规定》(2006)第2条规定，“本规定所称户外广告是指利用户外场所、空间、设施等发布的广告。”从法条规定看，我们认为农村墙体广告属于《广告法》、《户外广告登记管理规定》及其配套规定调整的范围。本文采用“墙体广告”这个术语以与大多数论文保持一致。
农村的墙体作为广告载体久已有之，在过去我国商品经济相对不发达的一段时期，农村地区就有相当数量的商业性墙体广告。农村地区具有特殊的经济条件和人际网络，在农村范围内经营的农村作坊（例如家庭作坊、乡村诊所等）利用墙体做广告，在相对狭小的社区内传播自己的产品和服务信息。随着市场经济的确立和发展，很多企业在开拓农村市场过程中发现农村墙体广告是一种有效的产品宣传方式，墙体广告的效用得以彰显。我们根据墙体广告中产品和服务提供者的不同，可以将农村墙体广告分为作坊广告和企业广告两种类型。作坊广告主要宣传农村作坊提供的产品和服务；企业广告主要宣传比较规范的企业提供的产品和服务。当然，对这两种广告形式的区分是相对粗疏的，只是一个概略意义上的判断。
虽然墙体广告在农村久已存在，但最初这种广告的说服色彩并不强烈，仅仅起着信息供给的作用。随着企业式广告在农村地区的泛滥，农村墙体广告的功能得到扩张，从单纯的信息提供深入到消费者劝服。调查显示，广告不同程度地介入了农村消费者的消费活动，农村墙体广告在塑造农村消费的过程中作用明显。在回答“你日常生活中买东西的信息来源于哪里？（可多选）”和“你买东西是否受广告影响？”这两个问题时，分别有73%和46%的被调查者对广告做出了正面的回应。在回答“你是否受到过农村墙体广告的影响？”、“你感觉墙体广告对方便你的生活有帮助吗？”和“你利用过墙体广告提供的信息买过东西吗？”三个问题时，分别有84%、82%和73%的被调查者做出了肯定的回应。虽然现代社会传播方式的多样化使广告受众本人也无法弄清楚自己的消费行为到底是受电视广告还是受墙体广告的影响，当一个产品既在电视上做广告也在墙体上做广告时，这种混淆更加严重，但我们还是可以从这些数字大体测定墙体广告在农村的传播效果（见表1）。
作坊广告和企业广告传播的原因存在差异。作坊广告提供的产品和服务与农村消费者的日常生活密切相关，这些产品和服务的消费者仅限于农村社区。同时，农村地区特有的人际关系结构和信息传播模式决定了墙体广告对产品和服务信息的传播是非常有效的。而企业广告在农村的传播则有特殊之处。对农民而言，其接触信息的途径相对较少。调查显示，看电视和听广播是农民最经常的媒介接触活动，农村消费者对电视广告和广播广告的接触率分别为100%和54%，对报纸广告的接触率最低，仅有12%（见表2）。墙体广告是重要的户外媒体。 “从广告效果层级来看，墙体广告主要到达知晓层面，……在农村市场，墙体属于性价比比较理想的二级媒介，适于作为广告活动的辅助媒介。”墙体广告相对于其它广告形式，技术含量不高，制作成本低。同时由于广告一载体一墙体相对的恒在性，墙体广告的时效持久。在调查中，受访者均表示见到过墙体广告。由于农村地区区划相对较小，墙体广告在农村有较高的接触率，使得墙体广告的暴光率相对较高。而研究表明，“反复持续重复非常微弱的刺激能够产生持续增长的效果，使得这种刺激产生高于众多直接传递信息的反应。”因此，单纯从传播效果上看，墙体广告在对人传播方面具有明显的优势。农村地区人际关系紧密，信任这种现代社会相对稀缺的资源在农村地区保留得比较好， “由于信任十分重要，毫不奇怪，在社会网络较为密集的村庄，知识传播也就比较快。”因此，墙体广告介入人际关系的程度也比较深，人对人的传播无形中增强了墙体广告的影响力。墙体广告环境干扰因素较小，确保墙体广告“具有穿透喧嚣的能力”，直接吸引农村消费者关注的目光。最关键的是较多农村消费者具有相近的消费水平、消费习惯和消费心理，所以说农村墙体广告具有较强的针对性。这些因素决定了墙体广告存在的合理性，使其成为农村常见的广告形式。
