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概述第一节行政管理学的学科性质与研究对象行政管理学的概念及其特点行政的三种含义与立法、司法相对应的行政与政治相对应的行政与管理相对应的行政行政管理定义：政府行政机关依法对公共事务及其内部事务管理的总和。特点：行政管理是一种以政府行政机关为主体的管理，政府行政机关扮演者管理者的角色行政管理的对象包括社会公共事务和政府内部事务行政管理必须依法进行，是一种执法活动或执行政策的活动行政管理学的学科性质是公共管理学的一个重要分支学科是管理学的一个重要组成部分是政治学、经济学、社会学、法学等多门社会科学在政府行政机关管理社会事务及其内部事务过程中的总和运用，是一门多学科的综合应用科学。行政管理学的研究对象与范围（略）第二节行政管理学的历史发展西方行政管理学产生的原因与形成形成阶段西方行政管理学的形成（1）威尔逊行政管理学创始人 1887年在美国哥伦比亚大学发表了《行政学研究》提出从行政学的角度来研究政府管理指出行政学的主要内容是文官制度、行政组织和行政活动等。（2）古德诺和怀特的贡献古德诺：《政治与行政》创立了政治、行政两分法，为行政管理成为独立的研究领域奠定了基础。怀特：《行政学导论》把复杂的行政要素归纳为组织原理、人事行政、财务行政、行政法规四大部分。（3）泰罗“科学管理”的促进作用泰罗---法约尔---韦伯：提出了一系列管理学的理论和方法，被引进到国家行政管理中来，促进行政管理学学科的形成。当代西方管理学的发展大致经历了三个阶段：（1）19c末20c初至20c30s的行政管理学及其发展古典学派的行政管理学是行政管理学发展史上的第一个阶段。（2）20c40s——70s年代的行政管理学及其发展行为科学学派哈佛大学教授梅奥的“霍桑试验”，提出“社会人”的理论假设，进而建立了行为科学的管理学说：人不仅仅具有物质方面的需求，而且还具有多方面的其他需求。马斯洛的需求学说，人的需要时有生理需要、安全需要、社交需要、自尊需要和自我实现需要这样一个从低级到高级的多层次需要组成的需求结构。管理者通过满足被管理者的各种需求来激励管理对象努力工作，从而实现管理的目标。决策理论学派西蒙的管理决策理论学说指出决策时整个行政管理过程的中心，研究了行政组织决策程序问题，而且还对传统的理性决策准则进行了修正，也就是后来的最大化决策准则（满意决策准则or有限理性决策理论）系统理论学派里格斯的行政生态理论，探讨了新政环境与行政管理的相互影响和相互作用的问题。认为一个国家的国情影响并塑造一个国家的行政管理，使该国形成特有的行政模式。卡斯特的权变理论，管理是因人、因时、因地、因条件而变化的，根本不存在对所有管理者都适用的管理模式。行政组织模式以及行政领导模式，都会因环境的变化而变化，在不同的环境下会具有不同的模式。（3）20c80s年代以来的行政管理学及其发展 ①新公共管理学源于20c70s末80s初西方国家的公共行政改革运动，代表人物英国前首相“铁娘子”玛格丽特.撒切尔：反对低效和浪费，实行私有化；以市场取代官方组织，将企业管理方法引入政府管理；在行政管理中引入竞争机制，在公共服务中坚持顾客导向。 ②政府治理理论创造一种“最少限度的国家”、“按照私营企业模式进行管理”，是一种“有效地管理”、“良好的管理”，是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。政府放松规制，让给多的服务有市场、社会团体来提供，自己承担更多的协助服务。 ③后现代公共行政理论基本思想：强调公共服务应更具有针对性，满足公民个性化的公共需求，做到具体问题具体分析，替公民办实事。其实质是强调公共性是一种针对特定时间的特定行为，强调行政管理过程中的普遍参与（政府、其他社会单元），目的在于为公民提供个性化的公共产品or公共服务。第三节研究和学习行政管理学的方法和意义研究和学习行政管理学的方法根本方法：理论联系实际具体方法规范方法建立行政管理学的学术规范，即一般理论和基本原则，用其对所出现的行政现象进行解释，并用于对行政管理的实践活动进行指导。经验方法也叫做实证方法，强调在研究过程中只注重对事实的描述，而回避事实背后的规律，即注重研究“是什么”，而忽视“为什么”的研究。