燕山大讲堂第2期——行政体制改革的政治学解读[1].docx

燕山大讲堂第2期
行政体制改革的政治学解读

时间：2008年5月24日
地点：中国政法大学
主办：中国政法大学法学院
承办：腾讯评论
嘉宾：李强
主持人：各位同学、各位网友以及各位朋友，下午好！非常感谢大家来听这样一次讲座，我想地震灾害对我们的震撼还没有过去，在我的脑海中最深刻的一幕是默哀日的那一天，天安门广场那么多的人在用强烈的方式表达我们建设美好国家的一种愿望，这是我们共同的愿望。在灾难中我们的公民学会了成熟，学会了坚强，这种公民性的提升，是走向现代国家的一个必然因素。但是，我觉得还有其他非常重要的因素，是走向现代国家的一个重要的方面。比如今天所要讨论的主题，就是国家制度的建设。我们非常有幸请到了北京大学校长助理、北京大学欧洲研究中心的主任李强教授。
我先对李强教授及嘉宾评论人做一个简单的介绍。李强教授是1978年考入北京大学，1982年毕业，1985年开始留学英国，8年后学有所成获得了英国伦敦大学的政治学博士。多年来他一直在北京大学从事研究教学工作。简单的来概括李强老师，可以用一个词来表达，李强老师最典型的特点是“三好先生”。第一，他是一位好学者。李强老师对于自由主义的研究非常的深入，特别值得称道的是他对于贡斯当两种自由的引入和阐述对我们国家的发展起着非常重大的作用。另外他对于马克思.韦伯关于社会政治学理论的书也有非常精到的研究。第二，他是一位好教师。李强教授在北大开授的政治理论课程场场都是爆满，特别是他对于中世纪政治理论这一块的梳理，脉络非常清晰，而且观点独到，非常值得称道。第三，他是一位好公民，在研究的同时，他时时重视自己作为公民身份的社会责任，他把自己的研究和我们国家的发展紧密的结合起来。比如我们国家的发展、国家的命运、国家的崛起或统治的建构等等。今天是关于国家崛起过程中制度建构的一个重要的问题，所以我们非常荣幸请到了李强老师来给我们做这样一个讲座。先用掌声欢迎一下李强老师！
（掌声）
我们请到的嘉宾是北京大学法学院的陈端洪教授。陈端洪教授也属于我的先生。但是我觉得他不能用“三好先生”来概括，只能用“非常酷的一位先生”来概括，他的酷不仅仅体现在他的思维方式——他的思维非常独特，包括他对于我们宪政体制的研究都有非常独到的见解。至今为止，他的《对峙——从行政诉讼看中国宪政的出路》一文，仍然是宪政发展过程中一篇非常经典的论文。更难能可贵的是，陈端洪老师对官僚制度具有非常精到、独特的了解。所以我觉得请陈老师这样一个酷老师，来对一个“三好老师”做这么一种评论是非常合适的选择。以一个锋利的矛来攻一个非常坚固的盾，这是一种最好的选择，所以我们非常感谢陈端洪老师能够做客《燕山大讲堂》，也让我们用掌声欢迎陈端洪老师。（掌声）
 下面讲座就正式开始。在读到有关李强老师东西的时候，看到一个非常重要的命题，他说西方国家发展过程中一个重要的动力就是现代国家的建构，我想，我们今天要讨论的行政体制的改革也是国家，特别是现代国家建构过程中的一个重要方面。下面就让我们来聆听李强老师从政治学、国家层面解读、理解行政体制改革，再次以掌声欢迎！
（掌声）
李强：感谢大家周末放弃了休息来听这个讲座，感谢政法大学法学院的邀请，也感谢腾讯网组织这样一个非常有意义的系列讲座，也感谢韩博士一些夸张的介绍。我来政法大学心里还是非常高兴的，因为政法大学和北大有很密切的联系，1952年院系调整的时候，北大的政治学和法学有相当一部分并到政法大学里面，我特别尊重的几个学者也来到了政法大学，所以也是非常高兴。
今天我讲座的题目是《行政体制改革的政治学解读》，实在想不到一个更好的题目。确实，在最近修改题目的时候、演讲的时候，也还是想到了地震。想到在这次地震中整个民族焕发出来的非常难得的民族精神的爆发，从这个角度来思考近代国家构建的问题，也是非常有意义的。在这个过程中，每一个人都参与了为灾区献爱心的活动。今天我主要是从理论方面来思考，分两个方面讲五个问题：一、什么是中国所面临的政治改革。二、什么是现代国家，它的结构、功能有什么特点，在整个西方近代发展中有什么样的作用。三、用非常粗的方式思考一下中国的国家结构问题，简单的讲一下财富中国，集中讲改革开放以前国家的结构。经过第二部分、第三部分的分析，希望能够展示我们国家改革面临的重要任务，就是国家构建的问题。四、简要的回顾一下1978年中国改革以来，政治改革的路径。五、结合最近中央十七届二中全会通过的关于行政管理机构改革的意见，来思考一下我们今天在多大程度上抓住了中国政治改革的核心问题。