在调查分析的基础上，我们将农村墙体广告根据内容予以分类，结合农村的实际生活状况，将广告内容和农村生活的相关性予以对比。通过对比发现，无论是作坊广告发布者还是企业广告发布者，均比较熟悉农村消费者的消费水平，对农村消费者的消费心理和消费习惯也有相当程度的了解，因此，他们的广告发布行为不是随意的，而是遵从农村生活的逻辑，将农村的信息传播模式、人际关系结构和墙体广告的发布恰当地结合起来，达到相当好的宣传效果。比如，作坊广告延续其草根色彩，为农村消费者提供建筑材料供应、生活家电维修、短期劳务、简单医疗服务等。企业墙体广告的内容一般为电器销售（包括电视机等传统产品和空调机、电脑等相对昂贵的新式产品）、通信服务（包括电脑宽带安装）、农业机械推广、农资农药销售、医疗器械和医药保健品销售等（见表3）。
不同地区农村这两类广告的构成比例是不同的。在相当发达的农村地区，作坊广告几近消失，企业广告大行其道。而经济相对落后的农村地区，作坊广告大量存在，但企业广告也有相当程度的渗入（见表4）。
基于对墙体广告形式和内容进行判断，我们大体上可以说当前农村的消费结构处于转型期。农村地区的消费转型是经济发展和消费文化传播的结果，消费主义的渗透和墙体广告的嬗变是这种转型的直接反映。而广告作为一种文化生产与再生产的机制，不可能不参与消费文化向农村扩散过程。同时，消费文化在农村的深度渗透又会进一步强化墙体广告对农村消费者的说服效应。 农村墙体广告的致害性及法律监管的漏洞
农村的消费结构处于转型期，这个转型会带来方方面面的影响，不只是经济上的，还有广告监管上的。比如，墙体广告的危害肯定会随着自身形式和内容的变化而变化。拿较早的作坊广告来说，这种广告主体立足农村地区，提供的商品和服务面向农村消费者，为广大农村消费者的生产和生活提供了极大便利。这种广告形式在绝大多数农村地区仍大量存在，具有很强的认同度和生命力。由于农村声誉约束机制的作用和农村信息传播的快捷和有效性，作坊式墙体广告的主体未必敢于发布虚假广告欺诈消费者。即使发生这种事情，可能不需要经过法律，作坊主就能得到应有的惩罚。但随着市场经济的发展，农村地区开始出现企业式墙体广告，信誉约束机制对这些企业根本不起作用。如果缺少对企业广告的法律监管，很难保证它们不会侵犯农村消费者的合法权益。
欠发达农村地区和经济发达农村地区的被调查者对墙体广告的反应不同，这说明墙体广告对不同受众的说服能力存在一定的差异（见表1中河南某农村地区与广东某农村地区之间的数据对比）。通过对问卷的分析我们发现，职业、年龄、收入状况和学历都会影响被调查者对墙体广告的认知，甚至性别这一因素也十分有趣地介入到墙体广告对人的传播中。由于问卷设计的粗疏，我们只能估计大概的情形，但趋势还是相当明显的。比如，单纯的务农人员似乎对墙体广告有更多信赖，而经商者、打工者和国家公职人员对农村墙体广告的依赖性低；传播形式随着时代的发展在进步，不同年龄的人对不同的传播形式必然表现出不同的偏好。偏好不同，广告的影响力就不同，年轻人受墙体广告的影响较小，相反，墙体广告对年龄较大的人说服能力更加明显；不同收入水平的人具有不同的消费习惯和消费认知，从而影响不同广告对其消费行为所产生的消费动员能力，收入较高的人受墙体广告的影响较小；不同学历的消费者必然具有不同的消费知识，从而影响其消费行为，墙体广告对学历较高的人影响能力较小；女性更容易受墙体广告的影响。综合以上分析，我们可以说农村墙体广告的传播和说服具有一种向“下”的趋势，这可能和农村墙体广告的内容和传播特点有关，大量弱势消费者被“赶”到了农村墙体广告这边。弱既指经济上的弱势，又指信息上的弱势。这一发现不是没有意义的。总体说来，长期务农者、年龄较大者、收入较低者、学历较低者和女性在消费中更容易受到伤害，因为他们的这些“身份”决定了他们拥有较少的消费信息和判断能力。这个问题在规制墙体广告方面必须予以考虑。