案例方法与规范的方法相对应，规范的方法重视研究事物的共性，即规律性的研究；案例的方法则主要注重个别事例的特殊性的研究。比较方法在社会科学研究过程中，通过对同一时期不同国家or地区的社会现象（横向比较or共时性比较）、同一国家or地区不同时期的社会现象进行对比（纵向比较or历时性比较），找出它们之间的共同规律和特殊性。研究和学习行政管理学的意义理论意义了解行政管理的基本规律，为我国行政管理的科学化提供理论依据。实践意义有助于我们弄清楚我国行政管理存在的问题和改革目标、任务、方式，为我国行政管理改革和发展指明方向有助于提高我国公务员素质，进而提高我国行政管理的整体水平。有助于提高我国企事业单位管理人员的政策水平，促进企事业单位与政府的良好合作，同时也有助于提高企事业单位的行政管理水平。第二章行政环境第一节行政环境的特点与类型行政环境的含义与基本属性行政环境环境：处在特定系统边界之外的一切因素的集合。边界指的是主体与环境的间隔，是系统环境这两个概念产生的理论前提，其作用在于说明组织的特性及了解组织与外在环境之间的关系。边界有无渗透性性是判别封闭与开放组织理论的重要标志，若边界是刚性、不可渗透的，则该组织or系统是一个孤立的、自我封闭的系统，与外在环境无任何关系；反之，则是一个开放的系统。 2.行政环境：处于特定行政边界之外的，能够对该系统的存在、运行与发展产生直接or间接影响的各种事物与情势的总和。行政环境的基本属性：复杂性、相关性与综合性、层次性、动态性行政环境的类型从研究角度出发，可以将行政环境划分成许多不同的类型：以环境因素的形成过程及其人类活动的关系为标准自然行政环境；人造行政环境对特定行政系统的作用与影响层次宏观行政环境；中观行政环境；微观行政环境以行政区划or一国政府的管辖区域为标准国际环境、国内环境行政生态模式 1．高斯与行政环境问题的提出最早把行政问题与其外部环境联系起来进行研究的是美国哈佛大学教授高斯。 3.雷格斯的行政生态学 1961年，雷格斯：《行政生态学》农业社会社会结构式混沌未开的社会组织是融合型而不是专业化的，缺乏明确细致的社会分工，社会交往时特殊主义or是人情取向的工业社会社会结构有明确而细致的分工，专业化程度高，社会组织从事不同的专业化功能，讲求行政效率与科学性，而社会交往中则为普遍主义（平等理性的取向）过渡型社会：（社会结构） ①形式主义特性：表现为正式的法律与政策规定不能付诸于事实，形同虚设 ②存在法律制度的同时也存在“人情大于法”的现象 ③异质性：同一社会中不同的制度、行为规范与观点并存，传统与现代并存。重叠性：不同性质的社会结构or组织上相重叠。雷格斯对不同的社会环境与它的行政系统的相互关系分析的基础上，提出了 “融合-棱柱-衍射的行政模型” ①融合型行政模式：与农业社会相适应的是融合型行政模式在农业社会中社会结构是混沌不分的，如同折射前的自然光是一道白光一样。它以农业为经济基础，没有明确、细致的社会分工，与之相适应，行政行为与其他行为，如政治行为、立法行为、司法行为、战争行为等是混杂一起的，没有专业化的行政机构，因而行政效率低下。其权力来自君主，官吏来自特殊阶层，实行世卿世禄制度；政府与民众沟通很少，官僚职位重于政府政策，行政风范带有浓厚的亲属主义色彩。 ②衍射型行政模式：与现代工业化相适应的是衍射型行政模式白光经过棱柱体的折射后，衍射为红橙黄绿青蓝紫七色光，这如同现代工业化社会，整个社会有着明确的、细致的分工，故政府职能也是明确的，有着分工极细的行政机构，执行着不同的行政职能，讲求行政效率与科学性。民众与政府沟通较多，有影响政府决策的渠道；行政风范体现平等主义、成就取向。 ③棱柱型行政模式：与过渡社会相适应的是棱柱型行政模式里格斯将介于农业社会和现代化工业社会之间的社会形态成为过渡社会。由于其过渡性，故既保持着传统社会的一些特征，又具有现代社会的一些因素。在行政方面，行政行为已经渐渐与其他社会行为区分开来，但还未完全分化；专业化的机构已经建立起来，但还不能正常运作，功能有限；行政过程仍受着各种传统势力的制约等等，因而行政效率低下。