经济发展，需要怎样的政治体制改革
先讲一下什么是政治改革。打开报纸和网络，经常会看到一些内容，特别是经济学家们，说中国的经济改革已经遇到瓶颈了，如果不进行政治体制改革，中国的经济体制改革很难进行下去。我想这是大家相当强烈的共识，中国如果不进行政治体制改革，经济体制改革就难以发展。大家所想的政治体制改革是什么样的政治体制改革呢？你要改什么？我就想问经济学家，你想改的是什么，你觉得哪一方面影响了我们的经济体制改革。我们想的政治改革，首先就要回到政治，我所理解的政治，它是一种统治的秩序，人们在一起生活，主要有一种规矩和秩序。我们讲的政治体制改革，我的理解是跟民主化联系在一起。实际上仔细深究，经济体制改革和民主化的联系，远没有大家想的那么密切。我曾经在几篇文章里都提到这么一个观点，我们1978年以来进行的改革和今天所面临的改革，从大的角度来讲面临三个方面的任务。
第一，是结构。结构来源于一个政治框架，建立一个能够支撑市场经济发展和市民社会发展的现代国家制度。
第二，构建现代国家制度，使它的权威更具合法性，和现代民主的参与结合起来。简单的说，第二个任务就是民主化的任务。对今天学法律的学生和老师来讲，如果一定要讲的话，还应该有第三个任务，就是把构建出来的现代国家体制，不仅仅纳入现代民主政治的制约之下，而且现代国家体制行为方式应该以某种宪政的方式体现出来，就要有规矩。
因为这是三个不同层面的问题，所以，第三，即使在有民主制的情况下，也还有宪政。
如果我们读政治理论和法律理论，会注意到这三方面在西方近代历史形态中对应着三个不同的历史形态。关于第一个现代国家构建问题或者说国家制度问题。从无政府主义、自由主义到最大的权能主义或者叫集权主义，关注的问题就是现代国家制度。现代国家以什么方式构建？国家权力的外延应该有多大？所以所谓自由主义和其他的争论，都是围绕着这一个问题。关于第二个民主化问题，就是所谓从亚里士多德开始，西方就有关于政府统治的强势，到近代民主的问题，它不解决国家权力的大小、国家权力的外延，而解决国家权力的渊源问题。第三个问题，我们所讲的专治主义、宪政主义都涉及第三个问题，政治在行使权力的时候，是依靠自己主观意志行使，还是依靠固定的有规定的法律来行使。我理解的政治体制改革大而言之应该不外乎这三个方面。
就西方的经验来看，这三个方面并不是同时出现的。现在西方宪政制度有深远的历史传统，当然近代西方宪政怎么来界定、怎么来形成，相对的来讲是另一个问题，西方的宪政的形成很难有一个清晰的起点的判断，它是一个非常连续的过程。正好我最近在看我带的博士的博士论文，写的就是关于英国宪政的形成，很难找到一个比较明确的起点，很难把英国的宪政和西方的现代政治那么清晰的延续，当然了，到了现在有一些非常明显的变化。但是在另外两个政治方面，又有非常清晰的规律可循。
从西方，特别是从欧洲来看，近代的状况，大概是现代国家构建在先，国家的民主化在后，大部分的国家都是这样。比较典型的是英国、法国、西班牙等第一拨形成现代国家的地区，大约现代国家的构建最少应该从15世纪开始就初见端倪，到了后来像英国是最早形成现代国家框架的。英国形成现代国家框架之后，他把现代国家框架纳入民主化的框架之中要晚一些。英国1840年鸦片战争打中国的时候，那时英国的民主化还相当的初步，英国真正民主化的完成是19世纪70年代，试图改革，直到20世纪20年代，妇女有了选举权之后，英国的民主化进程才完成了。所以从西方来看，政治改革的这三个层面，无论从逻辑上，还是从实践上，都是三个相对独立的过程。我们的政治体制改革改什么，我理解就是这三个方面。
关于民主化的问题，大家这些年讲的不少，而且一般来讲讲政治体制改革的人们，马上就想到应该是民主化的问题，所以今天我主要想讲，而且是我认为最重要的问题——现代国家构建问题。
二、现代国家构建问题
现代国家构建是什么意思？什么是国家？我想政法大学的同学一定非常清楚，讲到国家从英国来讲应该有两个词，第一个是COUNTRY,好比中国是国家、美国是国家，我们都是国际法中的行为主体。第二个词是INSTITUTION，是指的独特的机构。我讲的现代国家构建是第二个层面的，主要讲要构建独特的机构，叫做国家的。国家在欧洲的兴起，我刚才多少提到一些，特别是在西欧主要国家，大概是从15世纪，当然也有更早的，好比英国的现代国家构建，甚至推到11世纪，诺曼底威廉登陆，这就引进了欧洲大陆比较强的中央集权制度。一般的来讲，从15世纪开始起到19世纪，欧洲这些主要国家相继的建立了现代国家制度。什么是现代国家？一些非常著名的西方社会学家、政治学家，像韦伯、查尔斯等等他们这些人对欧洲现代国家制度做了一些概括。如果用简单化方式来概括，是三个方面的公共性。第一，现代国家是一种公共权力机构；第二，现代国家的支撑依靠是公共国家财政；第三，现在国家智能是提供公共服务或者为社会提供公共产品。