上面的分析基本上是立足于欠发达农村地区的问卷展开的。墙体广告的传播在经济发达农村地区不如欠发达农村地区强劲，可见经济因素是理解农村墙体广告问题的关键。正因为墙体广告和弱势消费者联系的紧密性，它的致害能力相当强。数年前的“三株口服液”就是一个典型的例子。“三株口服液”克服诸多障碍，创造一种“无成本广告模式”，发给每个宣传站和村级宣传员一桶颜料和数张三株口服液的广告模板，要求他们把“三株口服液”刷在乡村每一个可以刷字的土墙、电线杆、道路护栏、牲口栏圈和茅厕上。以至于当时中国大地每一个有人烟的角落，几乎都可以看到三株的墙体广告。这种广告宣传模式在产品营销方面取得了极大成功。一个不安分的企业，在一个不规则的市场用一些不规范的做法，获得了不可思议的成功。这个事件就是我们分析农村墙体广告问题的绝好案例。
需要说明的是，农村墙体广告的危害是一个相当复杂的问题。在现实生活中，我们可以说虚假广告的整体危害，但我们很难将某个或者某种类型的广告分离出来，单独分析论证或者准确测量其危害。传播形式的多样化使每一种传播都介入说服过程，共同对消费者起作用，所以要想搞清楚墙体广告对消费者的影响是困难的，也很难测定它对消费者到底带来了什么样的危害。同时，我们很难说一个刷在墙体上的大字体广告会给我们带来什么看得见的损害，当危害结果出现时，我们也未必会将其和墙体广告本身联系在一起。这一点也为很多被调查者所意识到。就虚假广告来讲，理论研究表明，某种违法行为受害者的多少及受害程度是评估这种行为严重性的重要指标，但在实践中至少有四个方面的因素影响到对虚假广告严重后果的认识： (1)绝大多数对虚假广告危害的投诉或受害者的利益主张往往以其他形式展开；(2)因为信息不足，较多的虚假广告的受害者不知晓自己受欺诈的情况，因此也就不存在投诉或主张权利的情形；(3)虚假广告在较多的情形下并不会立即产生直接的受害者，因为虚假广告仅仅只是一种虚假信息；(4)虚假广告并不必然会有现实的受害者，是否有现实的受害者受民众识别虚假广告的能力的影响。事实上，作为广告的一种形式，农村墙体广告的违法情形和大多数其他种类的违法广告一样，只不过诱致广告违法的原因有不同之处。除了农村消费者经济承受能力更弱之外，它的损害后果也与其他广告带来的损害无异。虽然我们无法准确地知道违法墙体广告的致害能力究竟有多强，但结合农村地区的消费状况和经济水平看，违法墙体广告对农村消费者生活、生产的负面影响不会很小。我们需要明白的一个事实是：违法墙体广告对农村消费者造成危害和损失的数额即使不大，但对农村消费者来讲却难以消化。因为我们不仅仅要看损失数额，还要看与损失数额相应的农村经济水平和农村消费者的消费水平。这也给广告监管机构带来一点启示：执法时不能把损失数额看作唯一的决定因素，还要结合农村消费者的具体情况，综合评估，加大执法投入。
农村墙体广告在危害性上与其他形式的广告并不存在显著差别，如果说存在的话也仅仅是损害对象存在特殊性——农村消费者更脆弱，而这正是加大治理农村违法墙体广告的理由。本文认为，应当从四个方面认识诱致农村墙体广告产生危害的原因。
（一）农村消费者消费信息缺乏
虽然目前情况下农村消费者获取信息的渠道增多，但无法根本改变农村消费者消费信息不足的现状。如果说农村消费者拥有信息的话，他们的信息仅仅是一种本土性的知识，这种知识对付作坊墙体广告可能有效，但面对企业墙体广告，这种信息就不再是一种知识。在较为传统的关系结构中，由人际关系来传播的信息具有一种无形的约束力，一旦这种信息逸出这个结构，这种约束力不复发生作用。违法墙体广告的发布者可以利用农村消费者所不知道的信息或消费者拥有的比较模糊的信息进行宣传，使农村消费者的信息无法对其广告内容产生约束。在这种情况的信息不对称中，更容易诱发不良企业的机会主义行为，使他们有目的、有策略地利用信息，按个人目标对信息加以筛选、掩饰和歪曲，如进行引人误解的虚假宣传、捏造或散步虚假事实等。虚假广告的发布和传播就不可避免。笔者所见到一个极端的情形是把诺贝尔奖与墙体广告所宣传的产品直接挂钩。2005年的诺贝尔生理学或医学奖授予澳大利亚科学家巴里·马歇尔和罗宾·沃伦，以表彰他们发现了导致胃炎和胃溃疡的幽门螺杆菌。一种治疗胃炎和胃溃疡的药物利用这个信息发布墙体广告，自称是最新研发的高科技产品。农村消费者是信息方面的弱者，这一点很容易被不法企业利用，进行不良的墙体广告宣传。所以，导致违法农村墙体广告产生的诱因之一是：农村消费者的信息不足。不只是消费信息的不足，还包括各种提高消费认知能力的知识的匮乏。