第二节经济环境及其对行政管理的影响经济环境及其构成经济环境：能够对特定行政系统的存在、运行和发展产生直接或间接影响的各种经济力量、活动、行为方式以及制度规定的统称，是特定行政系统所处的国家or地区经济力量与经济活动的总和。经济环境的主要因素及其对行政管理的影响经济力量行政系统所处社会系统的总体经济实力，包括总体社会生产能力与财富总量。经济力量对行政管理的影响及行政管理对其反作用（略）社会经济结构是一国or一个地区国民经济中的一系列相关经济结构性因素的集合，包括：不同所有制经济（公私经济力量比例关系）、国民财富在全体国民中的分配情况、社会分工与专业化发展程度。社会经济结构对行政管理的影响及行政管理对其反作用（略）经济体制是一个国家or地区以社会经济组织为中心的各种具体经济制度与行为规范的总和。核心：社会资源调配制度（以市场机制为主还是以政府调节机制为主）经济体制对行政管理的影响及行政管理对其反作用（略）科技发展水平是一个国家or地区科学与技术的发展的发达晨读，从根本上决定着一个国家or地区的生产能力。影响行政系统运转的协调，行政效率的提高，不仅需要良好的组织功能、结构、运行程序与规则等制度化保障，也离不开高效技术系统的支持反作用行政系统对社会科学技术水平也会产生重要的推动or阻碍作用。我国现行经济环境的基本特点及其行政管理的影响传统农业与高科技产业并存的社会生产力发展状况及其对行政管理的影响公有制经济为主题、多种所有制经济共同发展的社会经济结构及其对行政管理的影响受限市场及其对行政管理的影响第三节政治环境及其对行政管理的影响政治环境及其构成政治环境：指处于行政系统边界之外，能够对行政系统边界之外，能够对行政系统的产生、存在、运行与发展过程产生直接or借鉴影响的各种社会政治因素的集合。狭义与广义的政治环境区别是：是否将法律制度看成政治环境的一个重要因素。（广义：政治环境+法律环境）政治环境的主要因素及其对行政管理的影响 1.国家政权组织形式与实际运行状况及其对行政管理的影响（1）含义国家政权组织形式：（国家权力的排列组合方式）国家权力在政府横向各部门及纵向各层政府间具体划分方式、互相关系及其制度体现。影响：（略） 2.政党制度及其对行政管理的影响（1）政党：在某种政治体系中，通过控制or影响政府决策，以期取得和行使政治权利的社会政治组织。（2）政党是现代政治生活的一个重要组成部分，主要通过三个途径对行政系统施加影响：①议政②参政③执政 3.社会团体与社会流通性的发达程度及其对行政管理的影响社会团体：两个以上的社会成员基于资源，为实现某种共同利益要求而结成的一种社会组织。（2）社会团体对行政系统的影响（略）反作用：行政系统也促进or制约社会团体的发展（3）社会流通性与发达程度与社会团体的发展息息相关社会流通性：社会民众参与政治生活的可能性及其发达程度。封闭式行政系统:流通性削弱；开放式行政系统：流通性加强 →社会流通性=社会政治生活民主化程度，对行政系统影响非常之大社会流通性较强的社会中，人们有可能积极参政，通过各种渠道影响与制约着行政行政系统的功能结构、运行程序及规则的形成，推动行政系统最终按照符合社会民众整体利益的方向运行和发展第四节文化环境及其对行政管理的影响文化环境及其构成文化：指人们对社会经济、政治等因素的一种认知模式，是人们的社会心理活动的总和。文化环境：（作为一种与经济、政治环境因素相并列的行政系统的社会环境因素类型而提出的一个概念）是指人们心理与意识层面的环境因素。行政文化：在特定社会里，社会成员在社会化过程中所形成的关于行政系统的成因、结构、运行方式，及其与公民间关系的认知、情感、态度与价值取向等心理活动的总和，是公共行政系统及其运行方式在社会成员心理上的稳定反映与沉淀。。文化环境的主要因素及其对行政管理的影响行政价值文化及其对行政管理的影响行政价值文化（行政的总体价值观）：在特定行政环境下，社会民众在社会化过程中逐渐形成，关于公共行政系统应该具有哪些基本社会价值的认知和价值取向模式。行政功能文化及其对行政管理的影响行政功能文化（行政功能的功能结构观）：在特定行政环境下，社会民众在长期社会化过程中逐渐形成的对公共行政系统所具备的功能结构的认知与价值取向模式。