第一，现代国家体现为在特定领土上存在的一套独特的机构，这套机构垄断了合法使用暴力的权力。韦伯讲的这句话是非常有价值的，合法的垄断、合法使用暴力，对学法律的同学来讲这一点是至关重要的。比如在现代国家形成之前，无论是希腊还是罗马，特别是到中世纪的时候，合法使用暴力的权力，是分散在社会诸多的不同团体中。比如中世纪，民主众有权力，国王有权力，重要的贵族也有权力，宗教、教会有权力，他们都有合法的使用暴力的权力。由于合法使用暴力的权力分散在不同机构中，所以整个社会就不可能形成一个统一的具有普遍意义的法律体系。由于合法使用暴力的权力没有集中在一起。西方整个现代化的过程，从本质上来讲，就是把合法使用暴力的权力逐步的集中在一个特定的机构手里边的过程，这个机构就是国家。国家垄断了合法使用暴力的权力，国家垄断了杀人的权力，国家垄断了惩罚的权力，由于国家做了这种垄断，整个法律才有可能具有统一性，才有可能出现大家后来所讲的市场经济所必须依赖的具有统治性的法律。我记得我在中学、大学的时候，上的欧洲史讲到了德国，讲到德国统一之前，各个不同的邦之间都有很多的关税，这就是国家没有垄断的使用合法的权力。
第二，国家首先是一个公共权力，现代国家对使用暴力权力的垄断，是和它的税收的垄断联系在一起的，这对于我们理解现代国家非常重要。通过税收建立起公共财政，以满足国家的财政需求。像法国著名的思想家布丹，在很早的时候就强调公共财政的重要性，并形象的将公共财政比作国家的神经。有一位经济学家熊彼特，我们都知道他写过资本主义、社会主义和民主主义，他甚至把公共财政作为临近的社会起点，他说公共财政是考察社会的最好指标，一个民族的精神文化水平、社会结构、其政策所导向的行为，所有这些以及其他内容，都明明白白的写在它的财政史中。经济学家奥尔森曾经在一本书里面专门非常形象的讲过一个国家的起源，他认为国家和土匪是不一样的。当一个土匪在某一个时候，在某一个地方固定下来，依靠固定的税收来维持他的生存，而当体制逐步转变，当地人习惯了这种制度，这时候土匪就转变成国家了，国家一定要依靠稳定的现代公共财政。理解中国的历史，关键就是在理解中国的财政史。在最近的抗震救灾过程中深受人民爱戴的温家宝总理，在某一次曾经专门讲过，说：“公共财政问题，是历届国家政治体制的关键”，讲的非常到位。韦伯在分析传统中国为什么不能够产生现代资本主义制度时，非常清晰的说传统中国没有办法构建有效的国家制度，核心的原因在于传统中国没有办法构建有效的公共财政制度。
第三，公共服务。国家垄断合法使用暴力的权力，垄断了税收的权力，垄断的目的不是为了国家机构自身谋取福利（奥尔森也讲国家和土匪的核心区别就在于这个），而在于为它所统辖下的人员提供公共产品。这个公共产品至少包括对内提供秩序，对外提供一种安全保障。
现代国家从定义上来讲有三个公共性。第一，它是一个公共权力；第二，依靠公共财政来维持；第三，它的唯一资本是为社会提供公共产品。我在北大讲政治学，经常提醒同学们要注意，政治学是一个非常高尚的学科，这是亚里士多德讲的，它决定其他学科在整个知识体系中的地位和作用。只有政治学这一个学科，它是百分之百的公共学科，所有其他学科，可以既是公共性的，也是私有性的，哲学既可以成为对公共的思考，也可以对私人进行思考。法律里面既有公法，代表公共性的问题，也有私法，争取我自己的最大利益。政治从本质上来讲，它必须完完全全是公共学科。理想状态的政治和理想状态的国家，是百分之百的公共性。
什么样的机构能够履行国家职能？
还有必要简单讲一下现代国家结构的特征。有学者在西欧民族国家的形成里有过一个分析，一个控制了特定地域人口的组织，如果具备了下列特征便是国家。1、它与在该领域的其他组织产生了分疏。它和其他的机构分开了，完全分离出来。2、它是自主的。3、它是集权的。4、它的各个分支机构以制度化的方式彼此协调。无论是中央集权的国家，还是联邦制的国家，要形成一个国家，一定要有一个公益，公益要有载体，这个载体是统治性的，是中央集权的，不可能完全分开。它的各个分支机构，是以制度化的方式彼此协调的，无论国家是采取三权分立，还是其他的方式，立法机构、司法机构和行政机构一定要彼此协调，如果彼此不协调，那么这个国家也形不成现代国家特征。