（二）关于农村墙体广告的法律规定薄弱
《广告法》、《户外广告登记管理规定》(2006)及其配套规定主要对广告内容方面予以具体规制。如《广告法》第14条对药品、医疗器械广告进行了专门规定，第15、17、19条分别对药品广告、农药广告和食品、酒类、化妆品广告进行规定。同时，国家工商行政管理总局又发布了《酒类广告管理办法》、《房地产广告发布暂行规定》、《食品广告发布暂行规定》、《兽药广告审查办法》、《农药广告审查办法》等针对某类产品或服务的广告的管理细则。由此可见，从广告形式方面予以区分并分别规制存在相当难度或必要性不大。从广告形式方面予以规制的管理规定也有几个，如《广告显示屏管理办法》、《户外广告登记管理规定》、《印刷品广告管理办法》等，这些广告的传播和管理存在特殊之处，政府加强管理有国家政策和国家利益的考量在其中，比如三个管理办法中都规定利用这些广告形式一般不得播放和发布各类非广告信息。上文之所以用较大篇幅将农村墙体广告的具体问题罗列出来，只是为了说明农村墙体广告的传播模式、影响力和致害性存在特殊之处，有从形式上单独规制之必要。但在现行法律条文中，这些特殊之处融合于户外广告的大框架而没能更体现出来。对户外广告的规定不足以对农村墙体广告的规制产生影响，所以说，农村墙体广告管理方面的法律是缺位的，如果说有的话，法律的规定也极其模糊，根本不足适用，给违法行为的发生创造了空间。作为户外广告一种形式的广告屏尚且有单独的管理办法，针对农村墙体广告制定专门的管理办法也是必要的。
（三）农村墙体广告的法律监管缺位
不少农村墙体广告没有经过相关部门的审批，针对农村墙体广告本身的调查证明了这一点。随机抽取的一百份农村墙体广告样本中只有两份可以明显看出是由广告代理公司发布的，其他均无法看出明确、合法的广告发布主体。《户外广告登记管理规定》(2006)第3条规定“户外广告发布单位发布户外广告应当依照本规定向工商行政管理机关申请登记，接受工商行政管理机关的监督管理。”从这条规定看，所有的农村墙体广告都应当经过登记才能发布，否则即为违法。如果严格依照法律规定，几乎所有的农村墙体广告都是违法的。
《户外广告登记管理规定》(2006)第6条规定“申请户外广告登记，应当具备下列条件：……（五）户外广告内容符合法律法规规定；……。”第7条规定“户外广告登记事项包括：……（五）户外广告内容。……。”据此我们认为这条规定的意思是在对户外广告登记的过程中要对其内容进行审查。而目前我国还没有专门规制农村墙体广告的法律法规，作为户外广告的一种，农村墙体广告的审查和批准也适用《广告法》和《户外广告登记管理规定》、《农药广告审查标准》、《兽药广告审查标准》等法律法规以及工商行政管理总局针对户外广告做出的一些通知和答复。法律规定似乎是完备的，但在墙体广告的监管中，这些规定却从来没有认真执行过。如《广告法》第34条规定， “利用广播、电影、电视、报纸、期刊以及其他媒介发布药品、医疗器械、农药、兽药等商品的广告和法律、行政法规规定应当进行审查的其他广告，必须在发布前依照有关法律、行政法规由有关行政主管部门对广告内容进行审查；未经审查，不得发布。”事实上，农村墙体广告未经登记，发布的内容不管合法与否肯定是未经审查过的。《农药广告审查标准》规定， “农药广告中不得含有不科学地表示功效的断言或者保证，如： ‘无害’、‘无毒’、 ‘无残留’、 ‘保证高产’等。农药广告不得贬低同类产品，不得与其他农药进行功效和安全性对比。”“农药广告中不得含有‘无效退款’、 ‘保险公司保险’等承诺。”但现实中很多农业除草剂广告违反规定，未经审查，利用墙体广告不当宣传，农户购买后致使庄稼被除死，损失严重。这些违法现象在农村墙体广告中大量存在，却从来不见执法部门查处。所以说农村墙体广告的发布缺乏严格的审批程序，广告内容存在着严重的法律监管缺失，这是导致农村墙体广告违法的直接原因。
