城镇化发展方向与制度思想的再思考.pdf

-89 -【资源配置】农业经济 2023/7城镇化发展方向与制度思想的再思考*刘一鸣 储君 黎斌 摘 要：本文从二十世纪八十年代学术界关于城镇化发展指引的争论入手，对中国城镇化进程中出现的小城镇思想进行回溯，认为看待过去城镇化的进程需要和改革开放的阶段目标相联系、与改革开放的进程相匹配、与中国的城乡制度相适应、与中国的财政体制相协调、与思想源流相连贯、也应客观地看待城镇化进程中所呈现出的阶段性特征。鉴往知来，在当下经济发展形势变化、人口流动制度调整、财政与税收体制改革以及城镇化进程阶段性特征改变等背景下，本文认为回溯小城镇思想有助于进一步深化对于“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”指引的理解。关键词：发展指引；城镇化；小城镇；大城市近些年，面对中国城镇化发展方向的诸多困境，学术界有许多思考与争论，其中关于城市发展规模的争论占据着尤为重要的讨论阵地。有学者支持大城市持续扩张，亦有学者主张回首小城镇。反对小城镇发展的观点指出中国历史中关于小城镇的理论及实践是导致整体城镇化水平滞后与农村生态恶化的重要原因，“小城镇”问题比肩大城市的“城市病”1。更有观点认为既往小城镇的城市发展思路是对人口规模预判的偏差，并抑制了大城市的发展2；但也有支持小城镇发展的观点指出在城市病丛生的当下尤其需要汲取历史中小城镇发展的经验3，同时在劳动力回流显现的背景下需要重新审视小城镇发展思路中的就地城镇化与就近城镇化理念4。在新时代背景下，虽然大城市发展的观点在城市地理学与城乡规划领域已成为主流，但毋庸质疑其内在的问题也逐渐显现。2017 年中国共产党第十九次全国代表大会指出“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”，2019 年国家发展和改革委员会颁发的新型城镇化建设重点任务在“培育发展现代化都市圈”的同时提出了“大中小城市协调发展”，2020 年中央经济工作会议又进一步明确了“推动新型城镇化和区域协调发展”。鉴往知来，本研究认为深化理解国家新型城镇化的战略布局不能仅仅停留于眼前当下，亦需拓宽视野，深度发掘历史中广泛争论却客观存在的小城镇发展指引，由此才能深化对当下城镇化进程中“协调发展”的理解。一、小城镇发展指引的历史背景追本溯源，关于“小城镇”的思想来源于 1980 年国家层面关于“中国小集镇的现况与发展”考察，此次考察提出了“集镇繁荣要靠商业，不发展商业，农村经济不会繁荣”的观点。1980 年 10 月全国城市规划工作会议在北京举行，会议进一步将“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”确定为国家城镇化发展指引。此次全国城市规划工作会议直接关系着中华人民共和国城市规划法的正式制定，这种指引思路是否要形成正式立法，学术界对此展开了激烈讨论。截至 1989 年 12 月 26 日中华人民共和国城市规划法立法，学界的争鸣一直充盈在二十世纪八十年代。在此次学术争论中，基本可以总结为三种观点。第一种是支持大城市发展的思想。诸多学者考虑到“产业集聚”的效应，从城市规模效益的角度出发，认为大城市的综合性效益高于中小城市5。大城市是国家的超级金库、世界发展的趋势以及历史发展的抉择；第二种观点是支持小城镇发展的思想。费孝通是该观点的核心倡导者，他于 1982 年发表了小城镇在四化建设中的地位和作用与谈小城镇的研究，1983 年发表了改革开放以来最重要的社会学著作小城镇，大问题，后续又发表了小城镇，再探索小城镇苏北初探与小城镇新开拓等。在上述著作中，费孝通提出了指引小城镇发展的重要路径，比如小城镇才是大问题、小城镇是农村人口向城市转化过程中的蓄水池等。