我重点讲一下国家的分疏特征。什么样的机构能够实现我上面所讲的国家公共性的三个特征，只有分疏的东西。传统的统治方式是地域分疏，现代国家制度出现以后，统治是功能分疏，功能分疏是国家自主性的前提。什么叫做自主？就是我在做一件事情的时候，我完全按照公共性的原则，不受任何私人机构和私人利益的影响。没有任何一个社会能够百分之百的维持国家的自主权，好比说在国家机构里面的人，可能为了自己的私人利益而不去履行他该履行的职能，但是我现在从制度的角度来讲，要想维持国家的自主权，一个必要的前提就是国家的分疏，国家履行有限的职能，国家和市民社会有保持一个距离。黑格尔辩证法讲到个人是完全追求私立的，这在正常社会是需要的，到了市民社会，既有某种公共性的东西，又有某种私立的东西。到了国家的层面，它就完全公共性了。在黑格尔看来，要想使市民社会健全运作，必须有一个了不起的自主的国家，国家和市民社会要有分离，市民社会如果过多的参与了国家、影响了国家，那会影响国家的公共性。当然我想在正常的现代社会中发挥市民社会的作用是非常重要的，但是国家机构设置的时候，要有一个非常清晰的想法，这个机构是公共性的，市民社会组织，无论是今天的工会，还是商会，无论哪一个会，它都既有公共性的成份，也有私人性的成份。所以国家自主的前提是国家的分疏。
为了讲这一点，我在前些年研究的时候非常关注卡尔施密特关于权能国家的讨论。什么样的国家是最能够履行国家职能的？像施密特分析德国魏玛共和国问题的时候，当时德国面临很多的困难，政治上国家力量太弱，许多人都希望能够建立一个强力的国家，不少人把目光投向了苏联和意大利先走一步的法西斯。施密特作为德国著名的宪法专家，他对这个问题有一个分析。他认为权能国家不可能是一个强国家，不可能是一个完全维持公共性的国家。他有一段非常精彩的分析。他说：“在权能主义国家中，一旦国家存在的基本条件，国家和市民社会维持明确的划分，一旦这一划分不复存在，一旦国家干预范围超出政治权力，不再从事重复的政治问题，而是潜入社会生活的所有方面，国家的自主性与独立性就会消失。”所以权能主义国家就是当时苏联的模式和法西斯的模式，所以基本特征是不存在独立自主的国家，即不存在专门垄断、合法使用暴力权力，为社会提供公共产品的机构。在理想意义上，回想韦伯的话，权能主义状态和无政府主义所追求的无政府状态，有惊人的相似之处。无政府主义的理想是国家的消亡和社会的自我调节，权能主义是社会主义的消亡和国家的无所不在，国家无所不在取代了自主国家存在的前提。
上面抽象讲了理论的之后，实际是讲了两点。第一点，讲了什么是现代国家。第二点，讲了现代国家的结构特征。第三，现代国家有什么意义？以我阅读西方，特别是欧洲近代历史的体验，我感觉欧洲现代国家制度在两个方面发挥了重要的作用。1、现代国家是欧洲民主国家构建的重要前提。2、现代国家是欧洲西方近代市场经济最后发展的重要前提。
民族国家构建。我们在念政治的时候，经常问是先有国家还是先有民主。近代对现代国家的追求和民主主义的追求是并行不悖的。在西方帝国现代化的国家，是先构建了现代国家，然后用现代国家作为一种手段和权力机构，来构建一个现代意义上的民主。这一点在英国和法国表现的非常明显，英国和法国是先构建起来一种现代国家制度，然后用现代国家制度通过政治的和法律的、文化的手段，来对这个国家土地上的人民实行同化，从而构建一个现代的民族认同。法国大革命之后，不同的语言特别多，比如说不是所有的法国人都是讲法语，但是法国强有力的国家机器，是现代法兰西民主国家构建的重要手段。
著名的民主主义的专家讲“想象的共同体”，要把想象的共同体形成一个具有统一意志的共同体，在欧洲帝国国家是先有国家再有民主，后来帝国主义出来以后，人们看到了民主国家所迸发出来的在竞争中强大的力量，后面的是先有民主意识，然后做努力的创造国家，好比德国。一旦创造出国家之后，它仍然要用现代国家结构，来巩固一个民族的认同。所以现代国家机构在西方近代发展中的第一作用是民主国家构建的一个重要制度前提，另外它是现代西方市场经济发展的重要制度保障。