在行政功能文化方面，出现过两种有代表性的文化：全能普化型行政功能文化有限分工型行政功能文化行政运行文化及其对行政管理的影响行政运行文化（公共行政过程观）：社会民众在政治社会化过程中逐渐形成并稳定存在的，关于各种公共行政问题得以有效解决的途径与方式的普遍性价值取向模式。公共行政系统运行机制的价值取向的两种模式：自律本位的人治模式法律本位的法治模式行政公共关系文化及其对行政管理的影响行政公共关系文化（政民关系观）：社会关于民众在公共行政系统中所承担角色方面的认知与价值取向，也就是人们在社会化过程中形成的，关于公共行政系统与民众间关系的认知、情感与价值取向。类型： ①传统型的行政公共关系文化 ②服从型的行政公共关系文化参与型的行政公共关系文化我国现行文化环境的基本特点及其对行政管理的影响 1.管制型行政总体价值观向服务型总体价值观的转变及其对行政管理的影响 2.全能普化型行政功能文化向有限分工型行政功能文化的转变及其对行政管理的影响 3.自律本位型行政运行文化向法律本位型行政文化的转变及其对象征管理的影响 4.依附服从型行政公共关系文化向自主参与型行政公共关系文化的转变及其对行政管理的影响第三章行政权力行政权力的产生极其来源行政权力的含义权力在现实的社会中，权力主体能够对权力客体进行影响or控制的一种力量。权力的类型，根据不同标准的划分：权力特性：本原性权力、从属性权力权力主体及目的：公共权利、私人权利权力作用领域：政治权利、经济权力、文化权利、社会权力行政权力国家行政机关or被授予行政管理权限的其他社会组织，为有效执行国家意志，依法对社会公共事务进行组织和管理的一种能力or力量。基本特征：主体：国家行政机关以及被授予行政管理权限的非政府组织客体：一个国家领土范围内所有公民及由公民组成的社会组织目的：实现国家意志重要基础：国家强制力行政权力的产生与发展两种类型传统行政权力：与传统农业社会发展状况相适应的行政权力。传统行政权力行使的依据主要是传统习惯和统治者个人的任意专断的意志，表现为人存政举、人亡政息的人治类型的普遍现象。而缺乏法治的精神。行政权力缺乏相应的制约机制，容易导致权力滥用和腐败。现代行政权力：与现代工业社会相适应的行政权力。特点：行政权力自主性增强、作用范围日益广泛和内部功能日趋分化、法理型权力现代行政权力是建立在合理性的法律和技术专长的官吏基础之上的，行政客体的服从是因为行政主体所拥有的合理合法权威，而且这种权威产生于正当程序。 →现代行政权力不是一种任意专断的权力，而是一种理性规则的权力人民作为国家行政权力来源的保证 1.通过宪政制度和各种法律法规对行政权力运行进行规范 2.具体来源：强制力、诱导力、组织制度、信息、个人因素行政权力特征及其价值取向行政权力的特征：公共性、执行性、有限性行政权力的价值取向：行政权利应该达到什么目标以及为谁的利益服务，它的核心是回答行政权力的目的以及由目的制约的实现目标的手段问题。 1.行政价值取向的共同性（公共利益）不同时代、不同国家的行政权力价值取向具有共同性，行政权力所涉及的都是公众的、公用的、公共的事物，不管它是代表国家利益，还是代表某些强势集团，或者是某个社会阶层，他们在形式上都会以公共利益的面目出现。 2.公共利益：一个共同体成员共同享有的利益。类型：普遍的个体利益、整体利益（公民共同体共同的利益） →公共利益不是简单的将个人利益相加，是由国家意志形成过程中各种政治势力的合力状态的体现。公共利益作为行政权力的价值取向的体现：行政权力出发点是基于公共利益考虑，维护和促进公共利益行政权力体现服务行政的精神，行政权力运作过程就是为公众利益服务的过程（从以往的“命令——服从”关系，变为“服务——收益”关系）行政权力运行过程贯彻公平原则，依法行使行政权力行政权力强调公开性和透明度，让社会公众知道其服务情况行政权力与行政责任二者关系：行政权力是一种与行政责任相对应的权力，没有无行政责任的行政权力，也没有无行政权力的行政责任行政责任：行政管理机关or行政管理者依照它们的职权关系所产生的一种职责和任务。具体表现：就行政责任的性质而言，由于行政权力的公共性，决定了行政责任是一种公共责任就行政责任的产生而言，行政责任是一种基于行政职权关系而产生的责任就行政责任的大小而言，行政责任是一种与行政权力相对等的责任第三节中央政府与地方政府行政权力的关系国外中央政府与地方政府行政权力的关系的基本类型 1.