其他学者又进一步从人口城乡结构的角度丰富了小城镇发展指引的合理性，比如大城市发展存在着“逆规模经济效益”、城市规模“门槛”、疏解大城市人口成本等问题，因此小城镇是“中国特色”自下而上的城市化道路6；第三种观点则指出对两种发展方向的兼顾。城市的发展要注重阶段，在工业化的背景下需要考虑经济集聚效益，但小城镇对于促进农业生产进一步发展，改善农村商业、文教、卫生以及支援城市和工业建设，缩小城乡差距等方面具有重要意义。中国的城镇化道路应该坚持“两条腿走路”7，既包括大中小城市互相协调发展的城市系统，也包括以农村集镇为基础发展的小城镇系统，最终形成一套等级规模协调且空间分布有序的城镇体系。1989 年中华人民共和国城市规划法正式出台，国家将城市发展指引明确为“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”。在该背景下，指导城镇化发展的政策开始转型为“乡村剩余劳动力就地消化”“小城镇是农村人口向城市转化过程中的蓄水池”“发展小城镇是我国城市化发展的唯一道路”等导向。值此，小城镇成为指引特定历史阶段的城镇化发展方向。二、小城镇发展指引的制度性成因“小城镇”的观点从产生伊始至今都存在争议，但是该思想恰恰又成为当时历史的抉择，因此我们有必要站在历史 基金项目：本文获得国家自然科学基金项目（41871154）资助；黎斌为本文通讯作者。-90 -【资源配置】农业经济 2023/7情境中深入地剖析制度性成因。首先，改革开放的起点是农村。十一届三中全会最先确立了农业改革方向，改革开放伊始，粮食产量仍在红线附近徘徊，因此改变农村面貌，保证农业产量，成为改革开放初期阶段面临的首要任务。十一届三中全会也将主要的工作定位在“集中主要精力把农业尽快搞上去”。能够明确的是中国的改革首先在农业改革中拉开序幕，同时其他的工作也均围绕着农村先行基础上循序推进。城镇化工作亦然，因此与直接发展大城市的方向相比，小城镇的发展思路更贴合当时的改革进程。第二，改革开放是一场渐进式的改革。在 1979 年与改革开放政策开始的同一时期，一部关于改革与革命的著述“States and Social Revolutions”在国际社会科学界产生了重要影响8。这部著作引发的关注点在于“改革过程中机遇与风险并存”。同样，我们回首改革开放的历程仍然可以发现其中存在的重大曲折，比如 1979 年的财政赤字危机、1988 年的挤兑和高通胀危机、1993 年的国家债务危机、1997年东南亚金融危机波及与 2009 年全球金融危机波及等9。因此，“稳定运行”诉求下的“渐进式”改革应运而出。有学者认为“承包制”就是典型在不改变所有制、不实行私有化前提下调动经营主体积极性的举措10。因此，以小城镇为核心的发展指引在总体上更加契合渐进式改革的思路。第三，改革开放的同时存在着严格的城乡分割制度。讨论城镇化发展指引也有必要讨论其背后关于人口流动的户籍政策。规模经济效益的假设在于充分性人口流动市场，但是当时中国却存在着极其严格的户籍制度。1956 年国务院发布的关于建立经常户口登记制度的指示确立了“人口登记制度”，1958 年全国人大通过的中华人民共和国户口登记条例将“户籍制度”正式确立为限制人口流动的行政管控制度，1975 年宪法正式取消了关于迁移自由的规定，城乡分割的户籍制度全面确立11。比较分析而言，小城镇观点的持有者在当时更好地把握住了中国人口流动与城乡分割的制度性问题12。第四，改革开放初期的财政体制正在经历分权化进程。二十世纪八十年代中期财政包干制在各层级政府普遍推行，国家财政改革正在经历“分灶吃饭”的过程。这种税制导致两种情况：第一，层级相对较低的政府更有动力去“办企业”，即“地方政府公司化”；第二，越是基层政府，越有钱，越想“办大事”，越是高层级政府，越缺钱，也越缺乏“办大事”的能力13。