关于市场经济的发展，我们有一个非常天真的说法。我是在文化大革命时成长起来的，那时候“四人帮”当道，说资本主义的东西就像韭菜，你是割不尽的，割了之后马上就会长起来。那时引用的最多的就是列宁的一句话，列宁说小生产是每日每时的大量的产生的资本主义。当时我们理解资本主义这个东西非常皮实，你怎么割、怎么打，它马上就能发展起来。老实讲，从理论角度来讲，我不大赞成这个观点。
如果用一个比较的框架，像我多少研究过韦伯，他关心的核心问题就是西方近代资本主义的产生，它的本质是什么？前景是什么？韦伯分析西方近代资本主义产生的时候，他注意到了资本主义在欧洲产生是一个非常独特的世界现象，只有在西欧，在少数地方，才可能产生出来现代资本主义的经济制度。韦伯注意到资本主义经济制度产生需要非常独特的外部条件。这个资本主义比较宽泛，我们可以理解为市场经济的资本主义。1、从法律的角度来讲，它发展一个理性化的法律，能够为资本主义发展提供具有普遍性的法律秩序。韦伯讲的很简单，市场经济的制度是非常非常难以信任、难以维护的，什么是市场经济？市场经济的本质是什么？本质是等价交换。但大部分人是不倾向于等价交换的，是希望能够拿比较少的东西，换比较多的东西，甚至不拿东西，把别人的东西拿到自己手里。你要保证他去等价交换，这是很难的。
从这些年根据资本主义经济的研究，看出来要想使人等价交换，有三个方面的条件。第一，需要一个国家。国家垄断了合法使用暴力的手段，如果你要不等价交换，你要坑蒙拐骗的话，我就要用法律制裁你。第二，需要市民社会各种行业的中介组织，为了保证这个行业的整体利益，比如我的行业是养甲鱼的，很多人容易给甲鱼喂一些不健康的食品，结果媒体一曝光，人们都不吃甲鱼了，甲鱼行业就完蛋了，为了保证这个行业的利益，我采取行动，来揭露大家喂甲鱼的饲料，市民社会保证你最后是等价交换。你用一定的食品养大的甲鱼，卖一个合适的价格，这是等价交换。第三，道德、传统的文化、法律。如果说有一个社会道德的作用足够的强大，能够使每一个人都完全的知道等价交换，这个社会是非常理想的，它不需要市民社会，不需要法律，每个人既是自己行为的判断，也是他人行为的判断，但是这样的社会现在起码没有出现过，将来能不能出现还不可知。由于这样的社会没有出现，所以国家来提供一个具有普遍性的法律秩序，那就成了现代市场经济兴起的非常重要的前提。特别是今天买股票的，大家都买，我不买，韦伯在研究资本主义的时候分析过，股份化的公司就更难了。各种人把他的钱放到一个单独的地方，这个地方组成一个公司，这个公司又交给一个完全和我不相干的人去经营，他经营以后把利润再给我们，这是多难的事情，这需要制度和法律条件，只有现代国家能够提供，没有现代国家就没有法律。所以我在以前的文章中曾经注意到，引过著名的经济学史专家布拉里的一段话，他说市场经济不是自发自然形成的，而是人为创造的。市场经济的产生，必须有某种独特的政治法律制度为前提。只有当市场经济的制度条件存在的前提下，市场规律才具有相关性。
亚当.斯密不仅注意到了市场经济看不见的手，而且也注意到看不见的手需要后面的制度的保障。像中国这样的国家，他说是没有办法发展很好的经济的。因为在中国利率会很高，借出去以后经常收不回来，国家和法律没有办法提供保障。当我借出去的时候，我已经把不能够得到保障的那部分价格，放到利率里面了。斯密注意到市场经济看不见的手要发挥作用，必须后面有一只看得见的手起到国家的职能。第一，国防的职能，保障安全。第二，司法的职能，提供司法秩序。第三，对于某些公共工程，私人不能来做。
这两年有一个电视连续剧叫《大国崛起》，说欧洲有一个现代国家制度。什么是现代国家制度？一定要回答清楚，它是一种独特的制度形式。
翻过来看一下中国，我们就会对中国改革的目标和路径有新的理论理解。当然要想理解我们的目标和路线，还需要解答分析一下中国的制度。中国的制度说来话长，不需要追溯得那么远，不过也需要简单的提及一下。我曾经在和法学界相关的会议上提交过一篇论文，与欧洲相比，中国的国家构建走了一条非常独特的路。从秦汉开始，中国的国家就构建起来了。而且当时的国家制度，按照三个公共性的标准来衡量的话，比起欧洲的所谓国家制度，在相当长的时期里是具有比较优势的。拿秦汉比罗马，罗马的国家是远远不如秦汉的，它没有有效的公共财政制度、没有统一的的官僚制度、中央集权，甚至没有能够说得过去的财务制度。正因为如此，这个独特的国家结构维持了中国几千年，大致维持了中国国土上稳定的秩序，为经济的发展提供了制度的框架，为国家的统一提供了制度框架。这样具有比较优势的国家制度，和欧洲十五、十六世纪开始兴起的现代国家相比来讲，我们的优势就不存在了，而成了劣势。