中央政府与地方政府行政权力的关系实际上是行政权力在其权力主体内部不同层次之间的纵向关系，也是最高国家行政权力和地方行政权力依法形成的权利义务的关系。 2.根据国家整体与部分，即中央与地方国家机关权力分配形式而论，分为：单一制国家、联邦制国家两种形式。单一制国家：由若干行政单位or区域组成的统一主权的国家。联邦制国家：由若干个联邦单位（共和国、州、邦）组成联合国家。 3.中央政府与地方政府的权力关系，可分成两种类型：（1）联邦制国家中央政府与地方政府权力关系（美国、德国、澳大利亚、巴西、印度是实行联邦制的主要国家，美国最具有典型性）联邦制国家中央和联邦成员单位的权限都是固有的，中央政府在全国只拥有相对权力，联邦成员单位的权力为宪法所明确规定，不由中央政府授予or划分。（2）单一制国家中央政府与地方政府权力关系（英国、法国、日本等国家为代表，英国为典型的单一制国家）在单一制的国家里，全国有统一的宪法、统一的机关体系。国家内部按地域划分成若干行政区域作为地方政府，地方政府服从中央政府的统一领导。西方发达国家中央政府与地方政府行政权力关系的发展趋势联邦制国家中央政府与地方政府分权改革以美国为代表的联邦制国家中央与地方关系经历了由分权到集权，再由集权到分权的两个发展阶段。单一制国家中央政府与地方政府分权改革英国、法国、日本等单一制国家分权改革比较激进，开始向地方自治的准联邦制转变。通过放松地方政府在当地事务管理权限、财政及人事任免等方面的控制，是地方政府由中央政府的代理机构转变成相对独立的准自治地方政府。西方发达国家地方分权化的主要原因地方分权是为了提高行政效率地方分权是为了适应现代经济的发展地方分权是为了适应政治民主化的需要新中国成立以来我国中央政府与地方政府行政权力关系的演变改革开放前中央政府与地方政府权力关系的演变表现为：高度的中央集权体制中央政府与地方政府经济管理权力关系中央政府与地方政府非经济管理权力关系改革开放以来中央政府与地方政府权力关系的演变经济体制改革推动下，逐步打破集权制的中央与地方关系模式，二者关系朝合理的方向发展。重构我国中央政府与地方政府行政权力关系的思路以宪法形式明确规定中央政府与地方政府分权范围实现中央与地方利益分配的合理化实行地方分权和基层自治健全和完善对地方权力的监督第四章行政职能行政职能的特点及其意义行政职能的特点行政职能：是国家机关在一定时期内，根据社会需求，在国家的政治、经济和社会事务管理中承担的基本职责和发挥的功能作用。行政职能是国家职能（政治统治、社会管理）的构成和体现。行政管理的特点：执行性、整体性、多样性、动态性研究行政职能的意义对于合理地确定行政活动的方向和重点有着重要意义对于行政管理过程科学化有着重要意义对于促进行政效率和效能的提高有着重要意义第二节行政职能的发展弱势政府时期的行政职能特点政府职能非常有限，政府很少对经济进行干预，其作用只限于为私人企业提供良好的发展环境。维护市场秩序，提供有限的公共物品。意义积极方面：适应了自由资本主义的需要，促进了资本主义经济的发展。消极方面：导致社会生产的无政府状态，引起经济危机的爆发。企业的规模越来越大，资本积聚和集中的趋势加强，企业间竞争更加激烈。仅依赖市场机制自发调节经济运行，政府只充当“守夜人”的角色，已不能适应经济发展的需要。强势政府时期的行政职能形成与发展强势政府时期即“积极干预”政府时期。特点强势时期政府介入社会经济生活的深度和广度都是前所未有的，人们都能看到政府这只“看得见的手”，在调配社会资源，引导经济生活，发挥积极主动的作用。强势政府时期行政职能范围大大拓展政府加强对市场的宏观调控兴办国有企业加强对企业的规范和管制政府对社会管理的职能加强强势政府时期的行政职能方式更加复杂多样法律、计划、制定政策、财政和金融政策、直接行动手段意义在凯恩斯国家干预理论指导下，战后西方各国政府对社会经济事务普遍采取大规模积极干预政策，在一定程度上导致了20c50-60s的经济繁荣。进入20c70s后，西方国家先后出现了新的经济危机，并且通货膨胀与经济停滞同时出现，“滞胀”现象。大规模行政职能扩张，致使国家赤字愈来愈大，而社会失业人口越来越多。