大城市发展方针需要在前期“集中力量办大事”，需要庞大的城市公共服务配套设施支出。与之相对，小城镇发展指引可以实现“化整为零”的效果，在政策推行前期对地方政府的财政压力较小。事实显示，小城镇发展指引确实在当时取得了一定的成就。一方面是乡镇企业在全国范围内遍地开花，另一方面是从二十世纪九十年代开始小城镇的总产值已超过国内生产总值的 50%。三、小城镇发展指引的思想渊源城镇化发展指引是一种宏观的城市规划，属于空间意识的重要内容。因此，我们对于城镇化发展指引的讨论不能仅局限于空间存在的解释机制，亦需在完整的空间存在与空间意识循环结构中考量。一般情况下，对于当下空间意识与空间存在关系的理解可以简约为空间存在决定空间意识。但是，历史与当下并非片段式分割关系，一套完整的空间存在与空间意识结构还有赖于前期的空间存在与前期的空间意识。城镇化发展指引作为一种社会意识既涉及当时的空间存在，亦涉及前期的空间意识，即思想渊源。前期的空间意识往往会通过“惯性”的特性指引着当下的空间意识。列斐伏尔（Henri Lefebvre）的“社会空间辩证法”也指出社会（社会关系与社会发展）作用于空间（规划格局），同时既往的空间（固式的规划认知）亦将反作用于社会（新的规划思路）。首先是对苏联城市规划模式的路径依赖。1949 年新中国成立以来最先引入了苏联模式，城市规划在这个过程中也需要配合着计划经济体制，当时规划的思想在于保障经济生产空间，同时约束与控制居民生活与消费空间，此时的城市规划具有严格的计划性标签与控制性色彩。改革开放作为一种空间存在不可能完全实现对空间意识产生立竿见影的效果。相反，前期的苏联模式、计划经济、反对旧思想等方面内容共同形成了一种意识惯性，间接影响着当时的空间意识。直至 1990 年的中华人民共和国城乡规划法仍包含着城市控制特点与审批特色。第二是对大城市的“恐惧”。对小城镇的选择也源于社会对大城市的“恐惧”，一方面是历史的记忆，欧洲工业化初期，农民破产并被迫卷入大城市中，历史将这个特定情景记述为“羊吃人的世界”；另一方面是对大城市发展“未预期结果”的恐惧。西方大城市发展显性的预期结果是核心城市繁荣，但隐性的未预期结果是农村与农业萧条、崩溃与粮食危机。直到二十一世纪之初我国 1/3 的县（市、区）人均耕地仍不足 1 亩，低于联合国规定的人均耕地 0.8 亩警戒线14。对前期空间意识中存在的“恐惧”无时无刻地都在警醒当时的社会要将步子放慢并扎稳。时至今日，对于大城市病以及农业危机的恐惧仍是小城镇支持者的核心立意。四、关于小城镇发展指引思想的反思第一，小城镇发展指引的思路是否源于实践的经验总结。小城镇思想的形成，内在的研究方法是“类型学研究范式”，由费孝通最早运用于农村领域。1938 年，费孝通在完成江村经济后继续深入云南地区从事农村调查，即后来的云南三村。费孝通在调研时发现江村和云南三个村庄作为基层组织，但彼此仍存在着巨大的差异。针对这个问题，费孝通希望“用比较方法逐步从局部走向整体”，进而逐步接近“中国社会”的全貌15。在城镇问题的研究上，费孝通与诸多研究者也采取了同样的方法，并希望可以提炼出一套把握我国区域发展特点的系统分类。中国各区域都有不同的地理、历史、社会、文化等条件，因此在迈向现代经济发展过程中采取了“不同的路子”，不同的路子即为不同的发展模式16。在类型学研究范式指导下最终形成了一套“城镇模式”概念，其中包括耳熟能详的苏南模式、苏北模式、温州模式、民权模式、侨乡模式等。第二，小城镇发展指引是否是当时统筹兼顾的思考。中国的工业化发展从 1957 年“一五计划”正式步入工业化进程到二十世纪八十年代也仅二十余年。因此，要在当时农业占主体的历史背景下直接跨入没有工业基础支撑的大城市还-91 -【资源配置】农业经济 2023/7是稳扎稳打地以小城镇为跳板的问题值得探讨。