韦伯专门分析过传统中国的国家制度，从19世纪末20世纪的欧洲一看，中国的传统国家制度和近代欧洲国家制度相比差的比较多。由于我们国土的广袤，统治就十分的稀疏，中国传统的国家制度，从制度构建来讲是到县，一般来讲县以下就是一种自治性的，国家制度相当的不完善。我们的学者也有的有意识反驳这个问题。公共财政制度一直没有很好的建立起来，因此造成了统一的官僚制度维系十分困难，所以经常出现王安石改革、张居正改革。
传统中国总的来讲，中央权力管理社会、渗透社会、控制社会、约束社会的能力相当弱，中央对地方的控制一直是很大的问题。我自己感觉中国传统帝国制度在国家构建方面的不足，可以在很大程度上解释中国近代在面对西方挑战时的软弱无力。现在的研究已经比较清楚的展示，当西方在1840年英国侵略中国的时候，中国和西方的差距不在经济上。当时中国经济的GDP总量超过欧洲所有国家GDP加起来的综合，占世界30%左右，今天占5%。当时清朝政府的主要问题，就是没有能力，缺乏强有力的中央集权国家，以及有效的形成体制，缺乏现代的财政制度，因此清王朝无力将巨大的社会财富转化为实现国家意志的手段。因此许多西方国家学者在研究中国近代历史的时候，认为从晚清以来历次的革命，无论是辛亥革命，包括梁启超、康有为他们的改革，到后来的民国政府，它的核心有一个一以贯之的主题，就是它是一个现代国家构建的过程。
把非国家的职能逐步的剥离出去
现代国家的构建，应该是步履蹒跚。我记得在美国读书的时候，芝加哥州长教授曾经用一个非常好的词来描述中国状态——全面危机，政治的危机、经济的危机、文化的危机、社会的危机等等危机，在全面危机的情况下，最后我们经过了1949年以后，共产党掌权，现代国家构建了一种非常独特的方式到最后就出现了。由于全面危机，由于传统中国主要的积弱的原因，在于国家缺乏对整个社会渗透动员的能力。所以1949年以后，特别是当我们国家社会公有制改造完成以后，我们给予的新的政权，从根本上改变了传统国家无法渗透社会的状况，从理论的角度来讲，可以概括为权能主义。国家通过意识形态、组织结构以及干部队伍，这三个要素对社会生活的所有方面，实现了全面的渗透与组织。这种渗透的过程，也许是现代化过程中不可或缺的关于政治运动的过程，也许还有没有经历过的过程。可以看到建国之后政治动员程度之高，效果之张，是近代历史上所有政治动员与政治制度所无法比拟的。经过这种政治动员过程，中华民族第一次以一种具有现代主权国家统一意志的姿态出现在世界舞台。国家有能力将分散的意志、分散的资源凝聚为统一的意志和资源，彻底改变了近代以来长期积弱的局面。中国政治动员的程度之高、效果之张，在比较的视野下，运用了各种各样的政治描述，仍然是必须叹为观止的。
记得文化大革命的时候我在农村当农民，那时通讯不发达，更不用说手提电话，打电话都没那么容易，公路也不发达。就是那样，毛主席最高指示传达不过夜，上午在天安门广场接待红卫兵的时候讲过一句话，晚上就要在中国的大地上，960万平方公里大地上，让每个人都知道他讲的这句话，可想政治动员效率和程度绝对是空前的。到了公社以后，离我们家里有30多里，大队所在的下面小村子，还有10多里，和四川汶川的地形差不多，但山没那么高，就这样都能够把毛主席的讲话当天传达下去。
今天讲的国家构建，如果从组织结构角度来看，当时是这样的。如果从组织结构的角度而言，这种制度可以简单化的概括为，它是以单位制为细胞的，以纵向的组织为中介的，高度中央集权的体制。单位制是整个社会的细胞，在单位制上形成层层组织，这些组织包含几个方面的特征。1、高度中央集权的。2、从单位到中央，所有层次的组织，在结构上是同质的。单位是一个国家的缩影，它是一支政治、经济、安全、福利所有职能围成的组织。单位指导乡、县、省的结构，也具有相同的职能，一方面他们是公共物品的提供者，另一方面他们又是某种产品的生产者。单位结构可以说有两方面职能，承担相当程度的社会组织管理以及意识形态传播的功能，是社会政治的组织者。另一方面他们是非公共性的提供者，除政府机构本身单位外，绝大部分单位都是某种产品或者服务的提供者。好比北京大学，我们是一个教育的研究机构，我们提供某种非公共产品，培养人才，产生科学研究成果。但是在改革开放之前，每一个结构都具备这两方面职能，这个制度的突出特征是什么？由于不存在功能分疏，仅仅存在地域的分疏，整个社会不复存在独立的，以履行国家职能为己任的专门机构，当然从另一个角度看，整个社会也不存在专门的私人性领域，国家和社会达到了高度统一。  