有限政府时期的行政职能有限政府时期行政职能的发展趋势通过非国有化，减少政府对企业的微观管理政府放松规制，更好地发挥市场机制的作用推进公共服务职能的社会化、市场化具体形式：政府业务合同出租以私补公，打破垄断，建立政府部门与私营企业的伙伴关系公共服务社会化第三节我国行政职能的转变我国改革开放前行政职能的特征及其弊端我国改革开放前行政职能的特征政府以直接的行政手段广泛干预社会经济生活，行政职能过分膨胀，形成所谓的“全能政府”or“超强势政府”的职能模式。主要特征：集中计划管理、微观直接管理、片面强调政治职能我国改革开放前行政职能的主要弊端造成政府机构膨胀资源配置效率低下企业和社会缺乏动力机制容易产生腐败行政职能转变：为了适应客观环境变化的需要，而对行政职能进行的转换、重组和优化，是对政府的行为方式及职能结构体系的调整。我国行政职能转变的主要内容 1.职能重心的转变 2.职能方式的转变 3.职能关系的转变 →主要调整内容有：政府要弱化、强化、增加新的职能第五章行政管理机构第一节行政管理机构的特性与作用行政管理机构的特性行政管理机构：是按宪法和其他有关法律的规定，依照一定程序组建起来的，行使国家行政权力，履行各种行政职能的国家机关的总称，是国家机构的重要组成部分，亦称为行政机关、政府机关等。特性：合法性、主体性、系统性、权威性、执行性和管理性行政管理机构的作用行使国家行政权力，对社会公共事务进行管理执行和实施各种法律、法规、规章，维持社会治安和良好的市场秩序行政管理机构的组成方式及其类型行政管理机构的组成方式：指国家行政管理机构的组成形式与产生方式的总称。世界上几种在不同类型的国家最高行政管理机构：内阁制国家行政管理机构的组成方式内阁制国家的最高行政管理机构是内阁，内阁由首相、政府各职能部门的部长组成，首相为政府首脑，领导内阁。内阁由议院中占据多数席位的政党or政党联盟组成，其他政府机构的成员由任命产生，内阁向议会负责。国家一级的行政管理机构由内阁办公机构和各职能部门机构组成。主要代表国家：英国（意大利、奥地利、希腊、日本、以色列、印度、新加坡） 2.总统制国家行政管理机构的组成方式这类型国家的最高行政管理机构由总统、总统办公室、政府各部门机构以及独立机构组成。总统及时国家元首，又是政府首脑。总统通过选举产生，其他成员由总统依照法律程序任命。总统领导下的整个行政机关并不对议会负责。主要代表国家：美国（阿根廷、巴西、印度尼西亚、巴基斯坦、埃及、肯尼亚等国）半总统制国家行政管理机构的组成方式最高行政管理机构的产生方式兼有内阁制和总统制的特点，典型：法国第五共和国国家行政管理机构是政府，政府由总理领导，而总理是由经全民选举产生的总统任命的。总统——总理关系：总统决定大政方针，总理负责具体的行政事务。总统是国家元首，掌握实际统治权，成为国家权力的中心，不对任何机关负责。总统直接金额以无须经过议会同意而自行任命总理和政府部长，主持内阁会议；可以不经总理副署直接颁布紧急命令、发布总统咨文。法国、芬兰、冰岛、葡萄牙、俄罗斯及东欧一些国家委员会制国家行政管理机构的组成方式委员会制国家的最高行政管理机构是由议会选举产生的委员会，委员会由主席领导，主席为政府首脑，委员兼任各部部长，最高行政机构对议会负责。委员会的办公机构和各职能部门机构共同组成国家一级的行政管理机构。主要代表国家：瑞士（也是唯一长期实行委员会制度的国家）国务院制行政管理机构的组成方式我国的最高行政管理机构是中华人民共和国国务院，即中央人民政府，由全国人民代表大会产生，对其负责，受其监督。国务院由总理、副总理若干人、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成。国务院的办公机构和各职能部门机构共同组成我国中央人民政府的行政管理机构。行政管理机构的类型根据行政管理机构的性质划分（注意区分）领导机构：在整个行政管理机构中处于对重大行政问题进行决策和行政执行中从事指挥、监督等活动的机构。执行机构：（职能机构），在领导机构领导下分管某一专业领域行政事务的机构。→主要作用：执行领导机构所指定的方、政策及其决策，管理该领域的行政事务。监督机构：对各种行政活动进行监督检查的机构。→促进行政管理机构依法行政和防止腐败咨询机构：（参谋机构），为政府及有关部门提供咨询建议和出谋划策的机构。