小城镇在当时被视为“城市之尾、农村之首”，也是广大农村与既有城市之间的缓冲空间。第三，小城镇发展指引的研究与目标是否能够与时俱进。二十世纪九十年代中期以后，伴随着经济恢复、城乡分割空间松绑以及财政体制改革，城乡发展出现了新动向。其一是小城镇发展问题的突显，包括乡镇企业经济效益下降、环境污染问题突出、亏损增加等，同时吸纳劳动力的功能也基本丧失殆尽；其二是大城市的集聚经济开始显现、城市公共服务设施配套完善、多元化的生活选择等，这些变化都吸引着大量的人口向大城市集聚。这时，以费孝通为主支持小城镇的学者又开始将视角转向大城市，费孝通在 1988 年考察广东时就提出了“港珠经济一体发展”与“国际城市一体化发展”构想，1990 年在关于建立长江三角洲经济开发区的建议中提出了“以上海为龙头，浙江为两翼，长江为脊梁，以南方丝绸之路和西出阳关的亚欧大陆桥为尾闾”的宏观设想，1991年在四川和云南的调研又提出了采取“点线面”发展方针，以攀枝花的工业中心为启动力，联合凉山自治州开发成昆路一线的丰富资源，开辟通向东南亚的“南方丝绸之路”。值此，关注核心大城市的发展思路开始在原来的“小城镇”学派中扩展开来，但由于“小城镇”学派的学者们在小城镇发展指引的影响过于深远，以至于掩盖了他们后来关于大城市的研究与论述，是为缺憾。五、讨论、总结与展望本研究认为城镇化发展指引的重点是进程速度，关于历史中城镇化发展指引的讨论也不应该再置于非此即彼的对立状态，而是转换思路，视为城镇化发展进程中的快与慢问题。在这里，我们将希望直接发展大城市的道路称为“极化式道路”，研究者们通过分析历史的进程和世界的经验、规模效应、集聚经济等来论证发展大城市的合理性，这种观点似乎越来越印证改革开放以来中国发展的实际情况，因此目前也有诸多学者希望更进一步扩大大城市的规模效应，充分汲取大城市发展带来的红利，持这一观点的学者认为区域不平衡是全球普遍现象，大城市的大应为常态，城市发展的规模经济效益更又利于创造就业机会等。此外，我们将希望将小城镇作为农村与大城市两个端点中间的道路的思路称为“渐进式道路”，早期考虑发展阶段、城乡分割、可行性的学者可以归为这一类。时至今日也依然有很多学者站在原有小城镇的观点上针对城市病、劳动力回流等现象主张回溯小城镇发展。本研究认为，关于大城市与小城镇的讨论，就城市的自然属性而言就是城市规模的问题。从理论上讲，城市的规模是城市在集聚经济的条件下实现城市扩张，直至出现规模不经济为止。因此，城市最佳规模出现在每个城市集聚经济与集聚不经济的均衡点，小城镇和大城市本质上又是均衡点位置的问题。然而，现实中城市的社会属性表现为多复杂因素的交织，往往超越理论的归纳与演绎，也造就了现实中旷日持久的讨论。鉴往知来，本文认为看待过去城镇化的进程需要和改革开放的阶段目标相联系，与改革开放的进程相匹配，与中国的城乡制度相适应，与中国的财政体制相协调，也应客观地看待城镇化进程中所呈现出的阶段性特征。同时，这样的分析框架仍对今日的城镇化发展指引具有启发性意义，未来随着经济发展形势变化，人口流动制度调整，财政与税收体制改革以及城镇化进程阶段性特征改变等新特点，定位“协调发展”的城镇格局立意深远。站在新的起点，本文认为推进新时代背景下的城镇化发展战略不仅需要向上看，充分汲取国际先进经验，亦需向下看，认识既往的历史经验是什么、发展的成就是什么、启发是什么。最后本研究认为全面地认识中国城镇化进程中小城镇方向对于今日理解“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”和“推动新型城镇化和区域协调发展”的指引启发意义鲜明。参考文献1 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