在改革开放之前，由于整个社会的主要目标是政治挂帅、政治动员，大家没有感觉到政治制度有哪些不足，这样的状况1978年改革之后出现了变化。1978年十一届三中全会，当时邓小平要改革，第一个就说要以经济建设为中心，把整个工作的重点转到经济建设上来。最后为了发展经济，发现市场经济对发展经济更有效，要发挥市场在资源配置中的基础性作用。最后要发展市场经济，一发展市场经济不要紧，原来权能主义国家结构的挑战就出来了。面临什么挑战？市场经济运作需要两个主体，在权能主义框架下都是不清晰的。1、市场经济需要有能够自主判断、自主选择、自主决定的生产者、企业和事业单位，在权能主义框架下，企业和事业单位一方面是个生产者、产品提供者，另一方面又承担着公共产品的提供者职能。单位是政治动员、意识形态教育、社会福利各种各样的任务为意识的单位，所以这就很困难。 
另一个更重要的与我们间接有关系的，这个庞大的机构，从乡县地区到中央政府的机构，由于本身不是一个单纯的公共产品提供者，它既是公共产品提供者，同时也是以地域分疏为前提的某一方父母官，他是生产的组织者，所以他没有办法提供专门的公共产品。中国就可能产生颇具悖论意义的情形，特别是市场经济出现多元化以后。尽管国家机构作为一个无处不在的庞然大物存在，但这个机构已经不再完全履行国家专业化的职能，权力国家的层层职能机构，可能以追求各自利益的行为主体，不再以提供公共产品为意志，从而导致公共权力丧失公共性。
举个例子。假如在改革开放之前看外经贸部，作为部长来讲有哪些方面的职能。第一，我是外经贸部几千人的父母官，我要为他们的福利负责。第二，我是外经贸部所属的几十个乃至几百个企业的主管者，我要为这几十个、几百个企业的生产和福利负责。第三，我是中华人民共和国的最高关于对外经济和贸易的一个政府机构，我要为中华人民共和国的相关领域提供公共产品和公共服务。这样一来外经贸部的部长就处于利益冲突之中，再优秀的外经贸部部长，他都要考虑这三个利益。无论我给人民共和国提供的公共产品多么优秀，在多大程度上保证了人民共和国的对外贸易利益，如果你不能够使得这几千人得到满足，我可能就完蛋了，他要照顾几十万人的企业职工。当我们国家的整个整体目标从政治动员转为发展经济，特别是当初期的市场经济发展导致利益的多元化之后，原来权能主义制度下国家的框架，——从制度实际来讲，它就不再具备单纯的公共性机构，它是兼具公共性和私人性的机构——从制度设置来讲，它已经没有办法维持国家的自主性和公共性。
在这种情况下，由于它不能够维持公共性，所以它就没有办法为市场经济的发展提供一个具有普遍意义的政治和法律的环境。当一个上海的公司和一个北京的公司打官司，发生了经济纠纷的时候，如果我是一个优秀的上海市市委书记，你说让我能够以一个普遍的法律来考虑这个问题，我觉得这是一个不可能的事情，我在上海作为父母官的职责，一个重要的职责，就是能够使上海地区的经济发展上去。人们所抱怨的政府缺乏公共性这一点，一方面大量的可能是个人追求私立。另一方面从制度的设计来讲，这些机构就是公共性和私人性，二者混为一体的结构。
1978年以来，特别是80年代以来，中央的改革，政治改革其中一个最重要的事情就是政府职能转化。什么叫政府职能转化？这就是现代国家构建，国家的构建在不同的社会可能走不同的路线。欧洲国家的构建过程，简单化来讲是从无到有的过程。最早的国王，他和下面的人权力差不多、机构差不多，国王通过构建一套独特的机构、独特的官僚制度、常备军制度，建立一套独特的公共财政税收制度，逐步国王的权力凸显出来了，地方组织的权力下降了。而我们国家在现代国家构建过程，在中国环境下的现代国家构建是面临双重问题的。即在缩小国家权力范围的同时，增加了国家提供公共产品的能力，换句话说是在解构权能主义国家的同时，实现现代国家的构建，重新构建专门履行国家职能的，以分疏有限政府为原则的国家机构。
国家就是以分疏为基础的一个制度机构，西方是从无到有，中国是剥离，就是把我们庞大的无所不在的东西，把非国家的职能逐步的剥离出去，在结构权能主义结构的基础上，构建现代国家。因为我们国家在政治动员方面是有效的，国家职能在剥离的同时，还要加一些，使它越来越像一个现代国家机构，从而能够为市场经济的发展和市民社会的发展提供了一个制度的保障。所以我自己的概括是中国是结构与构建为生这个过程。