→实现行政决策科学化、民主化信息机构：政府中设立的专门负责信息的收集、加工、传递、储存，为领导机构和有关部门提供各种行政信息、沟通情况的信息服务机构。辅助机构：为协助行政首长的领导工作而设置的综合性办事机构，既包括各级政府及其部门设立的办公厅or办公室。也包括为协助行政首长处理某一领域专门行政事务而设立的专门办事机构。派出机构：国家有关行政管理机构依法在一定区域内设立的分支机构or代表机构。根据行政管理机构的职能划分经济类行政管理机构：代表国家队社会经济进行宏观调控和管理。社会类行政管理机构：进行社会文化生活等管理。政治类行政管理机构：维持政治制度和管理政府内政、外交事务等活动行政管理机构的设置行政管理机构设置的原则行政管理机构设置：行政管理机构的设立、变更、撤销和合并等的总称。为了保证行政机构设置的合理性和科学性，机构设置时应遵循原则：适应性、协调性、权责相称、精干高效、法制性原则行政管理机构设置的程序：依法设置行政管理机构的方法和步骤。基本环节：提出行政管理机构设置的理由，并设计出初步方案对行政管理机构设置方案的评估和论证对行政管理机构设置方案的批准对行政管理机构设置方案的落实于实施行政管理机构编制：（行政编制）国家行政机关的组织机构、人员定额、职务名称、工作量、工资标准和经费额度等的总称。 1.行政编制管理机构：国家行政管理体系中依法管理各类行政管理机构编制的部门，是行政编制管理的主体。 2.行政编制管理的特点：集中程度高、综合性强、经常性和长期性编制管理三个方面内容：职能、机构、人员编制管理行政管理机构改革行政管理机构改革的原因行政管理机构改革：对那些已经不能适应并推动社会发展的原有机构进行变革的活动。行政机构改革的主要原因：外部因素：经济体制转变、政治制度的转变和更迭、社会发展程度、国际环境的转变内部因素：机构的过度膨胀、人员素质不高、弱化行政管理机构改革的基本目标我国行政机构改革的总目标：适应经济发展和社会全面进步的要求，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化的国家行政干部队伍，提高为人民服务的水平。具体措施：按照发展社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的职能分工按照依法治国、依法行政的要求，加强行政法制建设行政管理机构改革的基本内容西方发达国家行政管理机构改革的主要内容从“大政府”向“小政府”转变行政机构内部的决策与执行职能及机构的分离行政机构的分权化强化总和协调行政管理机构及职能行政管理机构设置弹性化我国行政管理机构改革的内容与基本经验坚持以适应社会主义市场经济体制为改革的目标，把转变政府行政职能作为机构改革的关键。坚持精简、统一、效能的原则，把精兵简政和优化政府组织结构作为机构改革的重要任务。坚持积极稳妥的方针，既要审时度势，把握时机，坚定不移地迈出改革步伐，又要充分考虑各方面可承受的程度，审慎地推进改革。坚持机构改革与干部人事制度改革相结合，制定配套的政策措施，妥善安排分流人员，优化干部队伍结构。我国多次行政管理机构改革的经验：坚持以适应社会主义市场经济体制为改革的目标，吧转变政府行政职能作为机构改革的关键。坚持精简、统一、效能的原则，把精兵简政和优化政府组织结构作为机构改革的重要任务。坚持积极稳妥的方针，既要审时度势，把握时机，坚定不移地迈出改革步伐，又要充分考虑各方面可承受的程度，审慎地推进改革。坚持机构改革与干部人事制度改革相结合，制定配套的政策措施，妥善安排分流人员，优化干部队伍结构。按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设第六章行政管理事务行政管理事务的含义与类型行政管理事务：作为行政管理对象的全部事务，既包括政府内部的行政事务，也包括政府所管理的全部社会公共事务。二、行政管理事务的类型：按不同标准进行不同分类：行政管理事务所属层级：高层、中层、基层行政管理事务行政管理事务层级：宏观（行政领导事务）、微观（日常行政事务）行政管理事务行政管理事务同政府关系：政府内部的行政管理实务、社会公共行政管理事务政府内部行政管理实务:作为行政机关的政府为了有效地管理社会公共事务而维持自身组织活动所从事的所从事的所有管理实务。