（四）农村消费者消费能力不足
农村经济发展水平相对落后决定了农村消费者的日常消费结构和消费习惯。这些消费结构和消费习惯本身没有什么问题，但一旦被不良企业利用就会给农村消费者带来不可测的影响。长期以来，农村地区维持一种温饱型的消费模式，这一模式决定了农村消费者的产品结构、消费习惯和消费心理。不良企业把大批质次价廉的商品投放到农村市场，再附之以适当的广告宣传，会收到良好的营销效果，但违法的可能性大大增加。 “从传媒内容推断传媒效果是不可能的，我们必须知道，受众怎样对待他们看到的一切，怎样接收和理解他们选择的传媒内容。”在面对信息的时候，农村消费者首先关注的不是信息的真假，而是这个信息对自己的价值。如果这些信息能够说服自己，信息提供的产品和随之发生的消费与自己的消费习惯和消费心理相符合，那么信息的真假对个体农村消费者来讲就没有那么重要。如随着城市药品市场监管力度的不断加大，非法药品集贸市场的假劣药流向农村。中国有80%的人口在农村，很大一部分药品制假、售假案件发生在农村，不合格药品在农村销售并非鲜见。由于农村居民消费水平有限，习惯性思维已定型，他们在购药时对药价的关注度会高于药品质量，致使农村医药市场药价低廉，质优价高的药品在农村的销量不大。农村消费者消费能力不足，消费水平不高是导致农村墙体广告会产生危害的根本原因。
治理农村墙体广告的制度对策
农村消费者是消费者这一弱势群体中更为脆弱的组成部分，受制于消费信息的掌握程度、农村消费者素质和消费能力等诸多因素，消费安全问题在农村会被放大。就目前的广告发布现状来说，和城市一样，电视广告是农村消费者消费信息来源的重要组成部分。但囿于我国农村的消费结构、消费模式和农村经济发展水平，墙体广告也是农村消费者信息的重要来源，在较多农村地区，甚至可以说起着比电视广告等其他广告形式更重要的作用。农村墙体广告违法率比较高，致害事件时有发生，因此有必要对其进行治理。需要指出的是，关于违法广告治理的路径比较多，也有很多成熟的理论成果可以借鉴，本文不再赘述，仅从农村墙体广告的特殊性出发做出针对性的论证。
（一）运用制度路径供给有用和充分的消费信息以减少无效信息。
信息在农村消费者的消费活动中是一种硬约束。农村消费者消费信息的不足使他们处于相对劣势的地位，而农村墙体广告的信息“过剩”又会使农村消费者陷入茫然。所以，应当运用制度路径在提供有效信息和和减少无效信息两个方面着力。
1．从供给有效信息方面来说，应当“采取穷人可以运用的方式，提供他们可以采用的知识。”为农村消费者提供消费知识和消费警示的手段很多。比如，在农村地区定期发放宣传单，有地方工商行政管理机关和消费者协会定期组织消费教育。经济发展为信息供给提供了更多途径，在很多农村地区，手机相当普及，可以利用手机短信这种方式进行消费提示，宣传消费知识。法律对广告宣传设定了很多禁止性的规定，如何把这些信息传递给农村消费者使他们认清违法广告的危害之处，提高消费者的消费能力，是很重要的任务。同时要明白，信息的供给并不必然会使信息产生效果，应当针对农村消费者的消费习惯和消费心理做出恰当的说服，使这些信息真正为农村消费者所接受。
2．从减少无效信息方面看，应当对墙体广告的具体内容予以规制。在发布农村墙体广告问题上， “信息可能越少越好。多余的信息会造成混乱，并使人们无法充分理解所面临的形势。”上述诺贝尔奖与胃药的广告就是一个例子。有人认为农业广告以告知型广告为主是其弱点所在，这种观点从营销学方面讲是没错的，但从农村消费者保护方面看，这种观点值得商榷。本文的观点是：从监管成本方面考虑，应当使所有的农村墙体广告借鉴作坊式墙体广告的传播形式，禁止宣传效果，只能提供信息。这种一刀切的模式或许是农村墙体广告监管的最好选择，可以免去监管信息方面的困扰，有效节约监管成本。