我经常讲中国和苏联走改革的路不同，主要的差距不在于苏联有政治改革，中国没有政治改革，而中国是以经济改革为主。最大的区别是在政治改革路径选择上的区别。回到我一开始讲的政治改革的主要内容概括，苏联是以民主化作为导引的，中国从80年代以来的改革，一直是围绕着现代国家构建的路径。通过转化政府职能，剥离政府的非公共性职能，增强政府提供公共产品职能，从1982年到现在，基本都是这样。1982年改革的时候，当时国务院有100多个部，包括机械部，一至七级，它是某一个领域生产的组织者，同时也是这个领域公共产品的提供者。经过了多次的改革，特别是到了2003年，国家逐步的把企业这一块、生产这一块大致的剥离出去，最后把所有企业这一块成立了国资委，严格的讲它不是典型的国家职能机构，而是国家作为所有者的一个行为。
最近的一次改革，也基本沿着那个路。我理解1982年以来的改革，主要的目的：第一，企业是市场经济的主体，把它的公共职能逐步剥离出去，使它变成一个比较单纯的生产者。第二，使政府的非公共职能逐步剥离出去，使它变成一个比较单纯的公共产品的提供者。按照我的框架来讲，这是一个国家构建的过程。  
最近二中全会通过的《关于行政机构改革的意见》，和最近大部制改革的方案，在很大的程度上又向前走了一步。最近二中全会提出来一个非常不错的观点，《关于行政管理机构改革的意见》。这个《意见》是现在到2020年行政管理的总纲：1、要进一步转变政府职能，理清政府与社会、政府与市场的关系，将政府职能限定在为社会提供公共产品和公共服务的范围内。2、合理配置政府内部功能的关系。3、理顺中央和地方关系。
这次又提出来要转变政府职能，为什么？简单的回顾一下前几次转了多少？哪些没有转？我自己做了一个分析，从1982年第一次进行行政管理体制改革，大概到90年代中期，中国基本的政治结构是沿着逐步转变政府职能、减少政府对私营社会经济干预的方向走的。大概从90年代中期以来，确切的时间和标志性事件需要另行确定，这个趋势开始出现逆转，政府的权力开始进一步的扩张，政府对社会和市场经济的干预扩大。最近一些年来，随着人们对国家建立社会福利、对弱势群体的关心和对社会福利的呼吁，政府的权限扩大似乎有更进一步加剧的趋势。
概括起来，前面这几十年，走了这样一条路。从1982年到90年代中期，可以看得非常的清楚，从公共政府、公共财政在整个社会中的比重，政府机构的人员、大小，政府的权力和意识形态基本的思路，这时政府职能是在缩小的。从90年代中期以来，又开始有所恢复。正因为这样的状况，所以我在二中全会开完之后，拿到《关于行政管理体制改革的意见》，感到非常的振奋。不管能不能做，做多少，但起码能说。我的一些学生都知道，当时我在网上一看到，还没等看到报纸，就把我的博士生召集到办公室，坐下来看一看这次干了什么事。
这次基本的目标是三点，第一点是转变政府职能，理清政府与社会、政府与市场的关系，将政府职能限定在提供公共产品和公共服务范围内。为了实现这一职能，具体的、比较明确的提了“四个分开”，政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。我在评论的时候写到：言语虽简短，但包含的内容极为深刻，而且体现了强烈的改革精神。
政企分开。刚才也讲到了，原来以政治动员为目标的制度，到1978年改革的时候，其实面临一个很大问题，就是政府和社会搅得太深。所以1978年以后的改革，要想使企业有活力，要想使企业能够成为市场经济中的行为主体，发挥市场在资源配置中的核心作用，必须政府和企业分开。应该说经过几十年的努力，特别是2003年国资委的成立，使整个国有资产由一个单独的机构来负责，从思路、大的框架上来讲，政企分开取得了比较大的成绩。当然了，还有不少问题，许多人注意到包括企业利润的问题，细节性的问题很多，但这已经不是政治学所关注的核心。大的来讲，政企分开这一点，任务完成了不少，还有些尾巴。
政资分开。我不知道中央是什么意思。政府和国有资产分开，国有资产无论是工业的企业、银行，政企分开和政资分开是关联的，这一块成功的经验不多，西方国家也有过很多探索。1978年改革以来，政资分开和政企分开已经取得了比较明显的成绩，这也是这些年国有企业稍微有些活力的原因所在，也是我们的经济有活力的原因所在。
后两个分开，我们面临非常艰巨的任务，一个是政事分开，一个是政府与市场中介分开。政事分开是政府和事业单位分开，应该说在这一次二中全会整个文件里边，在我看来这是一个最大的亮点，也是一个最大难点，我不知