社会公共行政管理实务:作为政府行政管理对象的，与社会公众生活密切相关的、涉及公共产品生产和公共服务提高的并与私人事务相对应的各种社会公共事务。政府内部行政管理事务人事行政管理各级政府的人事部门通过一系列的法规、制度和措施对政府公务员所实施的管理活动，它包括对公务员的录用、考核、交流、回避工资、福利保险等进行管理。 1.内容:计划与组织、使用与开发、激励与监督、制度建设与具体落实 2.国家公务员制度的基本制度：职位分类制度: 两种基本类型： ①品位分类：以人为对象进行分类的一种认识分类制度，其分类依据是公务员个人所具备的条件和身份。 ②职位分类：以职位为对象进行分类的一种分类制度，其分类的依据是职位的工作性质、难易程度、责任轻重及所需资格条件。 →我国公务员的分类制度是一种以职位分类为主、兼具品位分类的分类制度。新陈代谢制度：有关国家公务员考试录用、调任、辞职、辞退、退休等一系列制度的总和。激励约束制度：有关国家公务员的考核、奖励、处分、职务升降、轮换、回避等一系列制度的总和。职业发展和保障制度：有关国家公务员的培训、挂职锻炼、工资、保险、福利等一系列制度的总和。财务行政管理财务行政管理：（财务行政）是政府、管理者等行政主体对政府行政管理or单位微观管理中的资金收支的管理活动，是行政主体行使与法定的事权相配套的财权，规范和监督资金的收入、保存和支出，支持和保障财务管理各项职能的运行，从而实现行政管理目标的过程。预算管理：政府及其财政管理部门对财务收入计划的编制、审查、执行和核算等行使职能的过程。会计管理：政府有关职能部门依法对各单位的会计组织、会计制度和会计工作进行的管理活动，目的是规范各单位的会计事务，使财务功能和行政管理的其他功能项协调，促进经济和社会发展。审计管理审计：审计机关依法独立检查被审计单位的会计单位的会计凭证、会计账簿、会计报表以及其他与财务收支有关的资料和资产，监督财政收支真实、合法和有效的行为。后勤行政管理：为合理组织安排财力、物力资源，为机关工作提供必要和充分的物质保障和生活服务的一系列管理事务。物资管理：机关物资设备和管理：生活后勤管理：解决与机关人员生活起居有关问题的管理活动，其目的是保证机关正常运转。机关环境管理服务后勤管理：机关工作人员提供力所能及的社会服务而从事的相关管理活动。借贷工作管理：行政机关后勤管理部门对来机关办事的人员提供生活方面的接待服务，包括对内、外宾的接待服务，机关招待所的接待服务和会议接待服务等内容。改革后勤管理体制，目标是能与社会主义市场经济体制相适应。机关行政管理：为机关的行政职能的有效发挥提供保障的活动，主要是对机关内部行政事务的构成要素及流程进行规划、组织、监督、控制、协调等一系列活动。机关行政管理事务属于日常性、技术性的管理事务，主要内容：会议管理会议的作用：是行政管理机构通过集会的形式交流信息、讨论问题和传达指令的一种管理形式。机关文件工作管理文件工作管理：充分发挥并放大文件的功效，为本机关各项职能工作和社会有关方面提供适用信息服务为目的，而对构成文件工作事务机构、人员、财务、信息、时间等因素及其流程所作的规划、组织、监督、控制、协调活动。机关档案工作与信息工作管理（1）机关档案工作管理机关档案工作管理：对正式的、与机关相关的档案进行搜集、整理、分类、归档、查询等工作的管理。（→一般机关会有专人负责，并制定机关档案管理制度）（2）机关信息工作管理机关信息工作：信息的收集、传递、反馈、信息网络、信息加工（甄选、整理、编写等）和信息存储等。保密工作管理：对政府内部的各种密级文件、资料进行的管理。信访工作管理信访工作管理：以放大和充分发挥信访工作的功效为目的，对构成信访工作中的因素及其流程所作的规划、组织、协调、控制等活动。社会公共行政管理事务经济行政管理：政府及其管理机构代表全体人民的意志和利益，遵循客观经济规律要求，为实现预期的经济发展目标，运用经济的、法律的、行政的手段和措施，对社会经济生活进行计划、组织、指挥、协调、监督

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