（二）整理、完善关于墙体广告管理的法律规定使之体系化。
对广告一般以内容分类进行管理，如酒类广告、烟草广告、食品广告、医疗广告等，这种规制策略有其合理之处，但对于某些特殊的广告也有从形式方面进行专门规制的，比如显示屏广告、印刷品广告等。墙体广告也在需要予以专门规制之列。具体的操作手法有两种：可以在户外广告的管理规定中辟出农村墙体广告管理专节，也可以由工商行政管理总局仿照《广告显示屏管理办法》和《印刷品广告管理办法》的方式制定《农村墙体广告管理办法》。本文倾向于后一种。在农村消费转型背景下，应当认识到农村消费市场和广告市场的变化，准确估计这些转型和变化给农村消费市场和农村消费者可能带来的影响，制定专门的农村墙体广告管理办法。和既有的规定不同，农村墙体广告监管方面的操作手法可以做出创新。比如墙体广告登记方面。工商行政管理总局曾经颁布过两部《户外广告登记管理规定》。1 995年颁布、1 998年修订的《户外广告登记管理规定》第4条规定“未经工商行政管理机关登记，任何单位不得发布户外广告。”第16条第1款规定“个体工商户、城乡居民个人张贴各类招贴广告，应当在县（区）工商行政管理机关专门设置的公共广告栏内张贴，并到设置地工商行政管理所办理简易登记手续。”据此，我们可以概括为：企业式农村墙体广告必须登记；作坊式农村墙体广告简易登记。2006年国家工商行政管理总局发布的《户外广告登记管理规定》第3条规定， “户外广告发布单位发布户外广告应当依照本规定向工商行政管理机关申请登记，接受工商行政管理机关的监督管理。”修订后的规定对户外广告的类型不作区分，一体登记，操作性更差，比起原来的规定不能不说是一种倒退。因此，在制定农村墙体广告管理办法中，可以借鉴『曰法，或直接规定作坊式广告无需登记，对其的规制依赖事后执法。毕竟作坊式墙体广告的违法率比较低，这种登记办法可能更为经济，也更具操作性。在广告内容的审查程序方面，旧的操作手法是：登记只是墙体广告监管过程中的一个环节，对广告发布者来说，登记之后并不意味着就可以发布广告了。国家工商行政管理总局发布的《关于户外广告登记管理有关问题的答复》（与2006年颁布的《户外广告登记管理规定》抵触而失效）明确指出， “按照户外广告登记管理的有关规定，广告经营者（或广告主）在依法履行户外广告登记手续并取得《户外广告登记证》后，方可经营、发布户外广告。工商行政管理机关对户外广告进行登记管理，是依法确认广告经营者（或广告主）户外广告的经营、发布资格，不是对其广告内容发布前的审查和批准。因此，广告经营者（或广告主）发布虚假违法户外广告，均应依照广告法律、法规及有关规定予以查处。”新的《户外广告登记管理规定》实行登记审查一体化，这种程序对墙体广告来说更有可取之处。此外，对作为墙体广告本身载体的墙体的登记，国家工商行政管理总局1997年3月21日发布的《关于户外广告监督管理有关问题的答复》指出“户外广告设施是户外广告的媒体，与户外广告内容不可分割，对户外广告的管理是对户外广告整体的管理。因此，对户外广告的登记管理应当包括户外广告媒体的登记。”发布墙体广告的载体一般都是村民自有房屋，当墙体广告在农村每堵墙上都泛滥开来的时候，这样的登记是不可能的，也是不必要的。在新的《户外广告登记管理规定》中仍然要求对广告发布地点进行登记，对农村墙体广告不能不说是一种不足。还有，在国家工商行政管理总局和农业部联合发布的《兽药广告审查办法》和《农药广告审杏办法》中都有广告审杏批准文号的有效期为1年的规定。按照这个规定，这类广告存在着一年后重新审查的问题。但兽药和农药广告一旦公诸墙面，不经累年很难脱落，一年后不去重新审查也很难阻止这类广告继续“发布”。这些规定在农村墙体广告监管问题上根本就没有可以操作的余地。所以说，在针对农村墙体广告的监管方面，应当摒弃这些规定，与其法律得不到执行，不如废除这些本身用处不大的具文。
（三）对作坊广告和企业广告做出明确的法律区分。
不可否认，随着广告业的发展和广告形式的多样化，广告监管的难度越来越大，广告监管人力和物力投入的相对不足加剧了虚假广告问题的严重性。城市的广告监管尚且难以顾及，农村的广告监管更成为监管中的空白地带。我国目前法律法规中对户外广告的规定存在严重的同质化倾向，这种状况不但不能反映户外广告的城乡差别，甚至不能反映农村墙体广告内部的分殊化趋势。对农村墙体广告做出区分是很必要的，如在法律监管方面，对农村墙体广告的治理不能一刀切，而要区别对待，有效施力。 “如果某个问题能够引起整个社会的普遍关心，有关该问题的知识就有可能在人口中更加均匀地分布。”对农村社区而言情况也是如此，作坊式墙体广告的信息可以有效地在农村消费者之间扩散，并会产生很强的约束力，所以对作坊式墙体广告而言，公权力就没有介入的必要，或者介入的成本太高而产生干预的不经济。因为在这种情况下， “私人监控拥有相对于公共监控的信息优势”。有效配置执法资源，对企业式墙体广告予以重点关注。所以，应当对这两种广告做出明确的法律区分，配以不同的治理机制，这样会达到比较好的监管效果。
（四）调动农村地区的本土资源以实现自我执法。
对农村墙体广告的监管而言，只要注意正式监管手段和非正式监管策略的配合，就能在资源约束条件下实现收益的最大化。因为“正式规则和非正式约束的某种组合能够提高经济绩效，而我们的任务就是要找到那种组合能够在某一个时点上或者在不同时期产生合意的结果。”发掘、利用农村现有的社会资源，充分认识 “信任”作为一种重要的社会资本对构建多元治理机制的重要性；利用农村特有的人际关系网络，使信息在农村消费者之间有效流动，使农村的声誉约束机制充分发挥作用，使企业式墙体广告的监管作坊化，墙体广告发布者的行为就能得到有效约束。
农村消费者具有强烈的消费趋同性，从众心理和攀比心理突出，农村消费者在购买产品时往往受亲戚朋友以及左邻右舍的影响，而且这种个体之间的影响力，甚至重于大众传播媒体的影响力。从企业方面来讲是开拓农村市场，从农村消费者方面来讲就是如何利用这一资源进行有效的监管，因为声誉约束机制的关键就是信息在人与人之间流动的通畅，而这正是农村地区的优势所在。
（五）加强农村地区的广告法律监管。
通过对法律条文的进一步挖掘我们可以这样揣测：农村墙体广告本身就是不受法律监管的。这种意味体现在各级机关、包括地方政府发布的关于户外广告的管理规定中。《广告法》第22条规定， “有下列情形之一的，不得设置户外广告：……（三）妨碍生产或者人民生活，损害市容市貌的；……。”建设部发布的《关于加强户外广告、霓虹灯设置管理的规定》第一条规定，“为加强市容管理，美化城市环境，促进经济繁荣，根据国务院发布的《城市市容和环境卫生管理条例》制定本规定。”第4条规定， “广告、霓虹灯的设置必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理批准手续。”所有规定传递出这样一个信号：户外广告仅指城市的户外广告，不包括农村地区的墙体广告。农村墙体广告的监管有意无意地被忽略了。近年来，法律关于广告监管的规定不可谓不严，但执法投入不足导致的法律执行不力已经使相当多的条文被虚化。城市的广告监管尚且不能顾及，农村广告监管更成为监管中的薄弱环节。虽然囿于农村墙体广告的传播特点，对这一广告传播形式的监管尤为乏力，但这决不意味着应该放松或者放弃对农村广告市场的监管。农村的现实状况和农村消费者的特殊性决定了我们更应该关注农村广告市场的问题，或者至少不低于对城市广告问题的关注。事实上，在城乡消费一体化的情况下，农村地区的广告监管只要稍微投入一点，就能避免很多虚假广告出现。城市广告的监管对象，如电视广告、广播广告、报纸广告等在农村地区也有存在，只要在农村墙体广告方面稍微多配置一点执法资源，农村的广告监管很容易实现与城市广告监管的同步。农村墙体广告的监管可以在制度创新的基础上予以加强。但首要的是改变执法资源配置结构，加大监管资源投入。